政府部門績效管理指標體系科學化問題研究

劉曉洋

(廣州大學公共管理學院，廣東廣州 510006)

一、研究源起

政府績效評估是謀求以結果為導向的控制機制，作為其核心內容的績效評估指標體系更是對績效管理具有導向作用。不科學、不合理的績效指標設計直接影響到政府績效管理的有效性和客觀性，還存在誤導公共行政活動的風險。從20世紀80年代起，我國地方政府就開始“自下而上”地自行探索政府績效管理。但這一時期的績效評估指標體系探索研究總體上處于一種自發狀態，缺乏制度保障，指標體系不統一，指標體系間差異大，并沒有形成一套公認的政府績效評估指標體系;［1］同時，評估指標設計也不科學合理，指標權重的安排具有主觀隨意性，指標體系不具有可推廣性。

為了制度化和規范化推進政府績效管理，構建具有可推廣性、高信度和效度的績效評估指標體系，2011年，國家監察部決定在8個地區和6個部門開展政府績效管理試點工作，這意味著我國績效管理模式從過去“自下而上”自行探索轉向從國家層面“自上而下”地推廣。［2］在這一制度變遷背景下，本研究采用實地調查和訪談收集資料，以試點部門的評估指標體系為研究對象，通過對中央層面和地方層面的試點部門評估指標體系的縱向與橫向比較，總結其成效、反思其不足并探討改進措施，期待對構建中國本土化的績效評估指標體系理論貢獻理論價值，對總結經驗從而在中國公共管理實踐中科學化推行績效管理貢獻現實價值。

二、試點部門的績效評估指標體系及其特點

國家監察部于2011年先后印發了《關于開展政府績效管理試點工作的意見》(監發［2011］6號)和《關于印發2011年政府績效管理工作要點的通知》(監辦發［2011］14號)，決定在國土資源部、農業部和環境保護部等6個部委開展政府部門績效管理試點。廣東于次年發布了《關于開展政府績效管理試點工作的通知》(粵辦函［2012］7號)，決定在省國土資源廳和地稅局開展部門績效管理試點。通過三年的試點工作，中央和廣東的試點部門在探索構建統籌兼顧、重點突出、導向明確的政府績效評估指標體系方面積累了經驗。為了更加深入地分析，本研究選取了中央和廣東的試點部門所制定的績效評估指標作具體研究。

就中央層面試點部門的評估指標體系而言，國土資源部建立了由過程管理和年度績效管理構成的年終績效管理評估體系，包括18個一級指標和31個二級指標;［3］環境保護部建立了包括污染減排的總量控制目標、工作措施落實與基礎體系建設運行等3個方面的14個指標;［4］農業部圍繞“職責履行、依法行政、領導班子建設”等3個方面構建了一套由20個一級指標和37個二級指標組成的指標體系，［5］如表 1 所示。

表1 中央層面試點部門的績效評估指標體系

就地方層面試點部門的評估指標體系而言，廣東省國土資源廳建立了由過程管理和年度績效管理構成的年終績效管理評估體系，包括18個一級指標和31個二級指標;［6］佛山市地稅局構建了一套評估管理包括13個一級指標80個二級指標，①訪談資料:佛山市地稅局提供，2012年2月20日。如表2所示。

表2 地方層面試點部門的績效評估指標體系

通過比較分析中央層面和地方層面的試點部門績效管理中具有代表性的績效評估指標體系，其特點表現為以下四方面。

第一，績效評估指標設計的制度化推進。西方國家政府績效管理實踐表明，建章立制是政府績效評估的基礎，是績效評估規范化、持續推動的關鍵。國家監察部印發的《關于開展政府績效管理試點工作的意見》首次從中央層面著手績效管理的頂層設計;國土資源部印發的《關于開展績效管理試點工作的通知》進一步對國土系統績效管理進行了制度安排，明確要求評估指標要圍繞“職責履行、依法行政(依法辦事)、領導班子建設”設計;廣東省國土資源廳印發的《績效管理試點實施辦法(試行)》就是中央頂層設計在地方的落地，這就形成了從中央到地方完整的政府績效管理政策體系。“自上而下”制度化地推進部門績效評估指標設計，也是對我國過去“自發式、分散式、運動式”績效管理模式反思的經驗總結。

第二，部門“上”“下”評估指標間的高度一致性。通過對比表1和表2可以得知，中央和地方國土部門的績效評估指標都是圍繞“職責履行、依法行政(依法辦事)、領導班子建設”三個方面，包括目標設定評估、重點工作進程評估、履職效能評估等18個一級指標和31個二級指標。這種“上”“下”評估指標高度一致的設計摒棄了過往績效指標體系不統一、各指標體系間差異大的痼疾，從而確保績效評估結果的可對比性，能有效地測量和體現出政府部門在履行職責時完成程度的差異。

第三，績效評估指標呈現出科學化特征。表現為兩個方面:一方面，多元主體評估指標體系。依據360度績效評估方法確定的多元評估主體來設計多層面、多維度的評估指標，從而構成完整的、科學的績效評估指標體系。如佛山市對區地稅局的評價指標就是按照評估對象“上下內外”四個維度設計了市局領導、市局部門、基礎績效和督辦績效等四方面指標。另一方面，過程管理和結果管理相結合的指標體系。績效管理不僅要以結果為導向重視結果管理，還需要重視過程管理。如國土部門建立了日常評估與年度評估相結合的指標體系，這樣績效管理不僅是一個測量部門年度績效或最終績效的考核工具，更是一種日常管理中及時發現問題、及時溝通和解決問題的管理工具。

第四，分類評估保證評估指標體系間存在合理差異。由于政府部門職責存在差異，工作的復雜性和難度系數都不一樣，因此，需要通過分類評估設計不同的績效評估指標、或者給予相同指標不同權重來科學地反映這些差異，從而保證部門績效管理的科學性。［7］例如，國土資源部門為了科學測量部門績效，按照部門職能的差異將績效考核對象分為機關內部部門、督察部門和事業單位等三類，并按其差異設計了不同考核指標，機關內部部門和督察部門考核“依法行政”，事業單位考核“依法辦事”。

三、試點部門績效評估指標設計的缺陷

政府部門績效管理試點工作在構建評估指標體系方面進行了實有成效的探索，但評估指標體系在系統性、導向性和科學性等方面還有明顯缺陷，具體表現為四個方面。

第一，指標體系的內容和結構不夠科學合理。試點部門績效評估指標的不科學和不合理主要體現在兩點。一是評估指標縱向上高度“同形化”。按照績效管理及評估本身的規律及“試點”工作本身的性質，在缺乏科學合理的程序和方法時候，模仿與復制往往是各個單位為了完成指標和任務，達到上級制訂的目標的唯一快速途徑。這種學習、模仿甚至是復制在公共管理學科中通常被稱為“同形化”。［8］地方政府在績效管理試點工作開展過程中，有不少部門從績效領導機構的設置、思想動員、績效目標的設立到績效評估指標都具有高度的“同形化”特征。二是評估指標橫向上的結構不合理。一方面，定性、定量指標結構不合理。試點部門中還存在著基本采用定性指標，憑考評者主觀印象打分的問題，而通過數據化的定量指標比較匱乏。如佛山市各區地稅局的市局領導考核指標和市局部門考核指標都是定性指標，并沒有采用定量指標，也沒有采用確定績效標準，細化績效要求和考核目標等定量化技術將定性指標“量化”。另一方面，共性、個性指標結構不合理。試點部門績效管理都屬于行業評估范疇，其職能范圍基本一致，但這并不意味著部門績效考核不存在差異。國土部門績效管理目前基本上用同一套指標評估，并未依據行政層級來抽取共性和個性因素，也沒有對單位內部進行進一步科學化分類，如考核對象“事業單位”還可以進一步分為公益一類和公益二類。

第二，指標設計主觀性大，上級主導和下級消極被動。一方面，評估指標設計不合理，主觀性比較大。在部門績效管理指標設計中，一級評估指標源于政府部門職能已經成為共識，這也符合政府績效管理指標體系設計的理論和原理。但是，二級評估指標設計中長官意志色彩還比較濃烈。如政策文件規定國土部門的一級考核指標是“職責履行、依法行政(依法辦事)、領導班子建設”，但二級指標卻由部門自主設計。被評估對象考慮到績效評估的排名壓力，為了最大化自身利益，會“策略性”選擇那些容易達成的目標來細化一級指標形成二級指標，主觀性和隨意性比較大。［9］另一方面，績效指標設計主體呈現出上級主導、下級消極被動的現象。從國家層面推動績效管理試點，由上級政府主導績效管理制度建設，這并不意味著下級政府消極被動的適應。但是，在我國自上而下的壓力型績效傳輸體制下，下級政府為完成上級政府分解的目標、迎合上級政府的考核，只能一味接受上級指令、缺乏參與的積極性，逐漸形成一種“上行下效”的局面。國土部門評估指標體系完全由國土資源部主導設計，地方國土部門缺乏有效的參與途徑，只能被動地按照上級決定的評估重點和評估標準來“依葫蘆畫瓢”。環保部門績效評估指標設計也是如此，污染物排放總量的控制量評估指標是由國務院、環保部等上級部門共同確定的，下級環保部門在指標的制定過程中沒有實質性參與權，這將導致無論指標是否科學合理，是否適合本級的實際情況，下級都必須要執行，地方環保部門因此缺乏工作的動力、積極性和創造性，所謂的試點工作的實施也只是為了草草完成上級交代的任務而顯得極其形式化。［10］

第三，評估分類和分層不夠，指標間差異性小。克萊因和戴伊指出:“考慮到政策目標的不同，就應該有不同種類的績效指標系統”。［11］試點部門績效管理都屬于行業評估范疇，其職能范圍和政策領域基本上一致，也就是說對其績效考核應抽取共性指標。但是，試點部門的職權大小因行政層級不一樣，其內設的部門性質、崗位具體職責、提供公共服務種類和內容也存在差異。為了測量績效管理對象的真實績效，客觀上要進行分類研究，設計反應不同行政層級、不同經濟發展水平、不同崗位職責、不同服務種類和對象差異的個性指標。［12］目前，國土部門按單位性質將績效管理對象分為機關處(室、局)和事業單位，但是其績效評估指標只是在“依法行政(依法辦事)”這一個指標中存在差異，這顯然無法準確反應這兩類部門之間的差異。［9］

第四，評估指標的權重配置不科學。不同行政層級部門間的職權存在差異、部門內不同崗位的工作難度也存在差異。因此，為準確測量不同部門的實際績效，就需要設計不同績效指標，并配置不同權重。通過差異化的指標設計和權重配置來如實反應部門間職權差異、崗位工作難度差異。目前，環境保護部門的評估指標“總量控制目標”“工程措施落實”和“基礎體系建設和運行”的權重安排分別為50%、30%和20%，國土部門年度績效評估主要由年終評估和過程管理組成，權重安排各占60%和40%。這只是一種由部門領導、專家學者根據經驗主觀判斷的主觀賦權法，并不能真實地反映部門之間、工作崗位之間的難易程度。

四、推進試點部門績效評估指標體系科學化的策略

為了科學構建試點部門績效評估指標體系，發展形成“中國式”政府績效管理模式，本研究對政府績效管理試點工作在績效評估指標體系構建方面提出以下理論思考。

1．明確績效評估指標設計的“三項原則”

首先，堅持評估指標的“穩定性”和“動態性”相結合的原則。政府部門的職能在一定時期內是固定的，當然也會隨著經濟和社會環境的變化而有所調整。政府部門的職能是評估指標設計的重要依據，這就要求績效評估指標要保持“穩定性”和“動態性”。同時，國內外績效管理實踐表明，一級指標一般在較長時間內要保持穩定不變，而二級指標和三級指標就需要隨著管理實踐的變化而有所調整，保證其“動態性”。當然，政府管理實踐的變化不僅意味著需要對績效指標進行修正調整，還需要對其權重安排進行及時調整。［13］其次，堅持定性“軟”指標和定量“硬”指標相結合的原則。績效評估指標要做到定性與定量并重，定量指標優先。［14］對于定性指標可以探索具有可操作化的量化方法，做到精確測量。其中，定性指標“量”化技術有兩種，一是對定性指標進行量化分解，二是在定性分析基礎上，以打分等方式作出定量評估，從而使其結果具有數理統計特性。［12］最后，堅持基本分和加減分相結合的原則。績效評估指標的設計既要有基本評估事項與基本分，又要科學設定加分和減分的評估事項，必要時還要科學設定“一票否決”的特殊評估事項。［7］

2．推行“政府+專家”模式，引入多元主體參與指標設計

績效指標設計是一個層層深入的過程，一級指標應堅持依據部門職能和崗位職責的原則，而二級指標作為一級指標的細化則需要改變過去單一依靠部門填報指標的方法，應積極引入多元主體參與指標設計，包括政府內部主體與政府外部主體，如圖1所示。圍繞評估對象構建的“上下內外”多層次的多元主體，來設計績效指標兼具“民主”和“效率”要求。一方面，政府內部的上級評估主體對下級的工作任務和完成情況比較清晰，掌握下級更多的績效信息，從而確保領導權和監督權的施行;同時，上下級政府協商溝通，能改變過去績效評估指標設計中“上級主導控制、下級被動適應”的局面，這種“上下”共同設計績效評估指標的模式，既能體現上級政府的權威，又能激發下級政府的積極性;使得績效評估指標既能反映全國共性特征，又能反映地方個性特色。［15］另一方面，由公眾、專家學者組成的外部主體參與指標設計是民主政治的本質要求，強化了外部監督，符合公眾參與政府績效管理發展趨勢，［16］它有效彌補了依靠單一政府內部主體公共責任缺失和自我監督不足的問題。

圖1 評估指標的多元化和多層次設計主體

3．遵循“共性+個性”邏輯，以分類評估來科學設計指標

國土、環保、農業、稅務等部門開展的績效管理都屬于行業部門績效管理，行業部門績效管理要杜絕采用同一套指標體系評估整個系統的做法。科學合理的部門績效管理指標設計應遵循“共性+個性”邏輯，按行業部門縱向的上下級部門間、橫向的內部機構間的共性和個性分析，設計共性指標和差異性指標，并通過指標權重安排來體現分類評估。具體而言，從縱向行政層級角度看，行業管理部門的特征突出表現為上下級部門間職能范圍和政策領域的一致性，上下級部門間的行政權力按照行政層次進行差異化配置。這樣，既需要以職能范圍為基礎抽取出行業部門績效管理的共性因素來設計共性指標;還需要以行政權力為基礎抽取出不同行政層級部門間的個性因素來設計個性指標。從橫向內部機構設置角度看，既要綜合考慮公共服務領域和服務對象的共性設計指標，還需要比較其治理能力、內設機構性質、崗位職責的差異性來設計個性指標。如國土部門評估指標可進一步對機關處室和下屬的事業單位進行分類，如圖2所示。正是通過科學化的分類評估來體現評估指標的重點突出和導向明確。

圖2 國土部門評估指標體系

4．“定性+定量”賦權法相結合，科學配置評估指標權重

要改變依靠主觀確權的方法，如常用的有專家調查加權法、主次指標排隊分類法、主觀經驗法和德爾菲加權法等，這些方法雖然操作簡單，但權重安排的隨意性大、主觀性強、信度和效度較差，未能真實反映指標間的相對重要性。

薩特的層次分析法是將定性、定量賦權法相結合的科學方法，它在主觀確權法的基礎上采用統計檢驗方法，從而提升了其科學性。層次分析法需要決策制定者判斷出每個標準的相對重要性，然后確定每個備選方案在每個標準上的偏好，其輸出的結果是根據決策者的總體偏好程度排列的備選方案的優先次序。［17］

［1］ 倪星．地方政府績效評估指標的設計與篩選［J］．武漢大學學報:哲學社會科學版，2007(02)．

［2］ 劉曉洋，譚海波．政府績效管理:權力配置與模式選擇——基于“控制權”的理論視角［J］．學術研究，2013(05)．

［3］ 關于印發《國土資源部績效管理試點辦法》、《國土資源部績效管理試點實施細則》和《國土資源部干部年度考核暫行辦法》的通知［Z］．國土資黨發67號，2011．

［4］ 關于印發《污染減排政策落實情況績效管理試點工作實施方案》的通知［Z］．環函230號，2011．

［5］ 農業部關于印發《農業部績效管理辦法(試行)》及《職責履行績效管理評估實施細則(試行)》等5個實施細則的通知［Z］．農辦發8號，2010．

［6］ 廣東省國土資源廳績效管理試點實施辦法(試行)［Z］．粵國土資人事發84號，2012．

［7］ 蔡立輝．科學實施政府績效評估的難點問題分析及其解決［J］．社會科學戰線，2011(04)．

［8］ PUSHKALA PRASAD，ANSHUMAN PRASAD．Stretching the Iron Cage:The Constitution and implications of Routine Workplace Resistance［J］．Organization Science，2000，11(4):387-403．

［9］ 劉曉洋，于剛強．政府部門績效管理試點工作的評價研究——A省國土部門的樣本分析［J］．四川行政學院學報，2014(02)．

［10］ 于剛強，沈莉．目標責任導向績效管理模式的反思——基于環保績效管理試點工作的研究［J］．學術研究，2013(05)．

［11］ 汪玉凱，黎映桃．公共部門績效評估——從標準、指標和制度視角的分析［J］．中國行政管理，2006(12)．

［12］ 徐紹剛．建立健全政府績效評價體系的構想［J］．政治學研究，2004(03)．

［13］ 薄貴利．推進政府績效評估亟待解決的主要問題［J］．國家行政學院學報，2008(01)．

［14］ 中國行政管理學會課題組．政府部門績效評估研究報告［J］．中國行政管理，2006(05)．

［15］ 蔡立輝．政府績效評估［M］．北京:中國人民大學出版社，2012．

［16］ BILL CLINTON，AL GORE．Report of the National Performance Review［R］．1994．

［17］ 安德森，斯偉尼，威廉．商務定量分析方法［M］．于輝，詹正茂，譯．北京:清華大學出版社，2007．