貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機制完善研究

辛紀元 曹務坤 勾清蕓

（1.貴州師范大學 團委，貴州·貴陽 550001；2.貴州財經大學 法學院，貴州·貴陽 550025）

一、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接現行機制

（一）貴州省民委整合了民族村寨旅游扶貧的基礎性建設資源

貴州省民委主動聯合和協調貴州省財政廳、貴州省住建廳、貴州省文化廳、貴州省旅游局等部門，整合有關民族特色村寨保護和發展方面的資源到民族特色村寨的保護與發展中。歸納起來，各地普遍整合了三個方面的資源：一是相關政策資源的整合。爭取國家有關民族、旅游、住建、新農村建設等政策的傾斜和支持。二是多個部門資源的整合。按照“權責利對等”的原則，普遍做到旅游、文化、安居房建設等項目做在一塊、設施建在一處、活動連在一起。與此同時，組織群眾積極參與，投工投勞，為項目建設實施提供堅實保障。三是民族工作部門力量的整合。借助民族工作部門的獨特優勢和工作條件，通過“三帶”促創建，取得了明顯成效。首先是以點帶面。在特色村寨建設中，選擇有較高思想覺悟、有影響力的能人和各項目建設領頭人，參與特色村寨建設。其次是以城帶鄉。爭取省、市、縣等有關部門與村寨開展結對幫扶，有力地促進了特色村寨的建設。第三是以商帶建。以在建項目帶動村寨創建，積極探索“以商養建、以建促商”的良性循環機制，實現了經營與服務的良性循環。

在實施農村危房改造、地震安居工程、移民搬遷、扶貧安居、異地搬遷、整鄉整村推進、一事一議等新農村建設項目時，結合美麗宜居村莊示范，開展全省世居少數民族地域的特色民居設計方案征集工作。合理預測未來5年以上村內合法新增宅基地需求，并規劃用地布局，建立村莊公共產品供給、維護和財富聚集的新機制，探索村莊建設資金籌措新模式，積極鼓勵社會資本投入村莊建設。建立和完善貴州省民委、貴州省住房城鄉建設廳、貴州省旅游局牽頭，貴州省發展改革委、貴州省財政廳、貴州省交通運輸廳、貴州省農業廳、貴州省水利廳、貴州省林業廳、貴州省環境保護廳、貴州省扶貧辦等部門組成的民族特色旅游村寨建設聯席會議制度。建立《貴州省民族特色旅游村寨保護目錄》編制實施《貴州省民族特色旅游村寨建設規劃（2013-2015年）》。優先實施獲得特色旅游村、國家級或省級傳統村落稱號或“國家美麗宜居村莊”稱號的村寨。通過考核驗收的由省人民政府命名為“國家民委定點扶持 貴州省民族特色旅游村”，在主流媒體上公示宣傳。

（二）貴州省旅游局整合了有關民族村寨旅游扶貧的專項資源

按照“旅游發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的基本思路，整合“集中連片特困地區區域發展與扶貧攻資源和產業扶貧資源、整村推進資源、易地扶貧搬遷資源等扶貧資源，探索利用貧困地區豐富的自然資源、歷史文化資源和多民族的人文資源優勢，加快區域經濟發展，迅速提高貧困群眾生活水平，實現跨越式、可持續發展的新途徑，推進集中連片特殊困難地區加快扶貧攻堅進程，力爭3-5年內，全省建成在全國有示范帶動作用的數個“旅游扶貧試驗區”。認真貫徹落實貴州省委、貴州省政府“美麗鄉村”建設相關工作要求，加快民族特色旅游村寨建設工作的意見，多方聯動，加強引導，進一步加大旅游與城鄉統籌發展的工作力度，積極與省農委、省民委、省農業廳、省“農民工”辦等相關部門協調配合，積極開展了鄉村旅游檢查驗收、工作調研和相關材料上報工作，加快推進貴州“美麗鄉村”建設。

（三）貴州省扶貧辦整合了民族村寨旅游扶貧資源

貴州省扶貧辦、省委政策研究室、省旅游局等部門聯合制定《大力實施鄉村旅游扶貧倍增計劃的意見》，貴州省扶貧辦制定了《關于開展全省鄉村旅游扶貧重點縣和示范點創建活動的意見》（黔扶辦[2012]72號）。為把其意見落到實處，為充分發揮鄉村旅游在扶貧工作中的重要作用，一方面，積極打造一批在省內外具有較大影響力的鄉村旅游扶貧示范區和特色鮮明的鄉村旅游扶貧示范點（村），貴州省扶貧辦決定開展第二批全省鄉村旅游扶貧重點縣和示范點創建活動；另一方面，確定了雷山縣、鎮遠縣、赤水市、平壩縣天龍鎮天龍屯堡、黃果樹風景名勝區鄉村旅游扶貧示范點、大方縣油杉河風景區等。

（四）貴州大力推行民族村寨社區參與旅游扶貧開發模式

民族村寨社區參與旅游扶貧開發模式是“以公平為主，兼顧效率”的法律價值重要體現，是通過旅游產業方式實現“真扶貧”和“扶真貧”的重要手段。正因為如此，所以貴州大力推行民族村寨社區參與扶貧開發模式。本課題組深入貴州省各地田野調查發現：或多或少的民族村寨居民以不同方式參與民族村寨旅游扶貧開發，尤其省扶貧辦推出的20個鄉村旅游扶貧點中的一些民族村寨旅游扶貧開發點非常注重民族村寨居民參與旅游活動。

二、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機制的缺陷

（一）扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰略中的地位并未凸顯

一方面，發展民族村寨旅游是民族村寨扶貧的手段，民族村寨扶貧是民族村寨旅游開發的目的，扶貧部門是推動民族村寨旅游扶貧的重要部門；另一方面，當前所推行的民族村寨旅游扶貧主要是旅游精準扶貧，因此，扶貧部門應該在民族村寨旅游扶貧戰略中占有至關重要的地位。然而，實際上，扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰略中的地位并未凸顯。究其原因，現行民族村寨旅游扶貧政策的制約是主因。例如，按照精準扶貧的要求，首先必須要有民族村寨旅游扶貧項目，然后對民族村寨旅游扶貧對象建檔，最后下撥民族村寨旅游扶貧資金。由于沒有法規和政策明確規定民族村寨旅游扶貧項目，所以省扶貧辦項目規劃處并沒有設立民族村寨旅游項目，自然而然，扶貧部門不可能撥付民族村寨旅游扶貧的專項資金。

（二）民族村寨旅游扶貧資源的鏈接點還需嫁接

有些民族村寨旅游扶貧資源的鏈接點還未嫁接，其主要表現三個方面：其一，扶貧部門并沒有與民委和旅游部門形成“三駕馬車”。按理說，扶貧部門在民族村寨旅游扶貧中應該扮演重要角色，然而，從現有的有關民族村寨扶貧地方法規和政策的規定看，扶貧部門在民族村寨旅游扶貧中的地位突顯不夠。在田野調查得知，有關民族村寨旅游扶貧部門的負責人都認為，扶貧部門應該投入專項資金到民族村寨旅游扶貧中，尤其是在民族村寨旅游精準扶貧中發揮中流砥柱的作用，扶貧辦、民委和旅游局三個部門應該通力合作，形成民族村寨旅游扶貧的“鐵三角”。其二，沒有構建民族村寨旅游扶貧專門協調機構。為了保護和建設特色民族村寨，雖說貴州省民委主動聯合協調貴州省財政、住建、文化、旅游等部門，以規劃為平臺，按照“統一規劃、渠道不亂、用途不變、各司其責、各記其功、形成合力”的方式，但是這種方式具有臨時性的缺陷，也不是民族村寨旅游扶貧專門協調機構。由于民族村寨旅游扶貧是一個系統工程，它具有復雜性、長期性和綜合性等特質，所以很有必要構建民族村寨旅游扶貧專門協調機構。其三，沒有制定民族村寨旅游扶貧協調操作辦法。民族村寨旅游扶貧所涉及的面廣，所牽涉的部門多，程序也復雜，為了整合各不同部門投入民族村寨旅游扶貧的資源，為了調動各部門的積極性，明確各部門的權責利，很有必要制定民族村寨旅游扶貧協調操作辦法。

（三）民族村寨社區參與旅游扶貧開發存在融資制度瓶頸

根據一些學者的研究，“民族村寨社區參與旅游扶貧開發存在諸多財產制度瓶頸，如民族村寨社區參與旅游扶貧開發的農村土地法律制度瓶頸、林權制度瓶頸。”[1]筆者認為，在民族村寨社區參與旅游扶貧開發中，除了農村土地制度瓶頸和林權制度瓶頸之外，也存在融資制度瓶頸和財產評估制度瓶頸。由于民族村寨農村土地產權證券化的障礙，由于農村金融信貸信任基礎的轉化，即信貸信任由“人的信用為主”轉化為“財產信用為主”，由于鄉鎮銀行的貸款利率高，所以導致了民族村寨社區參與旅游扶貧開發中融資難。

三、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機制的完善

（一）突出扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰略中的地位

雖然現行有關民族村寨旅游扶貧法規和政策明確了扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰略中的地位，但是并沒有突出扶貧在民族村寨旅游扶貧戰略中的中心地位。一方面，旅游產業扶貧是民族村寨扶貧開發的重要形式，民族村寨旅游扶貧是扶貧民族村寨的一種方式；另一方面，扶貧部門是促使民族村寨脫貧致富的重要部門；另外，民族村寨文化產業扶貧、民族村寨農業扶貧、民族村寨傳統手工業扶貧等產業扶貧是民族村寨旅游扶貧的基礎，而扶貧部門在民族村寨產業扶貧中扮演了重要角色，因此，應該突出扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰略中的地位。

1.突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰略中的中心地位

基于以下幾個方面的理由，應該突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰略中的中心地位：其一，民族村寨的扶貧開發項目，尤其是民族村寨的產業扶貧開發是民族村寨大旅游扶貧的基礎。其二，民族村寨大旅游扶貧的價值目標是“效率為主，兼顧公平”。[2]其三，民宗部門和旅游部門是民族村寨大旅游扶貧戰略中的核心部門，也已經在民族村寨大旅游扶貧中扮演了核心角色。

為了突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰略中的中心地位之合法性，可以通過制定規章加以確定扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰略中的責權和義務，授權扶貧部門根據民族村寨大旅游扶貧的實際情況確立民族村寨旅游扶貧項目。

2.突出扶貧部門在民族村寨旅游精準扶貧戰略中的核心地位

基于以下幾個方面的理由，應該突出扶貧部門在民族村寨旅游精準扶貧戰略中的核心地位：其一，民族村寨旅游精準扶貧既是民族村寨產業扶貧的內容，又是民族村寨產業扶貧的高級階段。其二，民族村寨旅游精準扶貧的價值目標是“公平為主，兼顧效率”。其三，民族村寨旅游精準扶貧開發模式是“政府主導，民族村寨社區參與模式”。

同樣，為了突出扶貧部門在民族村寨旅游精準扶貧戰略中的核心地位之合法性，可以通過制定規章加以確定扶貧部門在民族村寨旅游精準扶貧戰略中的責權和義務，授權扶貧部門確立民族村寨旅游精準扶貧項目。

（二）完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動制度

1.完善“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動機構

一方面，不管是在民族村寨大旅游扶貧戰略中，還是在民族村寨旅游精準扶貧戰略中，民宗部門、扶貧部門和旅游部門都是處于中心地位或核心地位；另一方面，民族村寨旅游扶貧是一個系統工程，民族村寨旅游扶貧的順利推進需要財政、住建、農業、交通等諸多部門的協助和配合，因此，創立“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動機構很有必要。

以“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動機構的職能為負責制定民族村寨旅游扶貧制度起草工作、民族村寨旅游項目的規劃、立項、民族村寨旅游扶貧項目的實施等。在民族村寨大旅游扶貧中和民族村寨旅游精準扶貧中分別規定民宗部門、扶貧部門和旅游部門等各部門的職權、義務。

2.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧項目實施制度

以“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧項目實施制度主要包括以下主要內容和程序:第一，由民宗部門會同旅游部門、扶貧部門及相關部門確定特色民族村寨。第二，由扶貧部門會同民宗部門、旅游部門及其他相關部門識別旅游扶貧民族村寨。第三，由旅游部門會同民宗部門、扶貧部門及相關部門規劃民族村寨旅游扶貧開發項目。第四，由民宗部門會同扶貧部門、旅游部門及相關部門民族村寨的整合安居工作、易地搬遷、農村勞動力轉移培訓、互助資金、到戶貸款貼息、整村推進等相應項目集中投入旅游扶貧中，使之盡快提高旅游扶貧綜合能力。

3.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動考核制度

完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動考核制度包括以下主要內容和程序:第一，由省政府制定“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動考核辦法。第二，由政府年度考核小組在機關年度考核中對其考核。第三，由政府委托第三方實地考核評估參與民族村寨旅游扶貧的部門。

4.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動監管制度

完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動監管制度包括以下主要內容和程序：第一，由貴州省政府制定“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動監管辦法。第二，由貴州省財政、省審計和監察部門監管參與民族村寨旅游扶貧的省直部門。第三，由“貴州省扶貧辦、貴州省民委和貴州省旅游局”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動機構監管各州、市的“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動機構。第四，由“州市扶貧辦、省民委和省旅游局”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動機構監管各縣（區）的“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯動機構。

（三）破解民族村寨社區參與旅游扶貧開發的擔保制度瓶頸

破解民族村寨社區參與旅游扶貧開發的擔保制度瓶頸的關鍵是：完善民族村寨居民信用擔保制度和農村金融制度。進而言之，一是提高農村土地的抵押功能，提高農戶的擔保信用度。“充分發揮農戶的農村土地承包經營權的抵押功能，大力發展人的擔保制度。”[3]二是提高金融機構服務民族村寨社區參與旅游扶貧開發的功能。

[1]盧麗娟，曹務坤，辛紀元.民族村寨社區參與旅游扶貧開發的財產制度瓶頸與破解研究[M].貴州民族研究，2014，(5).

[2]曹務坤，辛紀元，吳大華.民族村寨社區參與旅游扶貧的法律機制完善[J].云南社會科學，2014，(6).

[3]吳俊麗.農戶信用擔保的模式、困境與創新方向[J].貴州財經大學學報，2013，(6).