基層水利服務體系建設與管理對策分析

馬忠華

(綏中縣水利技術推廣站，遼寧 綏中 125200)

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基層水利服務體系建設與管理對策分析

馬忠華

(綏中縣水利技術推廣站，遼寧 綏中 125200)

摘要：綏中縣在加強基層水利服務體系建設，提升基層水利服務與發展能力方面開展了大量的工作。但是，目前基層水利服務體系建設中存在的問題，也深感擔憂，值得引起高度重視，并切實加以解決。文章介紹了基層水利服務體系建設與管理現狀，分析了基層水利服務體系建設與管理存在的問題，并提出了基層水利服務體系建設與管理的措施和建議。

關鍵詞：基層水利現狀；問題；措施；建議

1基層水利服務體系建設與管理現狀

1.1　水利服務體系建設與管理現狀

縣級水利系統總人數778人，機構設置主要分以下4個層面：①縣水利局機關行政編制18人，內設行政科室6個：辦公室、人事科、農水科、水政科、建管科、財務科；②縣水利局直屬事業單位16個，職工人數760人，其中，財政全額撥款事業單位6個，核定人員66人，機構設置：水土保持站、水利技術推廣站、水政監察大隊、移民辦公室、農田基本建設辦公室、水利工程質量監督站。自收自支事業單位10個，核定人員694人。機構設置：水資源辦公室、大風口水庫、大風口灌區、龍屯水庫、龍屯灌區、河務處、六股河堤防管理所、水利工程服務站、水利建筑工程公司、水利機械鉆井隊；③水利工程管理單位6個：大風口水庫、大風口灌區、龍屯水庫、龍屯灌區、六股河堤防管理所、河務處，核定人員561人，全部自收自支運行。④綏中縣水政監察大隊成立于1999年，獨立法人事業單位，現有水政監察員22名，從2002年起水政大隊單位性質由原來的自收自支變為財政全額撥款單位。縣財政負責每人每年3 000元辦公經費、每年20 000元車輛加油及維護費。縣級水利部門水利專業技術人才隊伍構成：在778人中，水利專業技術人員119人，占15%，非水利專業659人，占85%。大專以上的216人，占28%，中專85人，占11%，高中及以下人員477人，占61%。具有高級技術職稱的3人，占0.3%，中級技術職稱58人，占7.5%，初級技術職稱56人，占7.2%，見習及其他661人，占85%。

1.2　鄉鎮級水利服務體系建設與管理現狀

1)管理體制與人員編制管理混亂。全縣有25個鄉鎮，除綏中鎮未設水利站外，其余24個鄉鎮均設有水利站，為全額拔款事業單位，屬鄉鎮直接管理。全縣水利站核定編制數為136人，現共有人數163人，其中事業編制職工131人，臨時人員32人。事業編制職工中存在混編混崗現象。

2)人員文化水平低，業務能力不強。事業編制職工131人中：具有本科以上學歷6人，占職工總數的4%，具有專科學歷的59人，占職工總數的45%，具有中專學歷的40人，占職工總數的31%，具有高中及以下學歷的26人，占職工總數的20%；水利專業的81人，占職工總數的62%，非水利專業的50人，占職工總數的38%；具有高級及以上職稱的3人，占職工總數的2%，中級職稱35人，占職工總數的27%，初級及以下職稱的67人，占職工總數的51%。

3)基層水利站辦公場所及倉庫缺乏。全縣水利站中有9個站有固定辦公場所，辦公場所面積929 m2，且多數與林業、農業、果蠶等部門一起辦公，其他城郊、高甸子等15個站沒有固定辦公場所。全縣僅荒地鎮、前衛鎮、王寶鎮、網戶鄉水利站有521 m2的倉庫。

4)鄉鎮、村水利工程投資覆蓋面與鄉鎮水利站工作狀況。①鄉鎮、村水利工程投資覆蓋面廣。以2006～2011年鄉鎮、村水利工程投資調查統計數據為例，6年間，省以上水利工程總投資為16913萬元，工程受益鄉鎮為24個(綏中鎮除外)，受益鄉鎮100%。全縣有280個村，受益村為263個，占村級總數的94%。水利工程投資1000萬元以上鄉鎮5個，分別為明水鄉、大王廟鎮、李家鄉、范家鄉、秋子溝鄉，占鄉鎮總數的20%；投資500萬元以上，1000萬元以下的鄉鎮10個，占鄉鎮總數的40%；投資500萬元以下的鄉鎮10個，占總數的40%。水利工程投資100萬元以上的村24個，占村級總數的9%；投資50萬元以上，100萬元以下的村22個，占村級總數的8%；投資20萬元以下的村101個，占村級總數的36%；投資5萬元以下的村33個，占村級總數的12%。②鄉鎮水利站工作狀態。一是水利工程投資多的鄉鎮，為地方經濟發展帶來一定效益，也為鄉鎮水利工程建設“大禹杯”競賽創造了業績。同時，鄉鎮水利站工作也得以正常開展，如掌握工程建設進度、協調服務、技術指導等。全縣除五個水利工程投資在1000萬元以上的重點鄉鎮外，其余鄉鎮年均投資不足90萬元，最少的年均只有5萬元，因為水利工程少，水利工作無法開展，水利員無事可做，只能放假或改做其他與水利無關的工作，這種狀態的水利站在全縣占60%。二是投資大的水利工程項目，采取的是招投標制，鄉鎮政府只負責協調工作，工程實施由施工企業負責，與鄉鎮水利站也無關。投資小的水利工程項目，一般由鄉鎮政府負責，有的鄉鎮領導將工程承包給無水利施工資質的單位和個人，工程質量難以保證，埋藏隱患多，與鄉鎮水利站更無關。

1.3　村級水利建設管理與村級水利協會建設現狀

綏中縣有280個行政村，1339個自然屯。全縣大多數村和村民小組尚未建立村級水利管理群管組織，只有少數村或村民小組成立了村級農民水利協會或農民用水合作社組織。據調查，目前，有兩個鄉的3個村和1個鄉的3個村民小組成立了農民水利協會、村民用水合作社。目前，秋子溝鄉腰嶺子村的村農民水利協會始建于2008年，協會是農民自我管理、自我服務、自我受益、自我建設的非營利性群眾組織。對本村內的水利設施建設運行和管理采取“一事一議”的民主決策制度。全村200戶人家，有150戶自愿加入了水利協會，成為協會會員，并由會員大會討論，民主選舉出協會會長、配水員、會計、現金、收費員。協會依法建立了協會章程、財物管理制度、水費管理制度和灌溉管理制度。入會的會員每人交納100元做為協會的備用資金，凡加入協會的會員還享受兩項優惠政策：①優先用水權；②收取水費的標準，會員戶每噸收取水費1元，非會員戶每噸收取水費1.3元。這個村在未改制前，有六多：即農田、果樹多，小型水利設施多，農業生產灌溉面積多，因用水先后順序引起的糾紛多，習慣了喝“大鍋水”“幸福水”，只用不管的人多，以各種理由托欠水費的多。改制后，這些問題逐一得到解決，特別是協會公開、透明的管理制度，讓會員戶個個滿意，人人服氣。每個會員都把協會當成自己的家，水利設施當作自己的財產，形成了自家的事自己管，自己的設備自己修的良好風尚。該村在協會的組織管理下，全村農田灌溉面積達到80%以上，節水量達到90%，水費支出也大幅度降低，即使遇到干旱缺水之年，農田、果樹照樣獲得豐收[1]。

實踐證明，村農民水利協會通過村民自治的形式，進一步規范了農村小型水利設施的使用權、管理權和維修養護權的責任，有效地解決了農民用水難，征收水費難，水利設施維護難的問題。

2存在的問題

2.1　縣級水利服務體系建設與管理存在的問題

2.1.1自收自支公益性事業單位經費來源無保障

目前，在縣級水利部門人員編制中，有7個是獨立法人的事業單位，6個是水利工程管理單位，4個是服務性單位。其中，水資源辦和6個水利工程管理單位，3個服務性單位均為自收自支的事業單位，經費來源無保障，支出困難。分析其原因：①由于縣財政薄弱，單位又無收入來源。如水資源辦2011年收費122萬元，去除各級分層金額用于人員工資、管理等費用為73.68萬元。該縣沒有大的水資源收費費源，且收費主要集中在每年的4—12月份，由于1—4月份沒有繳費單位，導致每年1—4月份沒有分層返還，不能發放人員工資。大風口水庫、龍屯兩座大(2)型水庫，雖屬純公益性財政全額拔款事業單位，實際上是按照自收自支事業單位在運作，拖欠職工工資現象比較突出。②規費收取困難，直接影響單位效益。以2011年為例，大風口灌區管理所全年應收取農業灌溉水費110多萬元，但只收取40多萬元。③由于資金困難，無力解決基層職工生活困難問題，所屬基層單位龍屯水庫、龍屯灌區管理所、六股河堤防管理所、機械鉆井隊、水利工程服務站等5家單位職工多年拖欠工資，拖欠人數180人，拖欠工資總額800萬元。如龍屯水庫管理處，自2005年以來，共拖欠職工工資168萬元。

2.1.2縣水利系統基層職工生活條件差，福利待遇低

經調查統計，綏中縣水利系統在職職工778人，其中貧困職工就有46人，由于這些人屬在職職工，不符合民政部門低保條件，實際生活狀況低于當地城鎮居民最低生活保障標準。

2.1.3文化程度底，技術力量薄弱

水利系統年輕職工較多，文化程度偏低，專業技術隊伍嚴重不足。全系統778名職工，年齡35歲以下的職工有273人，占職工總人數的35%；年齡36-45周歲以下的職工有305人，占職工總人數的39%，年齡46-54周歲以下的職工有154人，占職工總人數的20%，年齡55歲以上的職工有46人，占職工總人數的6%。水利專業技術人員119人，占15%，非水利專業659人，占85%。大專以上的216人，占28%，中專85人，占11%，高中及以下人員477人，占61%。具有高級技術職稱的3人，占0.3%，中級技術職稱58人，占7.5%，初級技術職稱56人，占7.2%，見習及其他661人，占85%。從上述數據不難看出，全縣水利職工隊伍文化程度偏低，專業技術力量薄弱，高精尖人才缺乏，這是與現今水利工作的地位、作用和發展不相適應的，勢必影響到全縣水利工作的長遠發展。

2.2　鄉鎮水利站建設與管理中存在的問題

2.2.1管理體制不順，鄉鎮水利站工作難以自主開展

2004年起，鄉鎮水利站從縣水利局中分離，完全由鄉鎮政府領導，取消了縣水利工作站，只是業務由縣水利局領導。這種管理體制，在鄉鎮政府工作點多面廣的情況下，大多數水利站無法集中精力從事主業，而是受鄉鎮政府的中心工作所牽制，水利員同其它干部一樣使用，參加包點、計生、修路、防火等工作，而水利站自身的職能無法充分發揮，大大降低了職工的積極性，產生了得過且過的思想，對自身的本職工作難以保質保量完成。另一方面，綏中縣的小型水利工程項目直接落實到鄉鎮，由鄉鎮負責實施，鄉鎮經常安排非專業人員施工，導致工程質量低下，不能正常發揮工程效益，這在一定程度上制約了農村水利事業的發展。

2.2.2水利工程維修養護經費短缺，水利工程老化失修嚴重

受縣本級財政財力限制，加之中央及省財政也沒有水利工程維修養護專項資金，水利站沒有精力和能力進行正常的維修和養護，致使很多小型水利工程年久失修，已不能正常發揮工程效益。以綏中縣范家鄉為例，全鄉共有6座塘壩，出現破損現象2座，嚴重損壞的1座，損壞率高達50%；機電井21眼，廢棄7眼，廢棄率達到33.33%；自來水井22眼，廢棄7眼，廢棄率達到31.8%。長期以來維修改造投入資金的短缺，工程帶病運行率居高不下。

2.2.3水利站建設資金匱乏，技術力量薄弱

1)鄉鎮水利站建設資金匱乏。水利站除人員工資為財政全額拔款外，未單獨設站，無獨立辦公經費，多數站無自已的辦公場所和辦公設施，更沒有辦公用車、電腦、GPS等專業設備，就連水利普查的數據都只能是紙質記錄，不能形成電子版文件。水利站自身建設資金的缺乏嚴重影響了職能的發展，同時也決定了在鄉鎮政府中“跑龍套”的位置。

2)專業技術人才缺乏，技術力量薄弱。全縣水利站中具有水利專業職稱的僅為52.6%，鄉與鄉之間技術人才配置參差不齊。有的鄉水利站職工是清一色的“門外漢”，制約本地區水利發展。另外，水利站職工缺乏縣以上水行政主管部門的管理和培訓，導致思想觀念滯后，難以適應和跟上時代發展的步伐，缺乏對新時期水利發展的認識，水利新經驗、新技術難以得到推廣和應用。再有，全縣大多數鄉鎮的水利站由于具體工作較少，受辦公場所限制，僅水利站站長和一名水利員上班，其余人員處于無業待崗狀態，導致水利人才流失，水利站隊伍不穩。

2.3　村級水利管理群管組織存在的問題

1)村級水利協會管理人員工資低。如配水員工資只能在供水期得到一定補助，停水期工資就沒有來源。在較長時間的停水期，水利設施得不到正常維護與保養，直接影響水利設施的使用期限和正常的運轉。

2)管護資金不足。協會的備用資金，只能解決小型水利設施的簡單維修，遇到大修或補充、更新設備(如機泵、變壓器等)資金根本無法解決。

3措施和建議

3.1　縣級水利服務體系建設與管理措施和建議

1)國家應加大對水利基層服務體系建設的投入。將公益性事業單位，如水資源辦、河務處由自收自支事業單位轉為全額撥款事業單位。

2)對在職貧困職工，應參照綏中縣城鎮居民最低生活標準給予適當補助；對下崗、待崗的事業單位職工給予適當的生活補貼。

3)建立人才吸引機制，實施“人才強水”戰略。針對水利系統職工隊伍文化程度偏低，專業技術力量薄弱，高精尖人才缺乏的狀況，應采取兩項措施：一是制定優惠政策，建立建全人才吸引機制，鼓勵高素質人才進入基層水利隊伍。招聘錄用優秀高校畢業生到水利部門工作，施展才華，建功立業。二是落實培訓經費，依托高校教育資源，加強專業知識培訓和學歷教育，全面提高基層水利人員的綜合素質。

3.2　鄉鎮水利服務體系建設與管理措施和建議

1)理順管理體制。建立“條塊結合，以條為主”的管理體制。鄉鎮水利站作為縣水利局派出機構，其人員調配、業務指導由縣級水行政主管部門負責，日常管理和考核由鄉鎮政府負責，水利員的調配、考評和晉升，充分聽取鄉鎮政府的意見。在我們調研的鄉鎮中，大多數鄉鎮水利站長和有的鄉鎮政府主動提出這種建議，認為這樣可以讓水利站更好地承擔起本鄉鎮水利工程的建設與管理，防汛抗旱，水利技術推廣工作。

2)加大基層水利工程建管資金投入。①各級財政繼續加大對農村水利工程的投入。各級財政應及時足額劃轉水利建設基金，增加水利基礎設施的投入。農田水利工程是解決農業、農村和農民問題的基礎工程，農民目前對修路、建水源工程這兩件基礎設施建設最為看重。有了水源，農業產量增收、品質提高、收入增加、農民稱贊，而更多的是需要水源工程，而又沒有實施的地區，農民都熱切地期盼工程能早日實施。②加大公共財政對農村水利工程大的維修養護的投入。農村水利工程的維修、養護及除險加固等投入還需靠公共財政投入，確保發揮工程的正常功能。

3)加強鄉鎮水利站建設。 ①加大對鄉鎮水利站建設經費的投入。首先解決水利站辦公條件，改變無辦公場所、打游擊的窘狀，可參考鄉鎮財政所、文化廣播服務中心、農林果業技術服務中心，單獨建設水利站辦公場所，配備必要的水利檢查、防汛、工程維護等工作用車(皮卡車適合)，建立信息網絡，配備電腦、GPS等辦公設備，通過硬件的建設提高水利站的管理和服務水平。②建立并完善用人機制。合理設置崗位，實行一人多崗，以崗定責，以崗定酬，采取競爭上崗、擇優錄用的原則，通過公開考核、招聘錄用等有效措施，引進吸收水利專業技術人員和專業對口的大中專畢業生，逐步淘汰低素質、非專業人員，充實專業技術力量。重視、培養觀念新、素質高、創業精神強的專業技術人員。③加強教育培訓。省、市、縣三級列支專項經費，采取短期培訓、脫產學習等形式加強教育培訓，以利于水利人員更新知識，提高專業技術水平。

3.3　村級水利服務體系建設與管理措施和建議

1)給予村級水利協會管理人員適當的工資補貼，補貼標準視具體情況而定。被補助人員的補助和補助標準，須經會員大會討論提出。

2)國家應拿出一定的農村小型水利設施維修資金，加強農村小型水利設施的維修與保養，保證水利設施的正常運轉。

3)推進村級水利管理群管組織建設。積極引導有條件的村或村民小組，建立村級用水合作組織，擴大村級水利協會的覆蓋面。在鄉鎮政府的主導下，充分發揮村級水利管理群管組織，在農村小型水利設施管理與維護中的作用。

4)加強對村級水利協會的服務和指導，擴廣應用先進的灌溉方法和節水技術，開展水利技術培訓和技術交流，提供技術信息咨詢服務。

4結語

目前，綏中縣基層水利服務體系建設中存在的諸多問題，令人深感擔憂，值得引起高度重視，并切實加以解決。為此，提出了縣、鄉(鎮)、村三級的管理措施與建議，旨在為加強基層水利服務體系建設與管理，為綏中縣經濟社會發展奠定堅實基礎保障。

參考文獻：

[1]樓豫紅.基層水利服務體系建設有關問題的探討[J].中國水利，2011(07):29-31.

[作者簡介]馬忠華(1968-)，男，遼寧綏中人，工程師，從事水利工程管理、水利技術推廣等工作。

[收稿日期]2015-06-28

中圖分類號：F426.91

文獻標識碼：C

文章編號：1007-7596(2015)08-0178-04