自然資源開發地居民利益損失補償模式研究——以8省（自治區）少數民族地區為例

馬曉青 王天雁

（西北民族大學 法學院，蘭州 730030）

在生態文明建設過程中，自然資源開發地居民作為生態系統的重要組成部分，在生存和發展中形成了與生態環境共生的特殊利益需求。但現實狀況是，自然資源開發，特別是民族地區自然資源開發給國家、當地政府和開發者帶來可觀的經濟利益的同時，卻也在無情地毀壞當地居民的家園，自然資源開發所帶來的環境污染和生態破壞已經使得不少當地居民面臨著流離失所的窘境。現行法律通常就自然資源開發中產生的征收和環境問題在單行法中做出零散的規定，而且主要針對個體利益的補償。理論研究當中也側重于環境污染導致的個體利益的損失補償，涉及到資源開發地居民整體的生存保障、環境和生態利益的保護的綜合性研究則不多見。事實上，自然資源開發中利益受損的不僅是資源開發地的個體居民，而且是居民整體，受損的利益不僅包括現實利益，而且包括未來利益，民族地區自然資源開發地居民利益補償需要綜合考慮這些因素，并且采用更有效的方式對其利益受損狀況進行全面補償。

一、民族地區自然資源開發對當地居民的影響

（一）自然資源輸出情況分析

根據《中國統計年鑒》數據整理，2011年我國五個民族自治區加上青海、云南和貴州三個享受民族地方政策的省，水力發電量占全國水力發電總量的33%，原煤產量占全國產量的41.2%，原油產量占全國總產量的14.9%，天然氣基礎產量占全國總產量的53.8%。這四類資源產量換算為標準煤后，總和輸出量占到全國總量的38%，而在1989年該比例僅為12%。可見，在我國自然資源開發中，民族地區自然資源開發占有日益重要的地位。

（二）自然資源開發對當地居民利益的主要影響

自然資源的開發，特別是一些重大的開發項目，如水電開發和能源開發，毫無疑問對于帶動資源所在地經濟和社會的發展具有積極作用。作為當地重要的產業，可以增加當地就業和居民收入，產生產業關聯效應，擴大經濟規模，為當地政府提供可靠的財政稅收來源。例如內蒙古自治區憑借其自然資源，特別是煤炭和稀土資源優勢，從2001年至2011年，內蒙古GDP年均增長率高達17%，為中國所有省區市中最快增速。2011年，內蒙古煤炭產量幾乎占到全國總產量的三分之一。

但是，過度的、不合理的自然資源開發所帶來的負面效應也是不容忽視的。隨著資源的枯竭，資源開發所產生的“荷蘭病”效應、產業過度集中問題，科技創新擠出效應，成為資源枯竭型城市所不得不面臨的傷痛。同時，更為嚴重的是，資源開發所帶來的耕地沙漠化和荒漠化、水資源污染和耗用，生態環境的破壞等問題直接影響當地居民的生產生活和生存。據中國地質調查局調查統計，1950年至2005年，新疆、內蒙古等8省（自治區）總計發生礦山地質災害2824起，死亡2499人，影響面積63778.97公頃，直接經濟損失達355319.37萬元，其中新疆、云南、內蒙古和廣西等省區都是礦山地質災害的重災區。[1]前述八省區2011年礦山環境恢復治理投入資金達到約33億元，占全國投入資金的28%左右，礦山占用破壞土地85萬公頃，約占全國的34%，而8省（區）2011年GDP總和僅占全國GDP總量的10.9%。可見，這些自然資源稟賦優異的地區在供給大量自然資源的同時，也帶來了嚴重的環境和生態問題。

盡管自然資源開發中，資源地居民（社區）亦能從資源開發中獲得部分受益，如基礎設施改善帶來的生產和生活的便利，更多的就業機會和收入的提高，但是其也承受著來自更多的資源開發所帶來的資源詛咒、資源耗竭、環境污染和生態破壞等負面效應。尤其是對當地的居民生活環境產生嚴重的負面影響，由于自然資源開發帶來的環境和生態破壞事件不勝枚舉，例如2002年貴州都勻壩固鎮多杰村鉛鋅礦尾渣大壩崩塌環境污染事件，2012年云南曲靖鉻渣污染事件等。與此同時，“對當地居民而言，我國資源資產收益分配中幾乎不考慮資源資產收益的外部負面效益，分配主體中也沒有考慮當地居民的利益。”[2]據學者統計，我國礦產資源收益的分配中，油氣資源收入每實現1元，資源所有者、中央政府及資源所在地獲得0.26元，開采商支付總的生產成本0.37元，剩余0.37元成為開采商利潤，這比國外開采商平均0.27元的利潤要高得多。[3]從學者的調研數據來看，民族地區自然資源開發地社區從資源開發企業中取得的收益一般僅占資源開發總收益的1%-3%，而從央企取得的收益似乎更低。[4]

從民族地區自然資源輸出及其影響來看，盡管自然資源的開發與當地經濟增長具有顯著的關聯性，但是不可否認的是，資源開發同樣帶來更為嚴重的環境和生態問題，而資源地居民并沒有獲得與其利益損失相對應的收益分配。“當資源所在地居民獲得的收益不足以彌補開采對其生活、生態環境帶來的破壞時，資源所在地居民就成為實際的受害者，這時分配格局的不公就成為一種絕對不公。”[5]因此，必須協調好中央、地方、開發企業和當地居民的利益關系，以最低的資源和環境成本確保資源得以最大利用或持續利用，使正效應最大化，負效應最小化達到資源效應、經濟效應、社會效應和環境效應相互協調、統一和系統最優，利益相關者的效應達到均衡。[6]

二、民族地區自然資源開發中的利益補償法律關系分析

從目前法律規定來看，我國多從環境保護、財產和人身損害賠償、土地征收征用、生態補償等方面對資源開發地居民利益從多個方面進行特別保護，并沒有自然資源開發地居民利益保護的專門性規范。從現行法律來看，就自然資源開發中當地居民所處的法律地位來看，在現有自然資源權利框架下，以資源開發地居民利益保障為重心，圍繞著自然資源的開發和管理，分別形成了具有公法性質的資源管理和公共服務關系，以及具有私法性質的資源利用和利益補償法律關系。

（一）資源管理者（中央政府和地方政府）—資源開發者—資源開發地居民之間的資源管理和公共服務法律關系

圍繞自然資源開發活動，根據稅法和相關自然資源開發的法律，國家基于行政管理權有權向資源開發者收取相關稅費（如增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅和環境治理保證金、生態補償費等）并依法管理資源開發活動，保障自然資源的合理有序開發，國家和資源開發者之間基于資源開發稅費征收和監督管理形成資源開發行政管理法律關系。在資源開發過程中，國家有責任對資源開發活動進行有效監督管理，對違法開發的行為加以制止，否則資源地居民有權要求政府履行其公共管理和服務的職能（如環境違法矯正、生態環境治理等）。同時，我國自然資源開發由中央政府和地方政府實行分級管理，資源稅費亦在中央政府和地方政府之間進行分配，資源開發涉及到的對資源地的利益補償亦會通過財政支付和轉移的方式惠及地方政府，這樣在中央政府和地方政府之間亦會形成內部行政法律關系。

由此，自然資源開發地居民可以從地方政府提供的生態恢復和環境治理公共服務中直接受益，亦可以從上級政府給予地方政府的利益補償、財政支持和資金扶持中間接受益。

（二）資源所有者（國家）—資源開發者—資源地居民之間的資源利用和利益補償法律關系

根據《物權法》第46條至第50條的規定，國家所有的自然資源范圍相當廣泛，不僅包括礦藏、水流、海域，而且包括法律規定屬于國家所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動植物資源等。這些自然資源在開發利用的過程中，由國家以自然資源行政管理者的身份依法許可他人開采利用，以所有者的身份向資源開發者收取權利金（如資源補償費）和租金（如探礦權采礦權使用費、土地有償使用費）。作為資源的開發者，在支付上述費用之后，則可以獲得開采自然資源的權利，例如探礦權、采礦權、取水權、狩獵權等準物權和其他自然資源使用權。

1.因土地征收而產生的補償法律關系。根據《土地管理法》第43條和54條的規定，任何單位和個人因建設需要使用土地的，必須依法以出讓或劃撥的形式取得國有土地使用權（鄉鎮企業和鄉鎮公益設施建設等除外）。資源開發顯然屬于這里的“建設”，其若涉及到使用農民集體所有的土地的，根據《物權法》第42條和《土地管理法》第2條的規定，必須由國家以公共利益為理由通過征收將農民集體所有的土地轉變為國有土地后才能依法出讓或劃撥給資源開發者使用。在此過程中，資源開發地的居民因土地征收有權獲得相應的補償。

2.因臨時利用土地產生的土地租賃關系。根據《土地管理法》第57條的規定，建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地，經相關土地行政管理部門批準后，由土地使用者與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。根據該條規定，因自然資源開發而需要臨時使用土地的需要由資源開發者和資源開發地居民簽訂土地臨時使用合同，從法律上講，其本質上是土地租賃，而土地補償費實為租金。

3.因自然資源開發導致的資源開發地居民人身和財產損害而形成損害賠償法律關系。自然資源開發可能會導致環境污染和生態破壞，因此造成資源開發地居民人身和財產損害的，根據《侵權責任法》第65條和《環境保護法》第41條的規定要承擔侵權責任，由此形成資源開發者和開發地居民間的損害賠償法律關系。

4.因資源開發導致資源地生態環境破壞而產生的環境損害賠償法律關系。環境利益從本質上來說具有公益性，涉及到公眾對良好生活環境和生活品質的追求。根據《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”在這里，由特定機關和組織代表資源地居民針對資源開發導致的環境利益損害，有權提起環境公益訴訟應當是確定的。由此，實質上形成了資源開發者和資源開發地居民之間基于環境損害的賠償法律關系。

分析自然資源開發中的法律關系，就資源地居民利益受損的直接原因而言，資源開發活動乃是主要因素。若要貫徹自然資源開發中的“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的生態補償原則，則自然資源的所有者和開發者都應當對自然資源開發中所導致的自然資源開發地居民的利益損失進行補償。

三、民族地區自然資源開發地居民利益損失的補償模式和未來出路

自然資源開發對于資源地居民的影響是客觀存在的，這種影響不僅體現在對資源地居民的現有利益的損害，而且表現為對他們未來利益的損害，這是自然資源開發的負外部性的體現。“對這些資源開發和資源輸出地的社區居民、移民進行相應的補償是合理的，因為沒有他們的犧牲，就沒有資源開發的整體利益。嚴格說，對他們的損失進行補償是一種資源開發的‘成本補償’，并不是‘利益分享’。”[7]由此，以自然資源地居民利益的補償為視角，就是要認識到這種損失補償的合理性，并且從法律上以合理的方式加以解決。

（一）行政主導下的利益補償模式

對于自然資源開發導致的資源地居民的現有利益和未來利益的損害，現有的解決方案多側重于通過行政化的手段，政府以資源管理者的角色通過向資源開發者征收資源開發的稅費或者對其違法行為給以行政處罰介入到資源開發地居民的征地補償、生態損害和環境污染治理之中，從而對受害的資源地居民的利益進行補償。這種補償模式，由于以政府的行政權力作為后盾，對于維護自然資源開發地的生態環境和資源開發的利益補償有時候可以起到立竿見影的效果。但是，由于這種模式下，政府不僅是自然資源所有權行使的主體，而且是自然資源開發活動的行政管理者。政府既是自然資源開發活動中的受益者，而且亦是公共利益的維護者，這種角色上的重合和重疊使得自然資源開發活動中資源地居民財產利益受損時，其財產損失很難得到合理的估值和公平的補償。由此，在自然資源開發活動中，因征地補償和生態破壞而導致的當地居民利益受損的問題，不可能在行政主導下進行有效和徹底地解決。

（二）市場主導下的利益分享模式

市場主導的利益分享模式，即在產權明晰的前提下，對于自然資源的開發和造成的損害由自然資源的所有者、開發者與資源地居民之間進行市場化的產權交易和損害補償。在市場化的利益分享模式下，自然資源開發過程中，資源的開發者通過市場交易取得資源的開發權，并且通過與當地居民進行平等協商對當地居民的損失進行合理補償實現自然資源的開發。在此過程中，自然資源開發地居民以其所享有的財產權和生態環境權為依據實現其利益損害的合理補償。這種利益補償模式的優勢在于由于資源開發者是與當地居民直接協商進行損害補償，從而可以避免政府行政主導下的權力尋租問題，同時這種補償是以市場化的評估價格為依據，可以實現當地居民利益損害的完全補償。

從目前的法律規定來看，自然資源的權屬關系是清晰的，國家是自然資源的主要所有權者，而國務院則代表國家行使自然資源所有權。在自然資源開發過程中，當地居民作為利益相關者，其土地、房屋和生態環境是資源開發的損害對象。作為當地居民的主要財產的土地和房屋，目前的法律已經明確其權屬，當地居民在這些財產受到損害時自然可以主張利益補償。但是，對于生態環境損害的補償，目前法律并未明確當地居民的生態環境權利，所以其生態環境利益的補償顯然于法無據。未來法律最需要解決的問題是，自然資源開發地居民生態環境利益的直接補償問題。

（三）未來的出路

行政主導模式下的資源地居民利益補償方案在市場重建和恢復階段有助于恢復和建立市場的秩序，但是亦不可避免地會產生權力尋租和行政權濫用的問題。在繼續推進市場化改革的中國，這種行政主導的利益補償模式向市場化模式轉型應當是未來資源地居民利益損失補償的根本出路。

1.資源開發和損失補償中政府角色的重新定位。在自然資源開發中，政府既是自然資源所有權的行使代表，又是資源開發的管理者和資源地居民公共利益的維護者，這種多重身份的重合使得政府在自然資源開發活動的管理過程中極容易產生角色混亂和錯置的問題。為避免這種問題的產生，解決的辦法就是按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的：“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。”在自然資源管理體制的頂層制度設計中，應當區分自然資源的所有者和監管者，設立統一的自然資源資產管理部門行使自然資源所有者的職責，監管部門則主要負責自然資源開發中的自然資源的保護與修復。在自然資源的資產管理過程中，可以區分經營性的自然資源和公共性的自然資源，視自然資源公共屬性的差異通過市場進行有償配置和轉讓，實現自然資源產品的經濟價值[8]。同時，應當建立不同層級（中央和地方）的自然資源所有權行使主體，實現自然資源開發收益的共享。在自然資源開發中，針對當地居民的利益補償可以從其獲得的自然資源有償使用費（權利金）中劃撥出一部分建立生態補償基金專門用于維護自然資源開發地的生態環境。

2.確立資源開發地居民的公共性自然資源使用權、生態環境權和生存保障權（社會保障權），依法保障資源開發地居民的財產權。盡管自然資源可以從法律上確定權屬關系，但是資源地居民對自然資源的習慣性和依賴性的利用卻無法因此而改變。在自然資源開發中，應當承認資源地居民的這種習慣性利用，并且在其利益受到損害時應當給以合理的補償。對于因資源開發導致的當地居民生存環境的惡化，應當由自然資源的開發者對開發地居民給予生態環境損害的補償。更重要的是，由于自然資源開發，例如水電開發和礦山開采，可能導致當地生態環境和生產資料（例如土地）的永久改變。此時不僅應當由開發者補償其財產損失，而且應當合理安置當地居民，確保其生產和生活條件不因資源開發而降低。當然，在對當地居民的補償中，可以考慮多種方式相結合，例如現金、產權入股、異地安置等。無論何種方式，都應當從法律上明確當地居民享有的各種權利，以此為依據參與資源開發的利益分享。

總之，自然資源作為具有稀缺價值的、能夠產生經濟效益的天然物質，是人類社會繁榮和不斷發展的物質基礎。盡管民族地區的資源開發活動為當地經濟的增長做出了重要貢獻，甚至成為當地的支柱產業，但是不可忽視的是，在全國GDP總量中，民族地區的經濟份額并沒有取得與其資源稟賦相稱的地位。相反，越來越多的事實證明，過度地自然資源開發所帶來的生態災難和資源開發中的不公平的利益分配，正在侵蝕著資源開發地居民的生存和環境利益。理論研究不僅要從微觀的角度研究個體的現實利益的損害補償，更要以系統論的方法，采用宏觀視角來觀察自然資源開發活動中資源地居民整體和未來利益的損失補償。在未來立法中有必要以資源地居民的利益保護為立足點重新審視現行法的規定，通盤考慮，統籌兼顧，全面補償資源開發地居民的利益損失。

[1]何 芳，徐友寧，喬 岡，陳華清，劉瑞平.中國礦山地質災害分布特征[J].地質通報，2012，Z1:476-485.

[2]張新華，谷樹忠等，新疆礦產資源開發效應及其對利益相關者的影響[J].資源科學，2011，(03):441-450.

[3]武盈盈.資源產品利益分配問題研究——以油氣資源為例[J].中國地質大學學報（社會科學版），2009，02:26-30.

[4]世界銀行，國家民族事務委員會項目課題組編著.中國少數民族地區自然資源開發社區受益機制研究[M].北京：中央民族大學出版社，2009.

[5]武盈盈.資源性產業鏈條中利益分配問題研究——以天然氣資源為例[J].財貿研究，2009，02：32-38.

[6]張新華，谷樹忠等，新疆礦產資源開發效應及其對利益相關者的影響[J].資源科學，2011，(03)：441-450.

[7]勞承玉.自然資源開發與區域經濟開發[M].北京：中國經濟出版社，2010：92.

[8]王天雁，葛少蕓.公共物品供給視角下自然資源國家所有權的限制[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2015，03：136-143.