促進少數民族地區財政均衡的轉移支付制度的路徑探析

杜 進

（周口師范學院，河南·周口 466001）

在我國國家發展的戰略目標中，其中一個最為重要的議題就是要不斷改進、提升公共服務水平，促進我國經濟和社會的和諧穩定發展。對于我國少數民族地區而言，如果要想從根本上實現這一目標，首要一點則是要保證少數民族地區的財政系統始終保持有序運行。根據我國最新的《中國財政年鑒》數據結果顯示。我國的地區之間差距還在不斷擴大，尤其是少數民族地區和東部沿海發達地區之間的財政差距。這種差距的不斷擴大，會加大民族之間的矛盾，不利于和諧社會的構建。因此。要縮短這種地區差異，緩和地區間的民族矛盾，就需要更好地進行地區間的財政分配。而實現中央和地區，以及地區和地區間的財政有效分配，就需要建立一個完善的轉移支付制度，保障財政資金有序公平的進行分配。所以，加快建立和健全轉移支付制度，是促進少數民族地區經濟發展和社會穩定的重要途徑。

一、現行民族地區轉移支付制度及其問題

從地理位置上看，我國的少數民族地區大多地處偏遠地帶，各項條件和設施都非常落后。建國伊始，我國為了促進少數民族地區的發展采取了多項差別政策。改革開放以后，我國確立了社會主義市場經濟體制，為了能夠盡快建立與其相適應的稅制，我國進行了分稅制改革。在這一改革中，國家對待少數民族地區和其他地區一樣，并沒有繼續給予其相關的優惠政策，這就在一定程度上致使本來經濟發展就比較落后的少數民族地區更是雪上加霜。稅收的改革直接關系到了少數民族地區的發展建設。在稅收領域，為了促進少數民族地區的發展，緩解當地的稅收財政壓力，我國針對少數民族地區的現狀，制定并設計了具有少數民族地區特色的轉移支付體制。這種特殊的轉移支付，是為了彌補當地少數民族地區的財政收支缺口。數據顯示，在1994年到2004年，這十年時間里，中央對地方財政轉移支付占地方財政支出總額的比重的30%，相對于十年間上升了1.5倍，其中具體的中部地區上升到45%，西部地區上升到52%，十年間上升了3.4倍和4倍。雖然財政轉移支付的比例上升了，但是，可以看出，少數民族地區的經濟水平還是落后于其他地區。轉移支付對于地區的建設存在幫助，但是這種幫助和支持的力量還是十分有限。

2002年，我國正式開始了西部大開發策略，該政策出臺之后，國家針對實際發生的一些問題，頒布了針對于西部地區發展的相關政策，而這些政策是單獨應用于西部地區的，有傾向性的差別政策。這項政策的主要內容包括，在少數民族地區范圍內擴大轉移支付的規模，在不同少數民族地區，設立專門的轉移支付策略。針對一些特別省份和自治區域，設立專門的財政轉移制度，對于這些地區適當給予財政支持。這些資金的主要用途是幫助彌補政策改革對地區的財政虧損。同時，國家針對西部的公共基礎設施發展，發行利于西部建設的長期國家債券，針對西部現有的生態面貌進行具體財政投入。2000年到2008年八年時間，國家已經對西部地區相繼投入了30338億元轉移支付金額，是其他地區轉移支付金額總額的43.6%。

自上世紀90年代到現在，我國的地區差異還是一直存在，而東部地區和西部地區的財政差距仍在不斷擴大。雖然政府出臺了西部大開發政策，但是，對于協調東西部的經濟發展落差，收獲的效果還是十分微小。針對上述的一些背景敘述，本文列出了一些現階段存在的轉移支付問題：

（一）從稅收層面分析，我國的轉移支付制度存在均等化逆向發展的現象

我國自從分稅制度實施以來，一些數據顯示結果還是不容樂觀。在轉移支付的組成中，稅收返還還是其中最大的組成。2009年中央對地方稅收返還是4942.27億元，2010年中央對地方稅收返還是4993.37億元。這個數據明顯高于另外一個重要組成，均衡性的轉移支付，2009年，均衡性轉移支付為3918.00億元，而在2019年均衡性轉移支付的金額為4759.79億元。均衡性轉移支付一直低于稅收返還。

稅收返還是通過地方上繳中央的稅款為主要來源途徑的。換言之，地方上繳的稅收越多，那么享有的稅收返還就越多。由此，可以看出，稅收高的地區，例如一些東部沿海地區以及北上廣地區，稅收資金比較多，享受的稅收返還就多。但是，少數民族地區本身的稅收就少，那么享有的稅收返還就少，轉移支付的金額也相對較少。根據數據顯示，在2000年所有城市排行中，稅收返還排名第一的為廣東省，金額為204.1億元，4年過去截止到2004年底這個金額已經上升為261.8億元。而排行最后的城市是西藏自治區，2000年稅收返還金額只有2.4億元，截止到2004年，也只上漲到3.3億元。排行第一和排行最后第一的城市之間，稅收返還居然相差了100倍，差距十分巨大。而這種差距仍然在繼續，在2009年的數據統計中，廣東省稅收返還金額已經達到了526.5億元，而一些西部地區和少數民族地區，例如寧夏等地，稅收返還還是只有21.8億元，相差的距離還是幾百倍之差。造成差距的原因就在于，稅收收入是作為一個基數存在，基數越大，支付轉移的分子就越大，那么獲得的政府就更大。而少數民族地區，基數相對較小，政府的支持還是要在這個基數之上進行分配，那么基數不變，分子的增加對于地方的快速發展，作用還是十分微弱。而且少數民族地區的產業結構比較單一，基礎設施建設不足，很多相關的產業并沒有得到發展。國家對這些地區的支持也是一個漫長的支持過程。從總體趨勢上分析，這種均等化的出現又在一定程度上進一步擴大了這一差距。

（二）均衡性轉移支付規模小，忽略少數民族地區自身實際情況

就我國當前的轉移支付體系而言，均衡性轉移支付在其中所占的份額還是比較小的。盡管，近年來均衡轉移支付額和稅收返還額已經呈現出對等的態勢，但是與稅收返還的規模相對比較而言，依然存在一定的差距。此外，該標準的確定也不能客觀、真實地反映出我國少數民族地區財政的現狀。鑒于我國少數民族地區轉移支付額的確定應該兼顧少數民族地區自身的特殊情況。從計算過程中，盡管其也兼顧到了我國少數民族地區的一些因素，但是由于影響我國少數民族地區財政收支原因的多樣性和復雜性，如果單純僅僅依靠幾個系數進行量化的話，是很不準確的。對于有的少數民族地方政府而言，他們還具有行使中央事權的一些責任。而所有的這些支出費用都本應該是轉移支付承擔的。但是由于少數民族自身條件的制約，致使在標準財政供養人口的計算過程中考慮不全面，片面高估了少數民族地區的實際情況，造成了收支缺口的難以彌補。

（三）對專項轉移支付資金的管控不到位

專項轉移支付是所有轉移支付項目中最難管理的項目。總體而言，具有覆蓋面廣、缺乏問題、項目設置多、管理不規范等問題。盡管大多數專項轉移都是以項目為依托，但是由于這些項目大都是需要地方政府來劃撥資金，這也就在一定程度上造成了競爭力處于低劣的少數民族地區在專項轉移支付的申請過程中難以與發達地區進行競爭。與此同時，依據“預算法”方面的相關規定，只有一般性的轉移支付才能納入到地方財政預算范疇中，也只有這些才在人大監管的范圍內。而對于那么沒有納入到地方財政預算的，則無法對其進行監督和落實，這便大大降低了均衡的效果。

（四）少數民族地區的轉移支付規模較小，且增速緩慢

本世紀初，我國為了加快西部地區的發展，實施了西部大開發戰略。在制定詳細計劃和一系列優惠措施的同時，國家也設立了民族地區特有的轉移支付，就這一轉移支付而言，與其他類型相比，規模依然相對較小。以2000年轉移支付為例，中央對于地方的轉移支付金額為4668.2億元，而在這個金額中，專屬于民族地區的轉移支付金額只有25.5億元，幾乎只占全部金額的0.5%。2006年，國家將一些非民族省區的自治縣也列入轉移支付中以后，這個數據增長到155.6，在隨后的幾年也呈現出了逐年增加的態勢，單從這一數據上看，雖然整體規模是在不斷增大，但就少數民族地區的轉移支付所占比例仍然十分渺小，這也就在一定程度上束縛了均衡財政的發揮。

二、我國少數民族地區轉移支付制度的審視與思考

（一）少數民族地區的財政自治權

中華人民共和國《憲法》和《民族區域自治法》賦予了我國少數民族地區以區域自治的權力和職能。在《民族區域自治法》中更是進一步指出：“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權。”雖然立法中明確指出，少數民族區域擁有自治權力。但就我國少數民族地區的財政自治權而言，則由于地區財政收入的薄弱，使其一直處于虛置的現狀下。同時，因為財政政策的改革，國家中央對于民族地區的補助也相對較少，這也就造成了我國少數民族地區財政收入與其他地區相比，一直處于發展水平較低的層面。

（二）少數民族地區自身的財力有限，基礎十分薄弱

民族地區的財政問題主要可以歸結為以下三點。第一點是少數民族地區的財政收入和規模相對較少。據《中國財政年鑒》2000年發布的權威數據表明，在我國8個民族省區中，除內蒙古和云南以外的其余6省區的財政收入一直處于全國末位。第二，少數民族地區過分依賴政府支持，而且這一依賴程度明顯高于其他省份。以2008-2009年發布的數據為例，這8個末位的民族省區，依存指數是56.1%和65%，而最后一位西藏依賴指數高達75.3%和82.3%，遠遠高于其他地區對中央的依存指數為44%和46.7%這一數據，而嚴重依賴中央財政支持。第三是民族地區財政的整體支出比例不平衡，結構呈現不合理姿態，應用于基礎建設的資金明顯稀缺。以寧夏為例，1995年－2001年，因為國家的指出，公共基礎建設狀況良好。但是這部分支出卻明顯下降，在總支出比例中份額不斷減少，除了個別時期，這個數值一直保持在20%左右。財政的支出和經濟的增長有著密切聯系，因為經濟增長受到了限制，相對應的財政支出也在不斷減少，長此以往，也將會進一步束縛我國少數民族地區發展的速度。事實上，從轉移支付層面上來說，少數民族地區的發展不僅僅依賴于對民族地區的基礎設施建設，還應不斷加強、完善其他方面的投資和建設，只有這樣才能為我國少數民族地區的發展融入新鮮血液。

（三）少數民族地區存在內部差異現象

通過對過去的研究成果進行簡單的梳理我們可以發現，過去已有的研究大多傾向于將少數民族地區作為整體來進行研究，在政策的設計與制定過程中大多采取整齊劃一的方式對待。但從經濟發展角度上講，很多數據或者指標則有力證明了我國少數民族地區內部已經出現了較為明顯的分化。因此，在轉移支付制度的構建和處理過程中，如果忽略了這一事實，則會影響到我國轉移支付制度的構建。

（四）我國少數民族地區的特殊事權

上面業已介紹了我國少數民族地區在地理位置和生活條件上的特點。也正是這些特點才賦予了我國少數民族地區的特殊事權。主要表現在以下幾個方面。政治方面則體現在民族宗教關系錯綜復雜。在我國少數民族地區往往生活著至少一個民族或者宗教信仰的民族。因此，在這一地區民族團結和穩定是建設的核心要素。這也就決定了少數民族地區地方政府要將其作為政治工作的中心和重點。在經濟方面則體現在我國少數民族地區大都受地理條件的限制和影響，造成了該地區基礎設施較為薄弱，吸收投資難現象，因此，這也賦予了少數民族地區地方政府以更多的經濟職能。在公共服務方面則體現在少數民族地區不管是基礎設施建設還是“軟”文化建設方面，都還比較薄弱，這就要求地方政府要投入更多、更大的財力來提升。這些工作的完成都是建立在雄厚的財力基礎上而實現的，也是在財政轉移支付額的確立過程中，必須應該考慮的重要議題。

三、促進轉移支付制度完善建設的優化方案建議

（一）提高少數民族地區稅收返還的基數和比例，扭轉均等化逆向發展

稅收返還問題的根本在于地方財政稅收的收入差異，因此，國家在進行宏觀調控的同時，再對其進行適當分配調整。基于少數民族地區在稅收方面的特殊原因，應該適當的加大少數民族地區稅收返還的基數和比例。我國目前的發展狀況，還不能完全取消稅收返還政策，因此需要進行合理的調整。首先，是將稅收返還項目逐漸歸屬到一般性轉移支付項目之中，這樣更能合理地考慮地方的財政差異，不會根據硬性的指標而進行分配。有些地區，例如西北部分地區，生產結構比較單一，稅收來源相對比較少，稅收的金額遠遠比不上一些發達地區。因此，簡單地用稅收返還政策刺激少數民族的發展，其效果存在一定的局限性。應該根據地區的不同，進行正確的劃分，將該類目重新劃分，更合理地進行稅收調節。其次，是逐漸實現財政平衡，設置一個標準，在地區之間實現一個預先分配的結果。在進行指標設置之前，先進行虛擬的分配，計算出準確的基數和比例數值，然后再根據實際的收入情況進行數據調整。最后，根據結果的一些差異，調整少數民族地區的稅收返還基數和比例，縮小地區間的財政差距。基數和比例的選擇更加合理，也更加符合平衡發展的主基調。

（二）進一步健全、完善我國少數民族地區轉移支付預算體系

少數民族地區轉移支付測算體系的構建，有利于將少數民族地區的特殊性充分體現出來，使其更好的服務于少數民族地區。這就涉及到轉移支付測算量化公式的涉及。具體而言，在量化公式的設計中除了要遵守量化公式的一些基本特點以外，還要兼顧到少數民族地區的實際情況。諸如包括行政成本、服務水平、財力差距在內的多種情況。此外，還應該明確一點，自改革開放以來，雖然我國經濟獲得了長足的發展，但是這一發展還是不均衡的，對于少數民族地區，這種不均衡性更突出，在經濟方面則不僅表現在與其他地區經濟差距的日益拉大，還表現在自身內部的也呈現出了分化的趨勢。都應該在測算體系的構建過程中有所體現。這就要求在構建過程中必須要對少數民族地區的基礎性、經濟性等各種要素進行科學的評估，然后再在此基礎上進行構建，從而為我國少數民族地區轉移支付的規模創造有利的條件。

（三）彌補稅制改革造成的少數民族地區財政下降問題

目前我國已經啟動了新一輪的稅制改革，改革的內容涉及到了消費稅、所得稅、物業稅在內的多個方面。與此同時，在我國少數民族地區也啟動了包括調整消費稅、進出口退稅、農業稅等多個項目的改革。值得提出的是除了消費稅改革以外，其他項目的改革都可能會造成少數民族地區財政收入的降低。對于經濟條件比較好的少數民族地區而言，他們可以憑借自身的經濟優勢消化稅制改革對財政收入造成的影響，而對于那些經濟能力比較薄弱的少數民族地區，他們則只能依賴轉移支付來維持自身的正常運行。對于他們而言，轉移支付也就成為了唯一的渠道。這也就扭曲了作為輔助性質的轉移支付的性質，而且財政轉移支付的額度大多是以上一個年度的稅收收入為基礎，并在此基礎上制定轉移支付的額度，卻忽視了在這一過程中諸如通貨膨脹、物價上漲等諸多因素的存在，最終便造成了我國少數民族地區財力的逐年降低。此外，由于我國稅制改革額的確立是以該地區上一年度的宏觀稅收為參考依據，而就我國稅制改革額的分配而言，由于僅僅以上一年度的整體收入為基數，并根據這一基礎來制定與之相配套的專項轉移支付額。但是我們也應該意識到，這種專項轉移支付不但沒有填補因稅收改革所造成的稅收收入缺口，而且也限制了支付。這不僅在一定程度上制約了我國少數民族地區的經濟發展動力，而且也進一步拉大了少數民族地區與其他地區之間的差距。而對于基層政府而言，自我國推行農村稅費改革以來，也日益暴露出了這種改革所帶來的諸多問題。從這一角度上講，全面、客觀地審視在少數民族地區所推行的稅制改革，并適時進行調整，也就更加具有現實意義。這不僅有利于我國少數民族地區走出稅制改革造成的困境，而且還能夠提升公共服務均等化的程度，從而為中國夢的實現營造良好的條件。

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