民辦非營利社區服務組織的培育發展及其監管

楊貴華（集美大學法學院，福建廈門　361021）

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民辦非營利社區服務組織的培育發展及其監管

楊貴華
（集美大學法學院，福建廈門361021）

［摘要］民辦非營利社區服務組織以街道或社區為服務范圍，以社區居民為服務對象。隨著社區建設和社會建設的推進，民辦非營利社區服務組織不斷增多，但在發展中存在一些亟需解決的問題。為此，政府要從如下方面履行職能：一是在培育、扶持新型社區服務組織上“給力”；二是探索與民辦非營利社區服務組織相適應的注冊和備案制度；三是制定促進民辦非營利社區服務組織健康發展的優惠政策和法律；四是加強監督和管理；五是鼓勵社會力量、社區單位和居民向非營利社會服務組織捐贈。同時，要從如下方面強化民辦非營利社區服務組織自身的能力建設：一是以服務社區居民為核心，不斷提高對社區居民的吸引力；二是培養和引進專門人才；三是完善組織治理結構，規范服務行為，提升社會公信力；四是增強資金募集和資源動員的能力。

［關鍵詞］民辦非營利社區服務組織；政府；社區；居民；社會管理

［中國分類號］D678

長期以來，街道辦事處、社區居委會、社區黨組織，一直肩負著聯系群眾、服務居民的重任。進入改革開放新時期以后，基層社會管理和服務的任務加重、服務范圍空前拓展，這就要求在發揮原有組織主導作用的同時，創設和培育社區公共服務、福利服務的新載體。社區新型服務組織正是在這一背景下應運而生的。其中，民辦非營利社區服務組織具有特殊的地位和重要性，但是，也有一些問題需要破解。本文擬就此作一探討。

一、民辦非營利社區服務組織的概念及其特征

民辦非營利社區服務組織與民辦非企業單位（其實稱“民辦社會服務組織”更貼切些）是兩個關系十分密切的概念。但民辦非營利社區服務組織又有其自身的特質，一是以街道或社區基層社會管理單元為服務范圍，其中有的在街道轄區內開展服務活動，有的在社區層面開展服務。二是以社區居民為服務對象。這兩點將民辦非營利社區服務組織與其他民辦社會服務組織（即民辦非企業單位）作了一定的區分。還需要指出的是，社區中還有尚未登記（有的是未達到登記條件，有的則是不愿意登記），但事實上是在從事社區非營利服務的組織。這些組織是我們研究非營利民辦社區服務組織時尤其需要予以關注的。其實，“社會組織”本來就是非營利組織，我們在“社區服務組織”之前要加上“非營利”的限定，是因為在我國大陸，“社區服務”是一個被寬泛使用的概念，社區服務組織也呈現了多元并存的局面。其中，有些是營利性的組織（企業），如家政服務公司、物業公司、保潔公司等。而我們這里所關注和研究的是非營利服務組織。還有的社區服務機構，如上面介紹的區、街兩級社區公共服務平臺，雖然是面向社區開展非營利服務，但它們是由基層政府及其派出機關——街道辦事處——舉辦的，因而不屬于民辦非營利社區服務組織。民辦非營利社區服務組織目前尚處于發育之中，如由社會力量舉辦的面向老、幼、孤、殘等特殊群體的專門化的服務機構，如殘疾人服務社、民辦老人公寓，居家養老服務社；由社會力量舉辦的專業服務機構，如社區衛生服務站、社會工作站等；由社區居委會等社區組織舉辦或管理的社區老人日間照料室、社區老年服務活動中心、社區小學生課外輔導服務站；等等。社區服務組織和社區服務機構關系密切，通常人們把更為正規的實體性服務組織稱之為服務機構。

民辦非營利社區服務組織具有如下特征：（1）社會性：社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的。（2）非營利性：不以營利為目的，可以有盈利，但不能分紅。（3）公益性：以增進社區公益和居民福祉為目的。（4）社區性：以街道或社區基層社會管理單元為服務范圍，并以社區居民為主要服務對象。（5）正式與非正式并存：民辦非營利社區服務組織中既有正式登記注冊的民辦非企業單位，也有未登記非正式的社區服務組織。

二、民辦非營利社區服務組織的發展和存在的問題

1.民辦非營利社區服務組織開展社區福利服務、公共服務的積極探索

隨著社區建設和社會建設的推進，民辦非營利社區服務組織和機構不斷增多。它們能根據社區居民的服務需求開展服務和運營，并開始向專門化和專業化方向發展。目前，民辦非營利服務組織，既有正式注冊的民辦非企業單位，也有未登記的非正式社區服務組織。其中，正式注冊的民辦非企業單位開展服務的領域也很廣，主要分布在教育、衛生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介服務業等領域中。這些組織都不以營利為目的，但其內部在性質、功能、服務對象、運作機制等方面又有著明顯的區別。有的靠有償服務的收費來運作。有的是低償服務，除了向服務對象收取較低的服務費用外，還需要有政府的支持和社會的捐贈。面向弱勢、弱能人群的福利服務是無償的，不能向服務對象收費，這就需要這些組織自己籌資，或由政府、社區、社會給予支持。至于社區公共服務，有的是有償的，但也有低償和無償的。目前，非營利組織承接社區公共服務項目特別是社區福利服務項目，絕大多數采取與基層政府或社區組織合作，從事社區公共服務生產。具體合作形式有公建民營、公辦民營或合同外包，民建公助、政府購買服務等。

2.民辦非營利社區服務組織發展存在的問題

（1）民辦非營利社區服務組織數量少，發育不夠，可以用的資源十分有限，能力不足

目前進入社區承接社區公共服務的民辦非企業單位不多，社區組織和社區居民組建的非營利民辦服務機構更少，且發育不夠，基礎條件也薄弱，服務社區居民特別是特定群體的能力不足。一些社區公共服務機構，如社區活動中心、社區老年福利服務中心，多是由政府投資或利用發行彩票募集的資金籌建的，然后移交社區居委會管理和使用；也有的本來就是由社區居委會舉辦的，這些機構并不具備獨立的法人資格，與居委會的權責邊界不清，更多的是扮演著居委會“手”或“腿”的角色，缺乏應有的獨立性。居民自我組建的草根性社區服務組織又難以達到注冊登記條件，相當數量的組織甚至沒有備案。多數組織不僅硬件條件差，而且治理結構不健全，組織的發起人往往又是管理者。工作人員又參差不齊，服務也缺少規范，尚未得到居民的普遍信任。

（2）民辦非營利社區服務組織發展的環境有待改善

近年來，隨著社會建設的推進，社會組織發展的環境有了明顯改善，但依然不能適應快速發展的社會組織，也不能適應社區民辦非營利服務組織的發展要求。第一，相關的政策特別是法律法規建設滯后。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》1998頒布后尚未進行再修訂。《條例》對民辦非企業單位登記所設置的條件過高，尤其是“雙重管理”，成為制約民辦非企業單位發展的一個瓶頸。民辦非營利社區服務組織更有著自身的特殊性，依照現行《條例》與其他民辦非企業單位“一刀裁”式進行登記，明顯不適應社會組織建設的新形勢。針對這種情況，一些省、市近年來出臺政策降低了民辦非企業單位登記的門檻，有的還出臺民辦非營利社區服務組織（官方使用“社區民辦非企業單位”）“備案制”的政策，但多處于探索階段，尚未上升為法律法規。對其基本概念還沒有完全明確，法律地位也不完全明確。第二，社會和政府的支持還不夠。相對于其他正式的社會組織，民辦非營利社區服務組織得到社會和政府的支持更少，不僅缺少基金會籌募資金的支持，也少有民間的捐贈，政府部門及其代理組織往往是民辦非營利社區服務組織唯一的資金來源渠道，但政府的支持又有不確定性。缺少資金、缺少場所和場地，是多數民辦非營利社區服務組織面臨的共同問題。

三、轉變政府工作方式、全面積極履行職能

培育和發展社區新型服務，政府尤其是基層政府負有重要職責。基層政府及其派出機關要主動適應社會建設和基層社會管理改革創新的要求，主動轉變工作方式，全面積極履行其職能。當前，要做好如下工作。

1.在培育、扶持新型社區服務組織上“給力”

在領域高度分化的現代，政府要履行提供公共服務的職能，自覺將自己塑造為“服務型政府”，社會主義制度下的人民政府更應如此。但我們對“服務型政府”不能作簡單化的理解。公共服務有范圍和層次的區分。在社區公共服務中，政府是主要推動者和提供者，但政府更多地是要扮演好社區公共服務掌舵者、政策制定者、資金等資源的提供者、服務監管及協調者的角色，而具體的社區公共服務事項可更多地交由社區新型服務組織承接或生產。為此，要改進政府提供服務的方式，實現由政府招聘人員直接組織開展服務轉向委托服務（即委托街道和社區層面設置的公共服務平臺來完成，并實現費隨事轉），專業性的福利服務和公共服務還可采用購買服務、合同外包、公建（辦）民營、民辦公助等方式由民辦非營利服務組織甚至企業來承接。在國外，政府的財政資助也是非營利組織開展服務的重要資金來源。盡管各國政府對社會組織的支持程度有很大差異。但按照約翰·霍普金斯非營利比較項目的研究，在39個有可靠數據支持的國家中，社會組織收入中政府資助與慈善捐贈的比例是2：1（分別為36%和15%）。其中，14個政府主導的國家，政府是社會組織的最大收入來源。值得注意的是，這些國家同時也擁有最大規模的非營利部門。這表明政府的支持對社會組織的成長壯大有著密切的關系。在其他25個國家里，提供服務收取費用是社會組織的主要資金來源，但政府資助仍然有一定的規模。在美國，從特定邊際來看，政府對社會組織的資助仍然遠遠超過慈善捐贈（政府資助占49%，慈善捐贈占13%）。很明顯，政府依靠社會組織提供社會服務已成為一種普遍形式，在那些發達的工業國家，尤其如此［1］。

在我國當下的社區服務發展中，要重點扶持公益慈善類、社會福利類、公共服務類民辦非營利社區服務組織。目前，一些城市，在城區和街道轄區設置“孵化園”，無償為公益慈善類、社會福利類等機構提供服務辦公場所，扶持其發育發展。有的街道如上海市浦東新區濰坊街道還在“社區服務中心”的基礎上加掛“社會組織服務中心”的牌子。社區服務中心的主要任務是開展社區的服務和管理，而社會組織服務中心的任務則主要是培育社會組織，對社會組織發展起“孵化器”的作用。湖北省黃石市在探索“市—區—社區”三級管理服務模式的過程中，各區都在社區層面建立了社會組織工作站，黃石港區還建立了社區社會組織發展基金，推動了社區社會組織的發展，增強了社會的協同能力［2］。這些都是有益的探索。

2.探索與民辦非營利社區服務組織相適應的注冊和備案制度

1998年《民辦非企業單位登記管理暫行條例》頒布，這意味者民辦非企業單位的發展有了法律的保障。但《條例》規定，申請登記民辦非企業單位要經業務主管單位審查同意，再由登記管理機關審核登記，這實際上是一種“雙重登記管理制度”。一些申請者由于難以找到主管單位，也就無法登記從而獲得合法身份，草根性服務組織更是如此。針對這種情況，近年來，在社會管理體制改革創新和社會組織建設加快推進的背景下，全國許多省（市）先后開始了社會組織直接登記的探索。

就民辦非營利社區服務組織而言，對達到民辦非企業單位登記條件的，要求其進行注冊登記。其中，慈善公益類民辦社區服務組織，可直接到民政部門申請注冊登記，而非公益服務類社區社會組織和法律法規、政策文件明確需進行前置審批的事項，須取得業務主管部門和鎮（街）有關部門許可后方可申請注冊登記。但要簡化注冊手續，尤其是降低注冊資金的門檻。對尚未達到民辦非企業單位登記條件的民辦非營利社區服務組織，可實行備案制。申請備案的要將負責人和所有人員花名冊、住址、活動地點，備案申請書及其他材料一并提交社區居委會，由社區居委會初審后報街道辦事處審批，街道辦事處批準后報民政局備案。

3.制定促進民辦非營利社區服務組織健康發展的優惠政策和法律

就國家立法層面而言，建議制定社會組織所適用的稅法，以引導和激勵它們從事社會公共服務、慈善公益服務。在法規、法律沒有頒布之前，要探索制定促進非營利社區服務組織健康發展的政策，尤其是對公益慈善類、社會福利類、公共服務類民辦非營利社區服務組織給予政策上的優惠；還要通過改革財稅制度，引導和支持社區社會組織承擔一部分由政府轉移的社會保障與社會福利功能。政府還可以給予民辦非營利社區服務組織免稅、減免水電費、無償提供場所或給予房租補貼等優惠。近幾年來，一些城市的基層政府為促進公益慈善類、社會福利類社會服務組織發展，專門建立“孵化園”，免費提供場所、減免水電費，吸引它們進駐，為這些組織的起飛“助力”，收到積極的效果。

4.加強監督和管理

對新型社區服務組織都需要加強監管，而民辦非營利社區服務組織屬于社會組織，對其監管也是當前我國基層社會管理改革創新面臨的新課題。在社會組織的監管上，要改變以往重審批輕監管的做法，強化各級社會組織登記管理部門的監管、執法職能。近年來，有的城市政府在民政部門之外獨立設置民間組織（或社會組織）管理局，有的在原有“民間組織（或社會組織）管理處”基礎上加掛“民間組織執法監察局處”。這些做法不只是增設機構或簡單地加掛一塊牌子，而是政府履行社會組織監管職能的落實，不失為一種加強對社會組織監管的舉措。對社會組織進行年檢是規范社會組織管理、監督社會組織活動的常規制度，要在實踐總結的基礎上進一步完善。要探索對民辦非營利服務組織（民辦非企業單位）的第三方評估制度，培育發展一批有資質的專業評估機構，逐步建立民辦非營利社區服務組織的評估體系。同時，積極制定出臺有關社會組織的相關法律法規，為社會組織發育發展提供法律保障。要發揮新聞媒體、網絡、社會公眾的監督作用，使其在陽光下運行，基本形成政府監督、法律監督、社會監督、自我監督相結合的監管體系。

民辦非營利社區服務組織多數規模小、分布散，又處于發育階段，監管難度大，更要做好日常監管工作。在民辦非營利社區服務組織的監管中，社區居委會、街道辦事處、區民政局有著各自的監管職責，要在區民政局統一指導下，由街道辦事處、社區居委會分層管理。街道辦事處職責有：（1）街道辦事處負責辦理本街道的民辦非營利社區服務組織審查和備案；（2）監督、指導民辦非營利社區服務組織業務活動，遵紀守法，在規定范圍內開展活動；（3）協助登記管理機關和其他有關部門查處民辦非營利社區服務組織的違法、違紀行為；（4）定期組織民辦非營利社區服務組織學習有關法律、法規和有關政策，積極開展有益于社區居民的各項文體活動，指導它們為社區建設服務；（5）負責民辦非營利社區服務組織年度檢查的初審。社區居委會職責有：（1）根據社區公益事業發展和居民需要，培育成立民辦非營利社區服務組織，協助街道辦事處對本社區民辦非營利社區服務組織的材料初審和審報；（2）負責組織民辦非營利社區服務組織不定期開展活動；（3）及時向街道辦事處提供民辦非營利社區服務組織活動情況，根據社區居民需要，提出合理化（的）建議和意見；（4）監督、指導民辦非營利社區服務組織業務活動，遵紀守法，按照規定范圍開展活動，配合有關部門查處其非法活動。

5.鼓勵社會力量、社區單位和居民向非營利社會服務組織捐贈

慈善事業的發達程度，是一個國家、一個社會、一個民族文明程度的標志。2011年，一些公益熱點事件引發媒體和公眾對慈善公益組織的關注和質疑，一時間將中國的慈善公益組織推到了風口浪尖。慈善公益組織的信譽受損，致使接受捐款困難，受到前所未有的壓力。面對這樣的發展困境，政府加強了監管，社會各界特別是捐贈者也對公益慈善組織建設和監督提出許多合理的建議。慈善公益組織開始加強自律建設，力求重塑形象。但我們也應該看到，慈善事業在我國的發展尚有很長的路要走。當前和今后一段時期內，黨和政府要加強輿論宣傳和政策引導，在公民中大力倡導慈善意識，營造慈善文化。要在全社會弘揚慈愛精神，樹立行善美德，不論作為社區居民還是作為社會民眾都要把行善捐助當成一種高尚行為，甚至是一種社會責任。

四、強化民辦非營利社區服務組織自身的能力建設

“打鐵還需自身硬”。發展和壯大社區新型服務組織特別是民辦非營利社區服務組織，從根本上說還需加強其自身的能力建設。社區新型服務組織特別是民辦非營利社區服務組織的能力建設有多種途徑和措施，這里著重強調如下幾點。

1.以服務社區居民為核心，不斷提高對社區居民的吸引力

任何一種組織的產生和存續，總是基于一定人群的需要。社區新型服務組織也不例外。社區新型服務組織的三種主要類型，不論是政府設置的社區公共服務平臺和機構，還是民辦非營利社區服務組織，抑或承接社區公共服務的營利性服務組織，不僅在組織性質、運行機制、服務方式上有別于原有的社區組織；更為重要的是，它們在服務社區居民方面各自有著自身的優長，因而能夠與原有社區組織形成互動和互補。而社區新型服務組織要發展壯大，也必須以服務社區居民為核心。所謂以服務社區居民為核心，就是要立足社區實際，回應并盡力滿足居民對社區公共服務的需要。即便政府設置的社區公共服務平臺和機構，雖然要完成基層政府部門和街道辦事處委托的工作，但基層政府尤其是街道辦事處的工作必須把服務社區、服務居民作為工作的重心才能“接地氣”。至于民辦非營利社區服務組織，更要以居民的需求為第一信號，力求為居民提供方便、快捷、周到的服務。唯有如此，才能不斷提高對社區居民的吸引力，社區新型服務組織的發展才有深厚的民眾基礎，才能根深葉茂。

2.培養和引進專門人才

對民辦非營利社區服務組織來說，培養和引進專門人才，走專業化的道路十分重要。人才資源是第一資源。近年來，政府在招聘街道層面的社區事務受理中心或社區公共服務中心甚至是社區層面的公共服務站的從業人員時，要求條件都較高，不僅有學歷（如大專學歷以上）、年齡（如在35歲以下）等條件要求，還要統一組織筆試和面試以選拔人才。政府舉辦的社區福利機構，在招聘部門管理人員和專業人員時設置的門檻也較高，但一線服務人員的招聘條件就低多了。就民辦非營利社區服務組織而言，不同組織之間存在很大差異。但相對而言，正式注冊的民辦非企業單位在招聘從業人員方面也有相應的條件，一些崗位還有專業方面的要求；而未注冊的草根性服務組織尤其是非營利社區服務組織的從業人員普遍存在著學歷低、年齡大的問題，更缺少專門人才。改變這種現狀，一方面，政府管理部門要對不同類型的民辦非營利社區服務組織提出相應的要求，引導它們改善和優化從業人員的結構。另一方面，民辦非營利社區服務組織要順勢而為，通過教育培訓、激勵等方式提升從業人員的綜合素質和服務水平，同時招聘素質較高的人員。隨著高等教育的大眾化發展，越來越多的大學畢業生將走向基層、走進社區。社區新型服務組織要創造條件，吸引高校畢業生尤其是社會工作、心理學、醫學、管理學等專業的畢業生前來就業。專業化人才的進入，將會提升這些組織的社區服務質量，從而以其高質量的服務與管理贏得居民和社會的廣泛認同。

3.完善組織治理結構，規范服務行為，提升社會公信力

健全治理結構，規范服務行為，是民辦非營利社區服務組織尤其是未注冊的民辦非營利社區服務組織進一步發展必須解決好的問題。結構產生功能，是功能的基礎和前提；同時功能也反作用于結構。民辦非營利社區服務組織屬于社會組織，要履行社區公共服務、福利服務的功能，就需要主動建立和完善與社會組織相適應的組織體系和治理結構，建立健全內部管理制度，健全和完善科學決策機制。同時，要建立信息披露制度，定期主動公布有關信息。社區新型服務組織連接政府部門和社區百姓兩頭，又從事著社區公共服務、福利服務的生產，需要“自律”，也必須“自律”。“自律”方能打造社區公共服務、福利服務生產者的品牌和形象，提升其社會公信力和美譽度，贏得上至政府下到社區民眾的信任和支持。

組織自身的自律建設是基礎，同時，行業層面上的自律也是不可缺少的。在市場經濟條件下，非營利社區服務組織和營利性社區服務企業需要通過承接社區服務項目，獲取生存和發展的資源和相關支持，自然有彼此之間的競爭，包括服務項目“競標”。但大家又同在一條“船”上，在參與和承接社區公共服務和福利服務中是一種同行間的合作—競爭的關系。因此，為了更好地實現社區新型服務組織的健康發展，要鼓勵民辦非營利社區服務組織和營利性社區服務企業成立協會、聯合會等“樞紐型”組織，利用“樞紐型”行業組織自身的力量制定服務標準，規范服務行為。行業性“樞紐型”組織既是一個維護成員權益、推動成員協作的公共服務的平臺，也是聚集社區新型服務組織“正能量”的平臺，同時也可以減輕政府監管的壓力。

4.增強資金募集和資源動員的能力

對于多數非營利服務組織來說，政府提供支持是不可缺少的，但只靠政府支持又是不夠的。還需要指出的是，如果完全依靠政府支持即便是政府購買服務，還（也）可能導致非營利社會服務組織對政府的過度依賴。如此一來，社會服務組織與政府之間的平等合作關系也就不可能真正形成。在國外和我國港臺地區，許多非營利服務機構都有基金會提供的資金支持，這也是我國內地非營利社區服務組織發展的一個不可忽視的資金來源渠道；同時，非營利社區服務組織還可依法接受企業或社區居民等的捐贈。此外，一些民辦非營利社區服務組織在提供非營利社區服務時還可收取服務費。在一定意義上，這好似民辦非營利社區服務組織的“造血”功能（只是不以營利為目的）。如前所述，在一些國家里，提供服務收取費用甚至是社會組織的主要資金來源。民辦非營利社區服務組織還要利用植根社區服務居民的優勢，動員社區內外的人、財、物、信息、組織等各種資源，包括吸引社區居民和志愿者加入到所開展和倡導的社區非營利服務中來。這不僅可以彌補自身資源的不足，而且可以做到正式服務網絡與非正式服務網絡的有效銜接和互補。

近年來，政府在社區公共服務和福利服務提供上穩步推進改革，在繼續做好公建民營、民辦公助、委托服務、合同外包的同時，加大政府購買服務的力度，并引入激勵機制，有組織地實施社區公共服務和福利服務項目公開招標，各類服務組織開始平等競爭投標。面對這一現實，包括民辦非營利組織在內的社區新型服務組織必須積極參與競爭投標，學會“下海游泳”，并在競投中全面發展自己的能力。

［參考文獻］

［1］王浦劬，薩拉蒙，等.政府向社會組織購買公共服務：中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

［2］謝松保.社區管理體制的有益探索[N].中國社會報，2012-11-26（1）.

［作者簡介］楊貴華（1957-），男，內蒙古清水河人，集美大學法學院教授，研究方向：社會學和社區工作。

［基金項目］福建省高校人文社科研究基地“海西社會建設與社會服務研究中心”資助成果之一。

［收稿日期］2014-02-28

［文章編號］1671-511X（2015）02-0109-05

［文獻標識碼］A