民族自治地方鄉村旅游發展中的參與機制研究——景寧畬族自治縣利益主體的協同

郭獻進 葉小青

（麗水學院，浙江·麗水323000）

利用當地特色文化和生態資源發展旅游，已 經成為許多民族自治地方選擇的發展路徑。然而，如果在發展過程中處理不好各主體之間的利益關系，很可能會影響到當地群眾對旅游項目的支持。嚴重的時候所導致的項目失敗，最終會損害民族自治地方的內生式的發展。在浙江省景寧畬族自治縣，當地抓住省委高度重視民族自治地方經濟社會發展并給予專項政策扶持的重大機遇，堅持內生和外源發展雙輪驅動，統籌內部發展資源和外部政策資源，把外部推力轉換成了發展動力。為了利用自身優越的生態養生資源和畬族文化特色資源，發展民族旅游經濟，當地政府開發和創建了AAAA級景區——大均畬鄉之窗，以培育新的經濟增長點，提升民族地區經濟的自主發展能力。這個項目本來的意圖是，幫助民族鄉村和少數民族群眾致富，推進民族自治地方經濟社會進步。結果，各方在利益博弈中的阻隔，造成項目不但沒能達到造福一方百姓、提升自主發展能力的目的，而且持續虧損，陷入政府不滿意、企業不滿意、社區和村民不滿意的困境，處于難以為繼、欲罷不能的尷尬局面，演繹了一條有意援助和無意偏離之路。

一、大均鄉的旅游發展

大均畬鄉之窗主體景區位于景寧縣城郊大均鄉大均村。大均村是一個景村合一的村莊，森林覆蓋率達91%。該村擁有千年古樟、均潭印月、洋灘雪浪、古廊橋、墳樹圍青等自然景觀，其中大均漂流為四級旅游資源。村中還有明嘉靖年間修建的“觀音大士閣”，清代建筑“浮傘祠”、特色故居、古街等文物古跡。民俗“祭祖古舞”、山村花鼓戲、長年歌等活動獨具特色。此外，該村還有無公害山珍野味小吃、畬家喜宴和烏飯等畬族美食。這些共同構筑了畬鄉特有的生態文化旅游景觀體系。

為了促進當地畬鄉的經濟發展，景寧縣委、縣政府舉全縣之力創建中國畬鄉之窗為AAAA景區。2009年，景寧全面啟動了總投資8000多萬元的中國畬鄉之窗景區以及云中大漈景區創建AAAA級旅游景區工作，而景寧地方財政當年收入僅1.62億元。地方政府實施軟硬件建設，以達到提高景寧旅游業的品質和服務水平，擴大畬鄉旅游在國內外的影響力。當地僅用了3個多月就完成中國畬鄉之窗一期景區山門、接待中心、演藝中心、廣場、停車場、游步道等19個項目的建設。

基于進一步提升景區畬族風情旅游品牌及運營管理工作的考慮，2010年，縣政府常務會議研究決定，將景區對外承包，采取政府主導、企業經營的管理模式。2010年6月，浙江某旅游投資公司承包經營該景區。但浙江某旅游投資公司自經營該景區始一直處于虧損狀況，據統計，2010年7月至2013年6月，景區共接待游客61萬人次，經營總收入658.93萬元，虧損218萬元；由于連續虧損致使沒能履行合同協議，拖欠縣旅游開發公司3年承包款100來萬元；景區一些硬件設施破損嚴重，被紅牌警告。畬鄉之窗景區的經營現狀與創建國家AAAA級旅游景區以推動景寧縣旅游產業大發展和經濟發展的初衷卻事與愿違，存在一些亟待解決的問題。

二、有意援助與無意偏離

（一）社企沖突

大均畬族之窗旅游項目在開發建設和運營管理上，一開始就沒有理順社區參與機制及相關利益協調機制，導致經營企業與村民的關系不和諧。通過對大均畬族之窗社區居民、企業經營者和管理部門進行問卷調查和訪談顯示：當地社區居民參與到旅游業中的主要形式是自辦農家樂、民宿及作為景區的務工人員參與到旅游經營。在被調查社區居民中，66%沒有參與旅游經營活動。參與的社區居民有21%開辦了農家樂、民宿，8%通過出售農副產品得到部分收益，還有少數正在改造房屋準備經營民宿，及受雇旅游公司當漂流排工。門票和演藝收入全部歸承包經營企業收入，為承包經營企業收入的主要來源。景區所涉的5個村莊由旅游部門給予一次性共1.5萬元的補貼，但是沒有分到社區居民手中。

由于景區和社區在空間上基本重合，村景合一，企業要收門票，但是社區居民的農家樂，民宿，小賣部等收入因收取門票而影響客流量，這個矛盾一到節假日尤為突出，經常出現經營農家樂的社區居民私下帶客避票到農家樂吃飯的問題。而企業不讓社區居民私下攬客，認為這樣會減少企業的門票收入，損害了企業的利益，勢必沖垮企業的商業底線，造成一發而不可收的局面，導致企業利益嚴重受損，因此，經營企業與社區居民對立情緒嚴重，經常發生“景民”沖突，有時甚至出現微暴力解決問題的情況。企業認為經營景區收取門票是天經地義的事，維護景區需要投入，而村民們擅自攬客逃票將損害企業的利益，造成企業入不敷出，難以為繼。社區居民則認為，這些游客就是來景區休閑吃飯的，并沒有看景區的演藝表演，要額外為門票埋單不合理，且承包以前就是如此；如果要顧客額外購買門票，人均消費成本就高了，來景區休閑吃飯的客源就少很多，他們的生意就不好做，收入自然就少。社區居民期望最好是井水不犯河水，互不干涉。政府主管部門認為，由于企業不盈利且拖欠承包款，還要支付旅游營銷、村委會補償等費用，不時也要解決“景民”沖突，并接受人大、媒體問政，這些景區資源的浪費和行政成本及風險的增加，著實讓他們不堪重負。

（二）經營不善

由于浙江某旅游投資公司資金的不到位帶來三個方面的主要問題：一是景區文化內涵提升乏力。根據承包合同，對演繹投入經費不足，在承包經營期開始一年內不能形成一臺畬族風情戲，并做不到旅游旺季，每周固定演出兩場，節假日每天不少于一場，縣旅游開發公司有權終止協議。截止目前，該公司只投資90萬元，推出畬鄉三月三盤歌會、畬鄉洗井潑水狂歡節、畬山火神節、篝火晚會等小型體驗性演繹項目，一臺畬族風情戲沒有形成?？h旅游開發公司在營銷時是將景寧民族旅游作為填補華東地區民族旅游空白、唯一性去定位的，但由于景區的主打產品一臺畬族風情戲沒能推出來，加上該景區內涵不深、產品零碎、內容單薄，游客來了之后并沒有感受到濃郁的民族風情，景區文化內涵與游客的期望值有差距，與“中國畬鄉之窗”所應呈現的價值有差距。二是景區基礎設施建設滯后。浙江某旅游投資公司自承包景區以來，共投資193.7萬元進行景區基礎設施修建與完善。其中，投資110.6萬元開辦了畬家大菜農家樂；投資72.3萬元開設茶藝館，作為婚嫁表演場所；投資10.8萬元進行景區環境凈化及景區基礎設施維修。此外，2011年縣政府將景區內旅游度假山莊用地優惠出讓給該公司建設，并列入2012年縣重點旅游項目，作為景區提升的配套項目。該項目建筑總面積為2593.53平方米，計劃投資1000萬元，但終因該公司資金周轉困難，至今未開工建設。三是景區宣傳促銷力度不大，吸引游客有限。景區宣傳促銷投入嚴重不足，宣傳方式單一，忽視景區與旅行代理商、景區之間的聯合促銷，促銷效果不好，經營效益不佳，導致該景區陷入投入與產出惡性循環的陷阱。

（三）監管不力

作為景區經營權轉讓者的地方政府，如何對轉讓后景區的開發、保護實施監督與管理，促進當地經濟、社會與環境的良性循環，推動旅游業可持續發展，是值得理性思考的一個大問題。對大均畬鄉之窗AAAA級旅游景區，政府管理規制方式有待進一步完善。景區經營權轉讓后，景區管理機構受限于企業，景區管理機構沒有真正健全職能和配齊人員，導致“以企代政”，政府管理能力弱化，經營企業成為景區的實際管理者，政府部門及其管理機構難以對經營企業的經營行為進行有效監督、管理。企業用“以旅游養旅游”理念經營景區，以實現自身利益的最大化，未能按協議規定對資源開發與保護進行投入，因此，景區不但未能形成品牌效應，而且成為讓政府頭疼的一個問題，直接影響到景區的健康發展。

三、參與式發展理念

參與式發展一直以來都是發展實踐領域的核心技術，它主要通過創造機會讓普通民眾參與發展實踐，實現對他們的賦權，最終提高其自我發展能力。國際發展領域面臨的一個主要挑戰就是如何確定適合當地的發展目標和結果。近些年，改善目標群體的生活質量成為許多發展機構的主要目標，但是如何最好地界定和實施這個目標尚沒有共識。有人通過對中國一個鄉村城鎮的研究發現，在鄉村經濟發展差異較大的國家，不同的職業群體對生活質量的理解完全不同，因此當地群眾的廣泛參與對地方發展異常重要。雖然在精英主導的政治環境中普通民眾參與的可行路徑需要研究和探討，但參與式發展對于提高地方所有權起了至關重要的作用。作為對參與式發展的批判性技術進步，參與式鄉村評估（Participatory Rural Appraisal）創造機會將發展從后殖民國家的政治和政治制度中分離出來，這種后殖民地政治理想的有助于構建一個新秩序。在發展實踐中，一些棘手的問題往往通過當地參與會獲得解決的契機。例如在加納的庫瑪西周邊的城鄉結合部，大量外來人口涌入，造成許多耕地轉化為宅基地，加上資源的過度開采所帶來的水質量下降，都成為當地發展的難題。地方政府認識到，只有鼓勵當地的參與，才能實現了地方層面環境管理的可持續。因此，對當地的了解有助于改善社區的發展面貌，實現具有廣泛包容性的發展。有人通過對美國賓夕法尼亞州的錫林斯格羅夫、森伯里、丹維爾三個鄉村社區的研究發現，公共參與有助于創造地方為基礎的發展經驗。

許多人認為人們參與式發展就一定會提高對邊緣化群體的賦權，其實它也有很多缺點。對參與式理論連貫性和它淪為慣?；瘜嵺`的批評很大程度上是因為參與式概念內在的歧義造成的，主要是目的與手段的歧義造成的。參與必須是手段，因為任何發展項目必須創造一些成果，因此參與被視為實現這些結果的手段。然而，它也必須被當做目的，這樣賦權才能被當作一個必然的成果。僅僅強調作為手段的參與，當然會犧牲作為目的的參與。因此對參與對象的賦權，讓其具有自我發展能力才是參與式發展的關鍵。

當然，參與式發展也不是包治百病的干預技術。如果不注重制度和文化因素的作用，也可能導致發展干預的失敗。例如在巴基斯坦的俾路支省，雖然政府積極賦予當地婦女經濟、社會發展權利，希望推動納西拉巴德地區的減貧工作，但由于制度和文化的原因，導致受益人在參與經濟活動和收入增長方面處于矛盾的境地。同時，政府在參與式發展中的作用不容忽視。在拉丁美洲，地方參與發展項目已經成為許多措施的標準話語，政府主動參與地方基礎設施擴建、資本動員和減貧。出人意料的是，國家機構對參與話語的使用卻沒能激發地方參與發展的熱情。有人通過對墨西哥的瓦圖爾科的調查發現，由于國家的干預不當，當地的旅游發展項目并沒有讓當地社區受益很多。其他研究也表明，政府的參與反倒使一些參與式發展項目受到干擾，無法達到預期效果。

在鄉村旅游開發中有多種模式可以選擇，但注重社區和居民參與的開發模式是最佳選擇。引入參與式發展理念經營鄉村旅游，是民族鄉村社區及其居民參與旅游開發的重要形式。它能從根本上增加民族鄉村居民的收入，增加農村就業機會，有利于農村產業結構的調整；通過鄉村旅游的開發建設，能夠加速鄉村非農化進程，增強農民環保意識，促進鄉村城鎮化的發展；通過對社區和居民的教育、培訓和管理，增強居民的旅游服務意識，樹立市場營銷理念，提高服務水平，保證參與式民族鄉村旅游沿著可持續的道路發展，最終實現鄉村經濟社會發展的目標。

四、發展偏離歸因

（一）社區利益的忽視

從旅游開發和經營的角度來看，地方政府、外來企業和當地社區在這些利益相關者中間處于關鍵地位。這三者在旅游發展過程中的地位、作用和職能各不相同，但是由于當前民族鄉村旅游經營管理機制并不完善，使這些主體在參與旅游開發過程中的角色發生錯位，相互之間矛盾重重。只有通過尋找各利益主體間共同的目標，建立利益協調機制，處理好三者之間的關系，才能使民族鄉村旅游得到可持續發展。中國畬鄉之窗景區在經營管理中存在的一些問題，主要是地方政府、外來企業和當地社區及其居民沒有形成利益共同主體，沒有形成有效的利益共享機制，致使社區居民參與不足。實踐證明，社區及其居民的參與是必要，社區及其居民參與的缺失，將導致民族鄉村旅游發展難以為繼。政府部門、相關企業、社區及其居民、旅游者等都是旅游發展的利益關涉方，在發展民族鄉村旅游過程中，只有處理好利益關涉方之間的關系，才能使民族鄉村旅游得到可持續發展。

從國際視角看，鄉村旅游的社區參與經歷了缺失到參與，從作為前期規劃的一個要素到作為鄉村旅游可持續性發展的一個重要保障要素的發展歷程。社區參與是旅游可持續發展的重要內容，它要求旅游規劃、開發和管理過程中，充分考慮社區居民的意見和需要，并將其當作旅游開發主體和參與主體。社區居民即是目的地環境生態、文化生態的維護者，也是旅游發展影響的長期承受者，完全有權利主動參與到社區的旅游發展事業中來。當地居民是目的地社區的真正主人，他們比外來人更了解自己的社區，更熱愛自己的社區。如果將當地居民視為合法的利益主體，讓他們參與社區旅游開發，他們會以更負責的精神、更積極的態度關注和支持社區旅游發展。如果忽視當地居民的利益，沒有與社區及其居民建立起合作伙伴關系，往往會造成經濟秩序混亂或者文化傳統喪失。

（二）居民參與不足

在對相關行政部門及企業的問卷及訪談過程中，相關人員均認為旅游發展可以給當地社區居民帶來一些利益，如經濟上獲利，環境、基礎設施改善以及傳統文化得到傳承和保護。具體獲利的途徑，政府部門認為開辦農家樂、出售旅游商品和農副產品是當地社區的主要獲利途徑，受雇參與服務其次，還有如土地，林地等資源收益也占有一定的比例。而社區居民的實際參與和政府的認識存在一定的差距。受訪的社區居民中，超過一半的農戶沒有參與到旅游發展中來。受訪的相關行政部門及企業人員，社區居民對旅游資源所有權歸屬問題都比較模糊，均表示沒有想到過這個涉及主體參與及利益共享的深層次問題。隨著旅游業的進一步發展，游客增多，收益增加，社區居民利益被忽視或者社區獲益面小，亦或社區居民內部獲益不平衡，加之社區居民的生活生產又受到旅游經營干擾，因此，旅游利益相關者的矛盾沖突就成為必然，并還會反過來增加政府部門的行政負擔和企業的經營困難。

問卷調查顯示，當地社區居民參與意愿強烈。在受訪居民中，非常愿意和愿意參與到旅游開發中來的社區居民占78%，17%的社區居民認為說不清，不愿意參與到旅游開發中來的居民僅有4%。雖然當地社區居民的參與意愿強烈，但是，實際參與不足，66%的受訪居民沒有機會參與到旅游開發中來，即使參與到旅游開發的居民，其參與形式單一，主要以農家樂經營為主，比較零散，沒有形成合作社機構等利益保障機制，旅游開發直接給社區居民帶來的經濟效益不是很明顯，社區居民的利益價值沒有得到足夠的體現。

（三）發展初衷的偏離

政府將景區承包的目的是為了尋求更為有效的投入與產出。將景區承包給成熟的企業經營，期望借助旅游公司先進的經營理念和管理經驗管理好景區，既增加財政收入，提高當地社區居民收入，又能進一步促進景區提升，帶動地方旅游業發展。但是，在承包協議中，沒能將景區社區和居民這一重要主體一方的利益考慮進去，也就是忽略社區與其的互利共生關系，忽視社區參與，其實質是將旅游資源的所有權無償收入政府所有，排斥了景區社區及其居民的共有權，所以，承包協議一簽定，實際上就給景區的經營留下了利益沖突的隱患。同時，浙江某旅游投資公司企業缺乏長遠的發展思維和眼光，追求短期個體利益最大化，沒能或者沒有實力彌補這一決策的缺陷，將社區和居民與企業這個利益共同體變成對立面，加之景區日常經營給社區居民的生活起居帶來諸多影響和不便，導致景區經營企業與社區村民的關系不和諧。這樣的狀況和結果與政府部門出讓經營權，吸引投資，實現從自然資源向旅游資源的轉變，使其成為旅游行業的主體產業，創造經濟效益，增加社區居民收入，促進當地發展的初衷完全背道而馳，并給政府部門帶來經濟和精神雙重負擔。

五、利益共享機制的建立

旅游景區的經營管理主體與民族鄉村是互惠互利的“互利共生”關系，其中民族鄉村處于核心地位，旅游經營企業要圍繞民族鄉村社區展開各種經營與管理活動。民族村寨社區旅游發展要以民族村寨社區周邊優勢農業資源，充分利用各類相關政策，構建完整的、和諧的旅游及相關產業體系，以產業鏈支撐民族村寨社區的發展。

（一）居民有效參與

從目前旅游發展的情況看，社區居民在一些地方雖然已經成為當地旅游的參與主體，但是他們尚未成為受益主體和參與決策主體。首先，要明確社區居民的主體地位。無論采取何種模式都要調整旅游目的地的經營理念，要明確在經營民族鄉村旅游過程中，經營者所依托的資源始終屬于社區居民，他們才是這片土地的主人，是景區環境的重要組成部分，也是景區文化的創造者和承載者，而自己只是暫時的借用者。在開發過程中，要注重他們利益的實現，注重對當地文脈的保護，而不是擠出世居居民，導致“文化空城”。倘若地方文脈無法延續，旅游地的吸引力也就隨之消失。同時，業界要充分認識中國這片土地的歷史性與共存性特征，因地制宜發展各種業態。要更加注重民族鄉村旅游發展的業態創新，積極發展各類小企業、農民合作經營點，引導社區居民經營民族文化、特色文化，經營特色產品、優質產品，形成旅游品牌。要在經營過程中促進社區發展，在雙贏中謀求長遠發展。其次，要切實保障社區居民參與。社區參與旅游發展是指在旅游的決策、開發、規劃、管理、監督等旅游發展過程中，要充分考慮社區的意見和需要，并將其作為開發主體和參與主體，以保證旅游可持續發展和社區發展。通過餐飲服務、紀念品銷售、歌舞表演等簡單的參與形式，民族鄉村旅游解決了他們的生存問題，但是并沒有真正解決他們的發展問題，村民并沒有得到發展能力的提升。在我們關注民生、關注我們的這塊土地的回饋與發展的時代，如果沒有更多的人參與，并從中受益，更多的青年從中看到未來，那么我們的事業就不能說是成功的，并且也無法經受商業倫理的考驗。再次，要構建景區居民利益協調機制。利益機制分為二個部分：一是利益保障機制。在政策保障方面，完善征地、拆遷補償制度，完善景區居民就業制度，把居民的就業問題納入政策規劃，完善景區居民的福利制度。在法律保障方面，立法明確景區居民在旅游發展中的法律地位，保障景區居民在旅游業中的權力和義務；二是利益激勵機制?！爱屪逯啊本皡^存在利益保障機制、利益激勵機制缺失。應建立利益表達機制，豐富利益表達渠道，建立利益共享監控機制。

（二）政府主導

在目前民族鄉村旅游發展的模式中主要有政府主導、企業主導、村民聯合自主、股份制、股份合作制等開發模式。對政府而言，要切實把社區居民作為民族鄉村旅游的經營主體和利益主體，根據旅游發展的不同階段選擇不同的參與手段?，F階段政府要主導，以促進發展為主，而不是以監管為主。這樣做不是說不需要政府監管，而是強調在政策導向上以促進為主。如臺灣地區鄉村旅游發展的“志工”行動就很注重提升農民的發展能力，那些現場的演出，精致的手工藝術品的制作，還有休閑農莊和旅游就業者等，背后都有相關機構的輔導，甚至還有“駐村藝術家”這樣的工作職位幫助原著民保護和發展本土文化，讓居民與游客共同分享。政府部門還需要引導民族鄉村旅游發展中的產業融合，延伸旅游產業鏈條，發展與民族鄉村旅游相關的加工制造、文化創意、生態農業等產業，推進旅游產業群的形成。要著力發展以農副土特產為原料的紀念品，并輔以文化創意的元素，使得民族鄉村旅游發展更有活力和生命力。

完善管理規制、激勵約束機制，建立效力權威的管理機構。政府應專門設立由旅游、林業、環保、建設、國土、文物、公安、工商等職能部門組成的旅游產業發展委員會，制定并組織實施全縣旅游產業發展的總體規劃；組織全縣旅游整體宣傳促銷；綜合協調全縣旅游基礎設施配套建設；對旅游環境進行綜合治理；協調縣域內部不同景區之間以及相鄰縣市的區域旅游開發與協作；進行大型旅游主題活動的策劃與組織；監督檢查全縣旅游產業發展總體規劃、產業政策、法律法規、目標責任制和重大決策的貫徹落實；組織旅游、建設、交通、公安、文化、工商、質監、物價、稅務、林業、國土等行政職能部門，依據國家和省、市、縣有關旅游產業發展的法律法規進行綜合執法，查處違法行為，整頓旅游市場秩序；搞好旅游產業行政管理和重點旅游企業、旅游項目的指導服務；組織實施旅游人力資源開發和重點旅游人才的培養；負責向一些重要景區派駐景區管理機構，對旅游企業的開發經營提供必要服務的同時，監督其開發行為，保護景區良好的生態環境和旅游資源。

要設置承包經營企業的準入條件?？紤]到景區經營管理的特殊性、景區資源的稀缺性以及企業擁有景區經營權后存在的上述問題，有必要采取措施，制定相應的政策，限制經營企業的主體資格。景區經營是專業性比較強的經營活動，涉及到景區的資源保護和可持續發展，還兼有科研、啟智、教育等功能。因此，景區經營主體除具備一般市場主體的資格外，還應有一些特殊要求。建議主管部門仿照建筑行業資質認定的辦法，制定相關條文，統一認定景區經營主體的資質，作為企業經營景區的基本門檻，并向社會進行公開招標。景區經營主體一旦確定，并不能保證企業的經營主體資格在經營過程中始終如一，因此，應該建立強有力的監督約束機制，隨時監控、定期評估經營行為。主體資格是企業經營景區的“門檻”，一旦發現經營主體行為與經營主體資格不符，管理機構應該根據相應的協議條款警告景區經營方，甚至撤銷其經營資格，終止經營合同，以維護景區的利益。

（三）自主經營與協同

要進一步完善承包經營。一方面，要落實好協議中相關主體的權利，尤其是企業經營的自主權。企業是以盈利為目的的，它的經營活動都以追求利潤最大化為目標，因此，在具體經營中，必須嚴格按照協議的條文賦予企業完全的經營管理自主權。另一方面，企業的經營管理的協同問題也應當在協議文本中得到體現和保證。企業在經營管理中，如果沒有政府的政策支持，社區及其居民的參與和協同，企業就失去經營環境，運行就難以為繼。

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