政務失信風險“清單式”管理的拓新路徑——佛山市“政務誠信征信目錄”編制的探索和啟示

盧漢橋，鄭 潔

(廣州大學廉政研究中心，廣東廣州 510006)

在我國轉型升級和創新發展的關鍵時期，社會和公眾對政務誠信的追問質疑和回應需求在可預見的時期內往往呈明顯集中和強化趨向，而政務誠信建設往往任務不夠細化、重點不夠突出、整改不真不實不徹底的情況仍不同程度的廣泛存在。2015年伊始，佛山市人民政府通過主動公開的方式，發布施行《佛山市市直機關單位政務誠信征信目錄(試行)》和《佛山市市直公務人員政務誠信征信目錄(試行)》(這兩個目錄以下簡稱《政務誠信征信目錄》)［1］。這標志著我國沿海發達地區首個地級市政府“政務誠信征信目錄”問世。佛山市政府以問題為導向，從單位和個人兩個維度，探索政務失信風險“清單式”管理的拓新路徑，力圖形成國內發達地區一個地級市政府直屬機關較為系統科學的政務誠信征信目錄體系，并擬據此開發建設“佛山市市直機關政務誠信信息平臺”，制定征信管理辦法，建立政務誠信獎懲機制，通過征信強化對政務失信行為的監管，形成防范政務失信的有力抓手。佛山市的實踐對于地方政務誠信建設模式構建的創新、彌補相關領域理論和實踐的薄弱環節、推進相關重大問題的解決具有可貴的引領示范價值。

一、“建設人民滿意政府”的拓新之舉

黨的十八大報告指出，要加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，并將政務誠信列在誠信建設的首位。［2］面對人民群眾的新期盼、復雜形勢的新挑戰，作為貫徹落實黨的十八大精神和大力推進黨的群眾路線教育實踐活動的重大舉措，2013年，我國沿海發達地區的重鎮佛山市明確提出了“建設人民滿意政府”的奮斗目標，并把推進“政務誠信”建設、打造“誠信政府”放在突出位置。市政府有關職能部門會同國內有關專門研究機構，按照《佛山市建設人民滿意政府行動方案(2014-2020年》、《佛山市建設社會信用體系實施方案》的部署和要求，經過一年多的努力，編制完成了《政務誠信征信目錄》。

毫無疑問，“建設誠信政府”是建設“人民滿意政府”的題中應有之義，“人民滿意的(誠信的)政府”必然是“誠信的(人民滿意的)政府”。政務誠信彰顯責任，政務誠信凝聚力量，政務誠信孕育效能。以編制佛山市《政務誠信征信目錄》為切入點，加強政務誠信建設，進一步促進依法行政，既是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國的具體行動，彰顯了佛山市委、市政府的決心和責任擔當，又體現了佛山市委、市政府提升政府公信力和執行力，提升政府行為在公眾心目中的認可程度，并最終提升公眾的協同程度的縝密設計和堅定追求。

眾所周知，作為公共權力的執掌者，政府能否以實現人民利益和期盼為工作指向，始終是衡量政府宗旨與政府行為是否相稱的最重要的指標;相應的，對政府宗旨與其行為的相稱程度也就存在著一個評價問題。這些相關評價，理所當然的就成為政務誠信程度的衡量基礎。從這個意義上也可以說，政務誠信是現代民主行政的基本理念和責任，是社會公眾對政府機關和公共行政活動的一種良好信任與預期。政務誠信具體內容廣泛，既包括觀念、情感、意志等因素，又包括品質、行為和實踐能力。政府行使公共權力的性質使其具有特殊的社會地位和作用，決定了政務誠信具有不同于個體誠信、社會誠信的特性，即影響范圍的特定性和廣泛性。政府是國家最重要的上層建筑，是國家事務的實際管理者，政府總是社會關注的中心，也是整個社會的表率，政務誠信是構建整個社會誠信體系的核心。［3］政務誠信缺失，構建社會誠信體系就會淪為一句空話。因此，政務誠信建設問題，說到底就是一個如何努力促成黨和政府性質和責任在現實生活中最大程度實現的問題。在當下“作風建設在路上”“反腐倡廉在路上”和以“服務型政府”建設為基本價值取向的我國政務發展和政務改革中，“如何進一步密切黨和政府與人民群眾的血肉聯系”“如何以政務誠信建設實實在在的成效取信于民”，顯然是兩道具有高度邏輯關聯性和相互倚存度，而我們又必須正視并下大氣力解答的考題。

由此可見，編制佛山市《政務誠信征信目錄》，開發佛山市市直機關政務誠信信息平臺，對強化“打鐵必先自身硬”的政務誠信理念，對落實“誠信政府”建設的具體要求，是勢在必行的適時之舉，有“落地生根的務實之效”。有利于社會和人民群眾對政府誠信狀況的監督，拓寬社會和人民群眾參與政府誠信建設的渠道，增進佛山市人民滿意政府建設中的政民互動，進一步增強公眾對黨和政府的信心，促進各項政策法規的落實;有利于從源頭上防治腐敗，正氣清風，為有關單位政務誠信狀況的把握提供依據，成為防范政務失信行為的有力手段;有利于“誠信政府”“誠信佛山”的打造，樹立黨和政府的良好形象，切實促進人民滿意政府建設，進一步提升佛山市的軟實力，并能為廣東省乃至全國的社會信用體系建設，提供示范和動力。

從整體上看，佛山市《政務誠信征信目錄》的編制，凸顯了以“優質服務”為宗旨，以“依法行政”為核心，以“界定責任”為重點，全面提升政府管理能力，全面塑造政府廉潔誠信高效的形象，全面樹立政府“言必信，行必果”的威望。《政務誠信征信目錄》條目的選取和編制，堅持了以下7項原則。一是有據可依。目錄編制系統參考了中央、省、市40多部相關法律法規，個別條款借鑒了香港等地的法規，基本做到了有章可循、有法可依，并體現一定的前瞻性和創造性。二是突出重點。抓住影響當前政務誠信的重點、關鍵問題，不求全責備。《佛山市市直機關單位政務誠信征信目錄(試行)》、《佛山市市直公務人員政務誠信征信目錄(試行)》，兩者在內容上有所疊加，但各有側重。三是注重實際。入編內容重視“接地氣”，力求具體、有針對性、符合佛山市實際。編制的目錄力求可征信、可征到信、可持續征信，除考慮到一些重要基礎性工作需推動外，不可重復的事項一般不列入目錄。四是主體明確。適用的征信主體包括黨的機關、人大機關、政協機關、行政機關、審判機關、檢察機關，也包括市直屬事業單位、國有企業、人民團體及其公務人員等。五是負面征信。依法行政、誠實守信是對機關單位及公務人員的基本要求，是公務行為的常態，常態行為不征信，目錄的編制主要采取對負面行為征信，目的在于加強對行政行為的約束。這在征信目錄制定上具體體現為:借鑒和吸收國內外相關先進規則精華，力求有效利用負面清單的手段，探索建立與國際接軌的政務誠信征信管理模式。一級、二級目錄為正面和鼓勵性引導，是前提和基礎，由此確定佛山市政務誠信建設覆蓋的主要領域、基本要求和價值取向;三級目錄凸顯負面和約束性征信，是限制或禁止，以清單形式公開列明某些與政務誠信要求不符的管理活動、項目、措施和要求。這種以正面征信為導引、以負面征信為主干的設計，既有“知道哪些是不允許的，比知道哪些是可以做的，更能幫助政務機關及其公務人員理解如何采取行動”的考量;又有讓有關單位與公務人員可以對照這個清單實行自檢和針對不足事前整改的預期;還蘊含著強化對責任人追責的傾向，有利于在單位與公務人員追責的問題上，對具體單位與具體人員的追責更具威懾力。六是簡明扼要。選取的三級目錄力求簡潔，將相關重要政策法規的要點要求濃縮在目錄上，做到一目了然。七是可增可減。目錄的內容可根據實際情況適時增加或刪減，使之成為一個不斷完善充實的動態過程。

總之，考察《政務誠信征信目錄》，其編制力求國家大政方針與佛山市實際的對接，力求突出內容的繼承性、針對性和可操作性，力求合理、合法、可行和為各方面所接受。

二、探索政務失信風險“清單式”管理的維度及其分析

《佛山市政務誠信征信目錄》由兩個相輔相成的獨立單元構成:《佛山市市直機關單位政務誠信征信目錄》和《佛山市市直公務人員政務誠信征信目錄》。

(一)《佛山市市直機關單位政務誠信征信目錄》編制的維度和分析

該目錄分為三個層次:其中一級目錄為四個維度，二級目錄為11個方面，三級目錄為96項指標。一級目錄包括“政務決策誠信、政務執行誠信、政務監督誠信、社會治理誠信”4個方面內容，其中，“政務決策誠信”包括“合法合規、民主科學”2個二級目錄，政務執行誠信包括“主體適格、行為適當、服務到位”3個二級目錄，“政務監督誠信”包括“自覺接受監督、強化監督職責、推進信息公開”3個二級目錄，“社會治理誠信”包括“救濟及時公正、信賴保護有力、矛盾化解有效”3個二級目錄，上述二級目錄下分96個三級目錄(如圖1所示)。

圖1 機關單位政務誠信征信目錄結構體系

我國政府的政務活動主要包括三個動態關鍵環節:政務決策、政務執行、政務監督;而當前影響政府政務誠信的瓶頸是政府社會治理狀況。政府的政務失信風險往往多在這些政務活動階段和領域顯現出來。因此，在目錄編制上可以看到，一級目錄是從政務決策誠信、政務執行誠信、政務監督誠信和社會治理誠信等四個維度展開，并根據它們的具體內容構建目錄體系。

政務決策誠信征信目錄編制的基本指向是:決策性質正確，決策規則明確，決策機制健全，重大決策的必經程序完備，決策的評估、反饋和責任追究切實到位。

政務執行誠信征信目錄編制的基本指向是:執法主體和執法人員資質符合要求，行政執法實現權責明確、行為規范、監督有效、保障有力，政務行為積極合理恰當適度，公共服務績效全面提升。

政務監督誠信征信目錄編制的基本指向是:政府的內部制約和外部監督機制完善，主動依法接受各類監督的自覺性高，突出“監督監督者”，主動回應社會關切能力強，政府信息公開機制健全，公民、法人和其他組織獲取政府信息的法定權利得到充分保障。

社會治理誠信征信目錄編制的基本指向是:社會治理能夠兼顧公平和效率，行政復議和行政訴訟規則執行暢通有效，司法執行力強，“政府信賴保護”實現程度高，形成多元、互信、協同的治理機制，社會和諧穩定得到有效保障。

在目錄編制上，可以從以下幾個方面梳理出二級目錄及三級目錄的主要含義。

合法合規 共11項指標，列舉決策中禁止的違法違規的11種活動，突出體現決策在實體規則上、程序規則上的誠信要求。

民主科學 共9項指標，列舉決策中不允許的主觀擅斷的9種行為，突出體現決策必須堅持民主集中制和實事求是原則的誠信要求。

主體適格 共5項指標，列舉造成執行主體權責不明或權責不對稱的5種情形，突出體現政務執行中主體資質的誠信要求。

行為適當 共25項指標，列舉執行主體不作為、亂作為的25種舉措，突出體現政務行為合理恰當適度的誠信要求。

服務到位 共12項指標，列舉在公共服務中不允許的無依據“刪、減、增”公共服務項目的12種表現，突出體現提升公共服務績效，以人民群眾滿意為一切政務活動的出發點、歸宿點和檢驗標準的誠信要求。

自覺接受監督 共11項指標，列舉在政務活動中不認真切實履行接受監督義務的11種事項，突出體現對政務行為主體主動接受監督的誠信要求。

強化監督職責 共4項指標，列舉在政務活動中監督機關及其工作人員瀆職濫權的4種典型情節，突出體現“監督監督者”、對監督機關及其工作人員嚴格履責的誠信要求。

推進信息公開 共8項指標，列舉有害于保障人民群眾對政府行為的知情權、參與權、表達權和監督權的8種狀態，突出體現對政務活動公開透明的誠信要求。

救濟及時公正 共5項指標，列舉妨礙行政或司法救濟有效實施的5種舉動，突出體現社會治理兼顧效率和公平的誠信要求。

信賴保護有力 共3項指標，列舉有違政府本質和有損政民互信的3種作為，突出體現強化“政府信賴保護”力度的誠信要求。

矛盾化解有效 共3項指標，列舉激化社會矛盾的3種錯誤行徑，突出體現處置矛盾績效的誠信要求。

(二)《佛山市市直公務人員政務誠信征信目錄》編制的維度和分析

該目錄分為三個層次:其中一級目錄為2個維度，二級目錄為9個方面，三級目錄為110項指標。目錄包括“公務人員誠信、領導干部誠信”2個一級目錄，其中，“公務人員誠信”包括“嚴守法紀、勤勉盡責、審慎用權、廉潔正直、崇德守信”5個二級目錄，“領導干部誠信”包括“正確決策、恪盡職守、嚴格監管、防治濫權”4個二級目錄，上述二級目錄下分110條三級目錄(如圖2所示)。

公務人員是我國政府推行政務活動的主體，其中領導干部是公務人員隊伍的核心力量。公務人員政務誠信的要求包含對領導干部的一般要求，領導干部政務誠信的要求則是由領導干部的崗位決定的比一般公務人員更高的要求。二者的要求有重疊交叉，但領導干部的要求更有側重。因此，該目錄的體系在編制上，一級目錄是從公務人員誠信、領導干部誠信等兩個維度展開，并根據它們的具體內容構建目錄體系。

公務人員征信誠信目錄編制的基本指向是:對黨和國家忠誠，遵守黨紀國法，明確崗位職責，認真履職，審慎用權，為民、務實、清廉，具備良好的服務能力、道德水平、從政形象，正確行使人民賦予的權力。

領導干部征信誠信目錄編制的基本指向是:對作為領導干部所擔負的職責有清醒的認識、真誠的認同和履行的能力;能科學合理合法地做出決策和執行決策，能自覺踐行“為民、務實、清廉”，能帶好一班人管好一方地，能為人民用好權掌好權。

圖2 公務人員政務誠信征信目錄結構體系

在目錄編制上，可以從以下幾個方面梳理出二級目錄及三級目錄的主要含義。

嚴守法紀 共20項指標，列舉公務人員個人突破黨紀、政紀、法紀底線的20種情形，突出體現對公務人員政治上、組織上忠誠的誠信要求。

勤勉盡責 共12項指標，列舉公務人員個人失職瀆職的12種行為，突出體現對公務人員履行崗位職責績效的誠信要求。

審慎用權 共10項指標，列舉公務人員個人違法弄權的10種表現，突出體現對公務人員權為民所用的誠信要求。

廉潔正直 共22項指標，列舉公務人員個人不良作風和腐敗的22種作為，突出體現對公務人員嚴于律己素質的誠信要求。

崇德守信 共12項指標，列舉公務人員個人失信敗德的12種舉動，突出體現對公務人員公共品格和家庭美德操守的誠信要求。

正確決策 共5項指標，列舉領導干部在決策中不允許出現的5種情形，突出體現對領導干部依法定職權、程序決策的誠信要求。

恪盡職守 共8項指標，列舉領導干部有悖職守的8種行為，突出體現對領導干部嚴格履行領導職責的誠信要求。

嚴格監管 共6項指標，列舉領導干部“失監、虛監”的6種作為，突出體現對領導干部“守土有責”的誠信要求。

防治濫權 共15項指標，列舉領導干部在行使職權時必須杜絕的15種舉動，突出體現對領導干部“把權力關進制度的籠子里”的誠信要求。

三、力求政務誠信落地生根的機制設計及其應用前景

如前所述，佛山市《政務誠信征信目錄》的編制，緊緊圍繞落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照廣東省委、省政府關于“加快建設社會信用體系”的部署和“佛山市建設信用體系實施方案”的要求，在廣泛深入調研的基礎上，以解決當前群眾反映政務失信的突出問題為出發點，努力從機關單位、公務人員自身查找不足，力求在做到目標明確、重點突出、可以征信的前提下，找準、理清佛山市政務誠信建設方面的既有優勢和存在的主要問題，研究確定解決政務誠信征信的主要內容。自始至終貫穿著追求政務誠信落地生根的以下機制設計理念和主旨。

(一)提出并努力實現主觀政務誠信建設和客觀政務誠信建設的有機統一

主觀政務誠信是政府作為推行政務的主體自身的管理理念及踐行的實際狀況程度，在推行政務活動中表現為履行義務、責任的意識和努力實現程度的真實情況;是政府機關單位及其工作人員執政為民意識理念在推行政務活動中的真實實現程度，突出表現為履行政務職責的真實狀況。客觀政務誠信是公眾對于政府機關單位及其工作人員作為管理主體所具有的行政理念及踐行實際狀況的認知和認同程度，在政務活動中表現為公眾對政府機關單位及其工作人員的信任(信賴)程度，表現為政府的信用程度;是公眾對政府機關單位及其工作人員執政為民意識理念在推行政務活動中真實的實現狀況或履行政務職責的真實的實現狀況的認知和認同程度。

主觀政務誠信和客觀政務誠信是政務誠信相輔相成的兩個組成部分，形成有機統一體，具有協調共生性。兩方面的政務誠信度都較高，就意味著人民群眾對政府滿意度較高，對社會經濟發展、政治清明都有較高評價。［4］佛山市《政務誠信征信目錄》在編制過程中，提出并注重主觀政務誠信建設和客觀政務誠信建設的共同推進，努力做到兩者的有機統一。一方面，在主觀政務誠信建設上強化“契約式責任政府”的理念，從不同層面著眼于提高政府的效率，以求通過建構人民滿意的服務型政府強化政府對民眾的有效回應。另一方面，在客觀政務誠信建設上高度重視人民群眾對政府政治績效、經濟績效、社會績效、文化績效的評價，以求使得人民群眾對政府治理能力形成客觀公正的評價。

(二)始終堅持政府機關單位誠信建設和公務人員誠信建設“兩手”一起抓

無論是政府機關單位的失信或是公務人員的失信，都會嚴重影響黨和政府在公眾心目中的形象和誠信，造成了社會公眾的“失心、失信、失望”和對政府的“信任危機”。因此，該目錄的編制主要從機關單位政務誠信征信目錄和公務人員政務誠信征信目錄兩大部分來設計，力圖實現政府機關單位誠信建設和公務人員誠信建設“兩手”一起抓。

在政府機關單位的誠信建設上，著力于政務決策誠信建設、政務執行誠信建設、政務監督誠信建設、社會治理誠信建設，以期促使政府的政策和施政行為得到公眾的普遍理解、信任和支持，使得政府能以較小的成本實現治理的有效性，進而強化其合法性，增強社會對政府的認同。在公務人員的誠信建設上，強調通過對“負面清單式”的誠信管理，進一步加強內部制約和外部監督，努力形成以公務人員“不愿失信、不能失信、不敢失信”為目標的“崇信敬德、守信踐諾”的誠信建設長效機制。

從上述考量出發，佛山市《政務誠信征信目錄》的編制特別突出從政務誠信征信的視角，對佛市政府公信力的提升展開了系統的、有針對性的和不乏拓新意義的探究，具有鮮明的實踐特征。

一是努力形成較為系統科學的佛山市政務誠信征信目錄體系。在我國，關乎政務誠信的法律、規范、規定雖然也有，但大多處于零散狀態，散見于相關法律法規之中，不夠周全、不夠具體、不夠完善。佛山市《政務誠信征信目錄》的編制，通過大量系統的搜集、歸納、梳理、提煉和概括，力圖首創國內發達地區一個地級市政府政務誠信征信目錄較為系統的體系。這對于佛山市、對于廣東省乃至全國地方政府政務誠信建設都是一次積極的拓新嘗試，具有重要的理論和實踐參考價值。

二是緊緊扭住“四風”突出問題促進專項整治。作為佛山市推進黨的群眾路線教育實踐活動的關鍵舉措之一，目錄的編制特別注意從確保當下教育實踐活動取得人民群眾滿意的成效出發，把整治發生在佛山市群眾身邊的不正之風問題作為征信目錄的重要內容。征信條目的選取力求具體、務實、直觀，通過“問題導向”，形成“準、狠、韌”的倒逼機制，按“應追責、可追責、必追責”邏輯思路，爭取征信目錄的運用有利于實現對侵害群眾利益行為零容忍，有利于形成“常”“長”效應。

三是著意凸顯佛山市“政府信賴保護”的實踐特色。從進一步強化政務活動中政府的善意和誠信出發，為更好地保護行政相對人的合法權益，更好地贏得民眾的信任和支持，更好地規范和約束政府的行為，確保佛山市政府政務誠信建設的科學性和有效性。在目錄編制中佛山市立足國情省情市情，秉承“政府信賴保護”的先進理念，在佛山市政務決策、政務執行和政務監督的重點領域、重點環節、重點對象，都努力凸顯佛山市“政府信賴保護”的實踐特色。特別是政府信用評價(包括政府機關信用評價和公務人員個人信用評價)、政府誠信監控(包括黨委、人大、司法、紀檢監察以及社會對政府誠信的監督和控制)、政府背棄承諾的懲戒(包括政府背棄承諾的責任追究和失信賠償)等，意圖通過強調對政務失信主體權利的剝奪和限制，以利于維護公民的正當權利，促進“踐諾守信”的誠信政府建設。

四是全力夯實政務誠信建設的信息基礎。目錄的編制從連續穩定性著眼，意在以編制《佛山市市直機關單位政務誠信征信目錄》和《佛山市市直公務人員政務誠信征信目錄》為抓手，建立和完善政府機關單位和公務人員政務誠信檔案，加快推進建立規范的佛山市政府機關單位政務誠信信息基礎數據庫和佛山市公務人員個人誠信信息基礎數據庫，夯實信息基礎。

五是扎實推進政務誠信的管理機制建設。有了政務誠信征信目錄這個基礎，就可以考慮推動佛山市市直機關政務誠信信息平臺建設，進而制定政務誠信征信管理辦法，規范和完善政務誠信征信管理，對佛山市政府機關單位和公務人員個人政務誠信信息的采集范圍、采集方式、使用方式、保存期限等征信業務流程做出明確的規定，同時明確佛山市政務誠信征信管理的主體、組織機構及信息安全、風險防范措施等;建立和完善與公務人員的績效考核、職務升降掛鉤的誠信獎懲機制。進而以政府機關單位政務誠信和公務人員個人誠信信息的記錄、整合和應用為指向，打造誠信信息統一共享的聯動平臺，推動誠信信息在更大范圍內的互聯互通共享、業務協同和社會覆蓋。對此，佛山市政府明確指出，下一步要堅定實現征信結果的具體運用:“通過征信強化對政務失信行為的監管，并注重對征信結果的應用，形成我市防范政務失信的有力抓手。一是與選拔任用掛鉤，政務誠信記錄將成為公務人員職務晉升等工作的重要參考。二是與考核考評掛鉤，政務誠信記錄將成為機關單位和公務人員政府績效考核的重要內容和評功評獎、職稱評定的重要依據。三是打造我市政務誠信信息庫，逐步建立誠信檔案和誠信信息數據庫，為各部門提供相關信息及數據支撐等。”［1］

［1］ 佛山市人民政府辦公室關于印發佛山市市直機關單位政務誠信征信目錄(試行)和佛山市市直公務員政務誠信征信目錄(試行)的通知［EB/OL］．(2015-02-12)．http://www．foshan．gov．cn/zwgk/zfgb/rmzfbgshj/201502/t20150212_5044471．html．

［2］ 胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上報告——堅定不移沿著中國特色社會主義道路前行 為全面建成小康社會而奮斗［N］．人民日報，2012-11-18(1)．

［3］ 凌文豪．政府在危機管理中的道德責任［J］．道德與文明，2009(5):78-80．

［4］ 熊美娟．政治信任研究的理論綜述［J］．公共行政評論，2010(6):153-180．