論民主規模對民主成本的影響——以選舉民主經濟成本為中心的探討

李永洪，周麗莉

(西華師范大學政治學研究所，四川南充 637009)

眾所周知，包括經濟成本、政治成本和社會成本等內容構成在內的民主成本之高低受到多種因素的影響，其中民主規模是一個重要影響因素。由于經濟成本是民主成本的一個重要組成部分，自然經濟成本也會受到民主規模的影響。與之相似，作為民主政治基礎工程的選舉民主，其經濟成本的高低不僅會受一個國家或地區自身的經濟政治社會發展水平、選舉民主制度安排情況、選舉民主行為主體狀況等多種因素的影響，而且也會受這個國家或這個地區自身的選舉民主規模的影響。一個國家或地區選舉民主經濟成本狀況也就是在這些多重因素的疊加影響下呈現出不同的高低狀況。本文無意于對龐雜繁復的各類影響因素作一全面分析，而僅對其中之一——選舉民主規模對選舉民主經濟成本高低的影響作一專門探討。關于選舉民主規模概念的內涵，國內外政治學界雖很少人對其作出過明確的界定(很多人認為沒必要進行界定，因其是眾所周知的知識)，但并不是沒有人對其進行過關注和研究。實際上，在古今中外眾多的政治學家或政治學者中，有不少人對民主規模或選舉民主規模問題進行了關注和研究。從亞里士多德到盧梭、孟德斯鳩和密爾、再到達爾和科恩，眾多的政治學家都對民主規模或選舉民主規模問題給予了充分的關注和深刻的研究。①筆者認為亞里士多德的《政治學》、盧梭的《社會契約論》、孟德斯鳩的《論法的精神》、密爾的《代議制政府》和達爾等人的《規模與民主》，是研究民主規模的代表性之作。“小國寡民”“超大規模民族國家”等提法，實際上就是對民主規模或選舉民主規模的描述。在現代民主理論學家中，達爾對民主規模的關注和研究最為具體詳細。達爾認為，民主規模可通過人口、面積、密度以及其他等幾個維度來衡量。［1］66-68，108基于此，他對規模與民主進行了全面深入的研究。科恩則指出:“我們之所以放棄直接民主，主要是因為社會規模太大，難以付諸實行。”［2］選舉民主作為民主的一種具體實踐形式，國內外政治學者關于民主規模的研究成果也完全可用來研究選舉民主規模。因此，筆者在借鑒學界先賢成果的基礎上，對選舉民主規模作出一般性界定。所謂選舉民主規模實際上是指選舉民主在人口、地域、時間、職位等方面的體現。選舉民主規模可以用大小、多少、長短等詞來表述，可以借助一定工具來衡量和直觀感知。選舉民主規模的大小，不僅影響到選舉民主的質量，而且也影響到選舉民主經濟成本的高低。也就是說，在不同國家或地區實施選舉民主，其所涉及人口的多少、地域的大小、時間的長短、職數的多寡等因素，客觀上會影響到該國或該地區選舉民主經濟成本的高低。本文擬對此作一具體分析。

一、人口規模的影響

從組織視角來看(即從一個國家或地區的選舉民主主導者和組織者的視角來看)，人口的多少客觀上會影響到選舉民主經濟成本的高低。一般來說，一個國家或地區的人口越多，其所付出的選舉民主經濟成本會越大，而一個國家或地區的人口越少，其所付出的選舉民主經濟成本會越小。在沒有其他因素影響的理想狀態下，二者之間具有正相關關系。對于這一點，經濟學家布坎南、民主理論學家達爾和薩托利等人有著深入的研究。

選舉民主作為一種集體行動，也是一種特殊的集體決策行為，只不過這種決策的對象是選人(選人型公共決策，而不是直接針對“事”的公共決策)。在選舉民主這種特殊的集體性公共決策中，選民的數量規模都會極大地影響到選舉民主的決策成本(內部成本)和外部風險(外部成本)①布坎南等人將社會集體行動中理性的個人所承擔的成本理解為“決策成本”和“外部成本”之和，相應的函數也稱作“決策成本函數”和“外部成本函數”。在本文中，“決策成本”這一概念除了在引用資料中仍用“決策成本”之外，在其他地方筆者一律稱之為“內部成本”;而對于決策的“外部風險”這一概念除了在引用資料中仍用“外部風險”之外，在其他地方筆者一律稱之為“外部成本”。［3］45-48，67-73。既然選舉民主是一種特殊的公共決策行為，那么布坎南和薩托利的相關理論則有其解釋力和可適性。經濟學家布坎南和塔洛克認為，在公共決策的成本與規模函數關系式中，一項公共決策的成本包括內部成本和外部成本兩個組成部分，一項公共決策存在內部成本函數和外部成本函數兩個表達式。所謂決策的內部成本(即布坎南和塔洛克所稱的“決策成本＜decision-making cost＞”)是指作為理性的個人“預期會作為他自己參與某項有組織的活動之結果而招致的成本”［3］44，而所謂外部成本(external cost)是指人類活動的預期成本之中，“由他人發起的、本人未直接加以控制的行動產生的結果”［3］44。內部成本和外部成本構成了公共決策的總成本。布坎南和塔洛克指出，參與決策人數的多少，對公共決策的內部成本與外部成本都有客觀影響。［3］72一般來說，參與決策的人數越少，決策的內部成本越低，外部成本則越高;反之，參與決策的人數越多，決策的內部成本越高，外部成本則越低。民主理論學家薩托利的觀點也說明了這一點。薩托利指出:“一切團體或集體決策都有內部成本，即決策者本身付出的成本，這一般稱為決策成本。”［4］244薩托利認為，進行決策的團體要付出“成本”(無論決策內容是什么)。從直觀上看，決策成本“關鍵的變量就是參與決策的人數。一個淺顯的常識是，人數越多，決策成本越高。于是我們可以說，決策成本是決策團體規模的函數。”［4］245“決策者人數同決策成本成正比——它們一起增加。”［4］246也就是說，選舉民主中選民數量的多寡會直接影響到選舉民主經濟成本的大小。如果用布氏和薩氏的“決策成本”理論來分析選舉民主規模(人數規模)對選舉民主經濟成本的影響，我們可以得出基本的結論是:參與選舉民主的人數越多，選舉民主過程中的選人決策成本(內部成本)越高。當然，值得注意的是，盡管在選舉民主實踐中，參與選舉的人數越多，選舉民主的決策成本(內部成本)越高，但是選民數量的擴大，卻可降低選舉民主的外部風險(外部成本)，即“決策人數同外部風險成反比——決策團體增大，外部風險減少”［4］246。這也就是當今不少國家力主擴大直接選舉的原因所在。達爾和塔夫特則認為，民主的規模也可以通過人口維度來衡量。②達爾和塔夫特所用的規模一詞主要是用人口或與人口相關的指標來度量的。達爾和塔夫特認為，人口規模對體現公民效能的兩大因素——參與成本和反對成本都有明顯的影響。當一個代議制民主中的公民數量增加的時候，交流的時間、金錢或其他資源的成本等問題會增加。當公民人數的增長超出了一個委員會或村鎮的規模時，公民與領導交流溝通的參與成本會增加;然而，反對成本卻會下降。不僅如此，選舉民主中的參與成本和組織成本還與參與人數成正比。也就是，參與的人數越多，所要付出的成本也就越高。選舉民主是一項成本很高的政治制度，為了平等地參與選人決策，人們要花費時間、精力和錢財去收集信息、分析問題、決定取舍。因而，選舉民主易于在小規模社會中操作，這一觀點得到許多學者的贊同。［1］1-16

對于人口多寡會影響到選舉民主經濟成本的高低，國內一些學者也有間接或直接的論述。王滬寧認為超大社會不僅是人口問題，人口問題折射出了錯綜復雜的政治、行政、經濟、文化、宗教等問題，為民主設定了政治條件、組織條件、心理條件和文化條件等方面的難度。［5］序言人口數量不僅是制約民主政治廣度的一種因素，而且也是制約民主政治深度的一種因素。就我國而言，人口數量眾多不僅制約我國人大制度的進一步發展和完善，而且也制約著我國其他民主制度的深度發展。［6］史衛民、劉智、袁達毅等研究國內人大選舉和村(居)委會選舉的學者，通過長期文獻研究和實證調研，以直觀數據統計的形式，說明了中國因人口多，付出的選舉民主經濟成本必然大的客觀問題。［7-13］程竹汝認為:“以社會競爭和沖突為基礎的選舉體制，其社會代價與社會規模是成正比的。社會規模越大，這種體制運作的代價就越高。”［14］唐皇鳳指出，影響中國民主政治發展(包括選舉民主發展)所面臨的現實基礎及主要困境之一就是中國超大規模的人口總量和地域范圍。［15］“人口規模越大時，往往選舉的組織成本會提高，有可能對投票率產生負面影響。”［16］“即使在我國基層民主實踐中選舉成本也相當可觀。”［17］因此，從考慮選舉的社會成本的角度，投票人的規模又不宜過大。如果投票人的規模過大，不僅選舉的組織成本巨大，也難以保障投票人的素質，從而也會降低選舉質量。［16］總之，在一個民主因子薄弱的超大人口規模的中國社會，要有效實施選舉民主將面臨多重的障礙與困境，其中人財物力消耗不小是不容置疑的。

二、地域規模的影響

地域大小與民主政治密切相關。西方不少著名民主理論學家都對此問題進行了研究。古代的代表人物有柏拉圖、亞里士多德，近代的代表人物有盧梭、孟德斯鳩、漢密爾頓、麥迪遜和密爾等，現代的代表人物有達爾、科恩等。在西方政治學先賢們的眼中，地域空間大小對民主政治有著重要的影響。地域空間的大小對于民主政治的影響性，不僅體現在民主政治的形式上，更體現在民主政治的內容上。選舉民主作為一種具體的民主政治形式，不僅其本身的運轉會受到地域大小的影響，而且其經濟成本的高低也會受到地域大小的重要影響。［18］一般來說，一個國家或地區其地域越大，實施選舉民主的經濟成本則相對更高;反之，一個國家或地區其地域越小，在其他情況不變的前提下，實施選舉民主的經濟成本則相對更低。地域大小與選舉民主經濟成本高低成正相關關系。

西方國家人民和政治精英憑借高超的政治智慧，通過理性的代議民主制設計與實踐，超越了古代小國(準確的說是小城邦)民主，從而使選舉民主在近代以降獲得了正當性和有效性。但是，地域規模因素對民主及選舉民主發展產生的困境和負面問題并沒有得以完全解決。正如有學者指出的那樣，盡管“從地域面積來看，世界上最大的七個國家中(即俄羅斯、加拿大、中國、美國、巴西、澳大利亞和印度)，現在都已經通過各種途徑建立了穩固的民主政治制度，或者開啟了艱難的民主化進程”［19］，然而，這些國家運轉選舉民主的高成本，卻是引人注目的。影響中國民主政治發展(包括選舉民主發展)所面臨的現實基礎及主要困境也包括中國超大規模的地域空間。中國在地理空間上的絕對規模和相對規模都很大，可謂是一個擁有巨型空間的巨型國家。在中國這樣一個擁有巨型空間的大國推行選舉民主，客觀上存在極為復雜的諸多難題。

中國的全國性國土規模和地區性國土規模(一個省的行政區劃面積可能就相當于西方一個或幾個國家的領土面積)，可以說是實施選舉民主經費預算時不得不考慮的一個現實條件。正是由于中國地域空間廣闊的現實，使得在中國實施選舉民主在客觀上面臨組織的復雜性和經濟成本負荷的巨大性。1978年發展至今，中國的選舉民主從地域廣度上來說出現了顯著的發展。從上世紀80年代廣西宜山縣的村委會選舉的“新生”，到數年后中央主導下的試點和推廣，村委會選舉這一中國選舉民主工程的引擎，帶來了中國選舉民主的外溢效應。農村村委會選舉為同樣作為基層群眾自治組織的城市社區居委會選舉提供了經驗和范例，選舉的操作規程被城市移植。從20世紀90年代末開始，經過20年發展的村兩委會直選開始顯現進一步外溢效應，即出現了鄉鎮長選舉、鄉鎮黨委選舉等方面的改革。2003年前后，在一些大中城市(如深圳和北京)，出現了群發性的普通公民競選基層人大代表的現象，為制度化民主發展增添了體制外的“奇觀”。據相關統計資料顯示，截至2011年3月底共有13個省區市的9 300多個鄉鎮完成黨委換屆，占全國鄉鎮總數的27%。從2011年起到2012年上半年，全國省市縣鄉四級黨委自下而上集中進行換屆。［20］當代中國選舉民主在巨大的空間規模下，在不同類型和層級的選舉中不斷擴大。這種情況的出現，自然需要各級各類選舉組織承擔越來越多的經濟成本。當代中國選舉民主發展中，因選舉地域規模擴大而使經濟成本上升的情況，在史衛民、劉智、袁達毅等眾多學者的研究成果［7-13］中也能找到具體數據。

三、時間規模的影響

在影響選舉民主經濟成本高低的規模類因素中，還有選舉民主實施時間的長短和頻率的高低的影響。一般來說，舉行換屆選舉的時間越長、周期越短、頻率越高，那么選舉組織者付出的人財物力成本就會更高。反之，則會較低。這一基本論點，可以從理論和現實兩個維度去求證。

一些民主理論學家在探討時間長短對選民參選熱情或冷漠的個體影響時，也間接指出了實施選舉的時間長短、頻率高低對選舉民主經濟成本的影響性。阿爾蒙德在分析導致美國選民不愿參與選舉投票的原因時曾指出:“有限的投票時間和復雜煩瑣的選民登記使許多美國人，特別是那些經濟情況不佳的美國人失去了投票機會”。［21］而達爾認為，選民民主政治活動“要求愈高，時間耗費愈多，代價愈大，困難愈嚴重，參與者的數目就愈小”［22］。不僅從個體視角來看是這樣，而且從選舉民主組織者視角來看也是如此:選舉的時間越長、周期越短、頻率越高，參選者和組織者付出的選舉經濟成本就會更高。這種情況典型地體現在美國的選舉政治中。在美國，四年一次總統換屆選舉(說是四年一次，實際上很多總統在任期內的第四年開始時就在考慮和籌劃競選連任了)、兩年一次的國家或地方議會議員中期換屆選舉(說是兩年一次，實際上很多議員在任滿一年時就在考慮和籌劃競選連任了)中，候選人及其政黨要花大量的時間來積極準備參與競選。以美國的總統選舉為例。美國的總統選舉是世界上最復雜、也是耗費時間精力最大的選舉。美國總統采取直接選舉與間接選舉相結合，但以間接選舉為主導的“混合選舉程序和方式”。這一“混合選舉程序和方式”造成了美國總統選舉是漫長而復雜的。總統大選要花費一年左右的時間:從現任總統任期屆滿前最后一年的1月份開始，持續到大選年第二年的1月初。美國總統大選年的具體時間流程是:1月～6月各州進行預選①美國總統的預選有一個漫長的時間過程，林達稱其為“復雜的初選”。預選使競選周期變得更長，迫使競選人必須提前一年(甚至兩年)做準備。這樣引發的問題則不僅使總統選舉的時間成本增加，而且使總統選舉的經濟成本增加。因為如此漫長的總統競選之中的預選過程必須要靠雄厚的選舉資金來支持，競選資金的多寡和競選人籌款能力的強弱，于是成為了贏得選舉的關鍵因素之一。→7月～8月政黨全國大會→9月～11月全國競選(從大選年9月4日美國勞工節至投票日)→11月大選日(大選年11月份第一個星期一后的第一個星期二)→12月(12月第2個星期后的第1個星期一)選舉人團投票、在大選年第二年的1月6日下午一點，國會兩院召開眾議院聯席會議，正式宣布結果→大選年的第二年的1月20日正午，當選人在國會大廈臺階上宣誓就職。在美國時間漫長的各類選舉中，不僅使候選人及其政黨因時間長而要付出更大的人財物力成本，而且也造成選民因時間成本太高而呈現選舉冷漠的遞增趨勢。有學者指出，在對美國公民不參加選舉的原因之調查過程中發現，“太忙，沒有合適時間”以20．9%的比例占據榜首，成為美國公民不參加投票的最重要原因。［23］而2011年12月蓋洛普公司與《今日美國》對美國選民進行的問卷調查顯示，70%的受訪者表示“希望競選早日結束”。在12個搖擺州，選民對大選的抵觸情緒尤甚。［24］

盡管中國各級各類選舉對于選舉的時間流程安排不如美國那么具體明確，安排的時間不如美國那么漫長。但是，由于中國不同類型選舉的時間安排不具同步性，也會使選舉民主經濟成本升高。這種情況最典型地體現在基層民主選舉中。由于村委會組成人員的任期(3年/屆)與人大代表的任期(5年/屆)不同，結果鄉鎮和村(居)委會等的選舉民主組織者和選民就會相應地付出更多一些人財物力成本。另外，就我國村委會和居委會換屆選舉的時間長短來看，一個村的村委會換屆選舉過程一般需兩三個月的時間，而像深圳這種非常注重效率的城市中的居委會換屆選舉走完全部程序也要兩個月以上。如此的時間長度(盡管不是特長)，對于日趨具有“經濟人”個體理性的選民來說，參與選舉則是不劃算的事(對流動性選民來說更是如此)，因此參選冷漠經常發生。而選舉組織者為了實現高參選率和一次成功率，就不得不花費更多的宣傳動員成本、付出更多的誤工補貼來組織選舉。

四、職數規模的影響

一個國家或地區需要通過選舉產生的職位人數的多寡，也在一定程度上影響著選舉民主經濟成本的高低。一般而言，適用通過選舉產生的職位主要是指政治家(或政務官)的職位，即議(國)會和最高行政首長，而受政治家領導的文官和體現中立原則的法官及軍官并不由選舉產生。但是，由于在現代國家中，經選舉而產生的職位在不斷增加，因此日漸增多的選舉職數也會在一定程度上影響到選舉民主經濟成本的高低。比如，在西方世界中，職位繁多的各級官員需要經過頻繁的選舉產生，自然付出的人財物力成本不少。這在美國最為典型。與美國等國家相比，我國需要經過選舉而產生的職位也不少。既有國家政權機關公職人員的選舉，也有基層自治組織組成人員的選舉，還有黨內民主選舉。不同的職位選舉，往往并不同步，其付出的人財物力成本往往也會不同。特別值得一提的是，中國全國人大代表人數近三千人，與其他國家中央層面的議員職位僅數百個相比，即使按國家人口總數來比，中國選舉人大代表的職位數也應該是世界各國中最大的，這自然也需要我們的各級政府付出較大的人財物力成本。

五、結 論

通過上面的分析，我們可以得出以下兩方面結論。一方面，選舉民主規模對選舉民主經濟成本的高低存在客觀影響，這是推進和發展選舉民主首先應當考量和應對的現實問題。也就是說，一個國家或地區在一定時期試圖推進和發展選舉民主，不僅要關注其質(績效和深度)的實現度，而且要關注其量(范圍和廣度)的可受度。正如薩托利所言，“在所有的政治制度中，民主是最迫切要求頭腦清醒的制度。”［4］序言作為民主核心要件和基礎工程的選舉民主，何嘗不是最迫切需要頭腦清醒的制度實踐呢!實施選舉民主既需要激情，更需要理性;不僅應關注其質量和績效，而且更應關注其產生相應質量和績效的規模與成本。在規模適度、成本合理和績效提升的協同中來促進選舉民主健康發展，應是一個國家推行選舉民主政治必須堅持的基本原則。這一點也是當今中國漸進發展社會主義民主(顯然也包括漸進發展社會主義選舉民主)必須遵循的“政治公理”和“選舉規律”。

另一方面，選舉民主規模有著不同的構成維度(人口、地域、時間和職數等)，這些不同的構成維度既可獨立性地對選舉民主經濟成本高低產生影響，也可疊加性地對選舉民主經濟成本高低產生影響。雖然不同構成維度對選舉民主經濟成本高低產生的獨立性影響需要我們加以清醒的認識，但是更值得認真對待的恐怕還是不同構成維度對選舉民主經濟成本高低產生的疊加性。因為當今中外各國的現實選舉民主實踐中，選舉民主經濟成本出現普遍快速遞增而績效明顯趨弱的困境，使得越來越多的人對選舉民主的“正當性”和“持續性”產生了微詞。選舉民主真的是在當今走到了“末路”，應該消極地為協商民主和參與民主“讓位”，還是應該積極地進行自我“改造”和自我“救治”呢?這既考驗著各國政治家的政治頭腦，也考驗著各國政治學家的政治智慧。

“經營及維系民主所涉及的成本是昂貴的。雖然人們大致仍然愿意繼續付出，但歷史的發展似乎已經到了必須嚴肅檢討這些成本的時刻了。這樣的檢討并不是要否定民主的價值，而是試圖探究民主過程中的必須被審慎思考的不合理之處。”［25］本文探討規模對選舉民主經濟成本的客觀影響性，也是出于相同的初衷。雖然選舉民主經濟成本的高低客觀上受到選舉民主規模的影響，但是并不是說選舉民主規模不可進行人為的“改造”和“干預”，并不是說不可通過這樣的“改造”和“干預”來適度控制選舉民主經濟成本的過快增長，進而實現選舉民主經濟成本與選舉民主績效的最大可能性對稱。選舉民主是現代民主的基礎性工程。既然是基礎性政治工程，則既需要認真研究建設和發展其的必要性和重要性，更需要主動探究建設和發展其的現實性和可靠性。惟其如此，選舉民主這一現代民主的基礎性政治工程，才會更牢固更堅實，才能重新煥發出其相對于其他補充性民主實踐形式(如協商民主和參與民主)的不可替代性和優越性。

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