農村土地承包經營糾紛仲裁制度之實施困境與完善進路

南通市通州區人民檢察院課題組

（南通市通州區檢察院，江蘇南通226300）

黨的十八大報告強調指出法治是治國理政的基本方式，在法治社會建設力度加大以及城鎮化建設不斷提速背景下，廣大基層農村地區的矛盾糾紛也日趨復雜多元。近年來，隨著國家各項強農惠農政策不斷出臺，土地價值不斷上升，農村土地承包經營糾紛隨之增多。為了及時公正地化解農村土地承包經營糾紛，確保農村社會穩定發展，《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》）應運而生。該法構建了農村土地承包經營糾紛仲裁制度，為及時化解糾紛，維護當事人合法權益提供了堅實法律基礎。然而，由于立法疏漏及其他因素的存在，農村土地承包經營糾紛仲裁制度面臨著較為尷尬的實施境地，亟需加以有效完善。

一、農村土地承包經營糾紛仲裁制度之基本概況

（一）農村土地承包經營糾紛仲裁制度之性質

第一，農村土地承包經營糾紛仲裁不同于普通民商事仲裁。一是解決農村土地承包經營糾紛關系到農村穩定大局，具有較強的政策性。二是普通民商事仲裁機構的地點遠離農村，不利于農民維權。三是普通民商事仲裁機構具有民間性，缺乏政府財政支持，難以承擔化解農村土地承包經營糾紛的重任。因此，農村土地承包經營糾紛仲裁制度實行單獨立法，單設專門機構。

第二，農村土地承包經營糾紛仲裁具有民事屬性。農村糾紛一般發生在平等民事主體之間，仲裁的最終目的是化解糾紛與維護農民合法權益。因而在農村土地承包經營糾紛仲裁關系中，不存在行政意義上的管理者和被管理者。

第三，農村土地承包經營糾紛仲裁帶有明顯行政色彩卻有別于行政仲裁。該類仲裁中設置在市縣級的仲裁委以及派駐鄉鎮的仲裁庭，不管是在人員以及經費上，都離不開地方政府的支持：一方面是人員上的支持，解決農村土地糾紛需要同時具備農村工作經驗與法律素養，農村的特殊情況導致此類人才難以留住，因而實踐中由農經干部擔任仲裁員較為普遍。另一方面是經費上的保障，農村土地承包經營糾紛情況較為復雜，涉及人多面廣，法院對該類糾紛往往也無能為力，對此許多地方政府將農村土地承包經營糾紛仲裁經費納入地方財政預算，以此保障該類糾紛的順利解決。［1］

（二）農村土地承包經營糾紛仲裁制度之特點

首先，農村土地承包經營糾紛仲裁程序的啟動只需一方當事人的申請即可。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的相關規定，農村土地承包經營糾紛仲裁無需雙方當事人事前簽訂書面仲裁協議，糾紛一旦發生，當事人不愿或者和解、調解不成功的，任何一方當事人均可向當地農村土地承包經營糾紛仲裁機構申請仲裁。

其次，農村土地承包經營糾紛仲裁程序賦予當事人選擇的自由。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第四條的規定，當事人可以自由選擇調解、仲裁或是訴訟等糾紛處理方式，并沒有規定農村土地承包經營糾紛仲裁為提起訴訟的必經程序。

再次，農村土地承包經營糾紛仲裁制度實行“一裁兩審”。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第四十八條的規定，我國的土地承包經營糾紛仲裁實行的是“一裁兩審”的制度。其仲裁裁決并不具有終局的效力，當事人還可以就裁決于法定時限內向法院起訴，法院也應當及時予以受理。

最后，立法對農村土地承包經營糾紛仲裁的管轄地作出強制性規定。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二十一條規定①《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二十一條第一款：“當事人申請仲裁，應當向糾紛涉及的土地所在地的農村土地承包經營仲裁委員會遞交仲裁申請書。，農村土地承包經營糾紛仲裁的爭議雙方不能協商選擇仲裁機構。這是由我國農村土地承包經營糾紛的特殊性決定的：一方面，立法如此規定，能夠便利雙方參加仲裁，方便調查取證。另一方面，農村的實際情況各不相同，假如由其他仲裁機構進行仲裁，可能造成裁判上的不當；同時，仲裁經費納入地方財政預算，不會為本地區以外的仲裁案件買單。

二、農村土地承包經營糾紛仲裁制度之實施困境

（一）行政化傾向明顯

一方面，從農村土地承包經營糾紛仲裁機構的設置來看，仲裁委員會分別由縣級或地級市級人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建，法治屬性不強。仲裁委員會辦事機構一般設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責仲裁委員會日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。農村土地承包經營糾紛仲裁委員會易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體，背離了仲裁法律既定的公正獨立性，無論是其設立、人員構成，還是其運行經費、示范章程的制定①毫無疑問，農業部、國家林業局于2009年12月29日發布的《農村土地承包經營糾紛仲裁規則》的行政化色彩是較為明顯的。，都有當地人民政府和行政人員的參與，難保仲裁不受行政干預，在很大程度上影響了農村土地承包仲裁的公正性和權威性。

另一方面，農村土地承包經營糾紛仲裁的啟動與管轄也帶有明顯的行政化傾向。從仲裁的啟動程序看，仲裁程序可因一方當事人的申請而啟動，并不以雙方當事人之間有書面仲裁協議為必要，自愿性不足，反之帶有一定的行政強制性，法治色彩淡薄。再次，從仲裁管轄來看，立法堅持屬地原則，當事人無權選擇仲裁機構，這也導致農村土地承包經營糾紛仲裁缺乏自愿合意性，行政色彩濃厚。這也有悖于糾紛解決機制應當符合正當性、迅速性和效率性的基本要求。［2］ 41-42

（二）機構設置和人員素質存在問題

一方面，農村土地承包經營糾紛仲裁的機構設置較為隨意，缺乏嚴肅性和統一性，有違法治原則。盡管《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁機構的設置做了原則性規定，但由于缺乏與之配套的仲裁機構設置的具體規則，加之各地對仲裁機構性質、定位的認識不統一，導致機構設置上有一定的隨意性。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布以后，少數地方至今未設立仲裁機構；有的將仲裁委員會設在縣農業局，有的設在縣林業局，還有的設置在縣農經中心；有的將仲裁委員會直接設在地級市的政府工作機構。此外，仲裁機構與行政機構的依附關系也存在差異。有些地方的仲裁機構實質上就是行政機構的附屬單位，有的直接表現為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一。［3］同時，在仲裁委員會、仲裁庭的設置及分工上也缺乏規范、統一的做法。

另一方面，農村土地承包經營糾紛仲裁中的仲裁員素質參差不齊，缺乏法治素養。要做好農村土地糾紛仲裁工作，仲裁員至少需要具備兩個方面的素質。其一是法律方面的素質。仲裁作為一種準司法活動，要求仲裁員要利用他們所掌握的法律知識來裁斷是非，其做出的不僅是一紙裁決書，還暗含著我國法律的評斷，最終將成為人民心目中衡量正義的尺度。因此，農村土地承包經營糾紛仲裁中的仲裁員必須具備專業的法律素養，熟知我國《物權法》、《合同法》、《農村土地承包法》等相關法律法規。當前許多地方的仲裁工作由農經系統干部承擔，這些人因平時對仲裁工作接觸不多，不熟悉仲裁法規，欠缺仲裁知識，導致他們有時在具體的仲裁工作中不能正確適用法律，無法擺正程序的位置，制約了仲裁工作的開展。其二，農村土地承包經營糾紛仲裁中的仲裁員還應當具備做好農村工作及化解矛盾糾紛的素質。農村工作有其自身特點，由熟悉農村工作的農經系統干部及工作人員擔任農村土地承包經營糾紛仲裁工作有積極意義。但是，隨著農經干部的身份轉變成為仲裁員，相應的工作方式也會發生很大變化：一是先前的農經干部主要是農村經營管理與農民負擔監督管理、農村財務管理等，成為仲裁員以后還要化解農村糾紛，維護農村穩定；二是先前的農經干部解決糾紛主要依靠行政身份來威懾當事人，成為仲裁員以后則要依靠法律來定紛止爭；三是工作手段發生了變化，從行政化糾紛解決方式到講求按程序辦事，居中公斷案件。［1］然而實踐中，兼任仲裁員的農經系統專業干部在開展仲裁工作時，并未適時轉變自己的工作方式，無法真正勝任仲裁工作。總之，當前的仲裁隊伍欠缺扎實的專業素養，也未摸索出適合開展仲裁工作的道路。

（三）農村土地承包經營糾紛仲裁與訴訟程序的銜接不暢

一是“一裁兩審”制度弱化了仲裁功能。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第四十八條之規定，我國農村土地承包經營糾紛仲裁實行有別于民商事仲裁的“或裁或審、一裁兩審”制度。本質上而言，“一裁終局”是仲裁的基本特征，土地承包糾紛仲裁的“一裁兩審”制度，弱化了仲裁程序的高效職能，無法體現仲裁便民、快捷的優點，在很大程度上削弱了仲裁的法治功能。

二是受理范圍并不一致。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定，除土地征收及補償糾紛以外，農村土地承包經營仲裁委員會的受案范圍幾乎包括所有的農村土地承包經營糾紛。同時，根據最高人民法院的相關司法解釋②最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包經營糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條：“下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經營權侵權糾紛；（三）承包經營權流轉糾紛；（四）承包地征收補償費用分配糾紛；（五）承包經營權繼承糾紛。集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”，法院不受理對農村土地承包經營確權訴訟和針對土地補償費分配數額的訴訟。如此看來，承包權的取得、補償費的分配數額、承包地的收回、調整等發生的糾紛是被排除在民事訴訟受案范圍之外的。因而，農村土地承包經營糾紛仲裁的受案范圍比法院訴訟的受案范圍要大。因受案范圍不統一，會造成仲裁裁決后當事人不服向法院起訴，法院不受理的情形。

三是仲裁和訴訟適用的依據并不相同。作為國家審判機關，其判決必須依法作出。農村土地承包經營糾紛仲裁裁決的作出，可以依據法律的規定，也可以依據當事人雙方基于仲裁庭的調解或自行和解達成的協議，當事人依據國家政策或者民間規約達成協議，仲裁機構也可據此作出裁決。然而，仲裁委員會到底能否依據司法解釋作出裁決，如果村民在民間規約中約定了相關內容，人民法院能否依據民間規約作出審判，仲裁委員會能否依此作出仲裁，都存在問題。

四在證據的收集和適用方面并不相同。仲裁程序中的證明標準和證明規則相對寬松，對于證據收集的規定尤其如此。而訴訟程序中，證據的收集和適用必須遵循嚴格的證據規則。因此，在當事人不服仲裁裁決向法院提起訴訟的案件中，仲裁程序中的證據能否順利地在訴訟程序中發揮作用，無從可知［4］。

（四）農村土地承包經營糾紛仲裁的執行難度大

實踐中，農村土地承包經營糾紛仲裁的執行難度較大，損害了法治權威和尊嚴。農村土地糾紛的爭議標的物是作為不動產的土地，土地的收益來源于對它的耕作，如果有人惡意妨害權利人的耕作，土地不像一般的不動產如房屋等通過要求妨害人強制遷出以達到排除妨害、恢復權利的目的。因此，很多土地糾紛訴訟的勝訴者贏了訴訟輸了土地，即使法院的強制執行時常也是無能為力。

法院不配合農村土地承包經營糾紛仲裁執行，不僅使農村土地承包經營糾紛仲裁委員會的努力付之東流，而且導致農民受侵害的土地承包權益無法得到恢復，承包地被撂荒。顯而易見，只有加強仲裁機構與法院的協調與配合，農村土地承包工作才能順利開展，特別是仲裁的執行工作才有保障。

三、農村土地承包經營糾紛仲裁制度之完善進路

（一）厘清農村土地承包經營糾紛仲裁的性質，淡化仲裁的行政屬性

一方面，厘清農村土地承包經營糾紛仲裁的性質，是加強制度建設的前提。其一，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》所規定的農村土地承包經營糾紛受案范圍可看出，無論是發生在發包方與承包方之間，還是發生在承包方之間、承包地的流轉雙方當事人之間的糾紛，本質上都屬于民事糾紛。農村土地承包經營糾紛雖然有不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質仍應屬于民事或經濟糾紛，作為解紛手段或機制的仲裁，其性質上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。 其二，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁申請和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開庭、裁決和送達等。其立法框架，內容和程序設計，基本上是以《仲裁法》為“母法”和“藍本”的。［1］因此，我國的農村土地承包經營糾紛仲裁，應當以民事仲裁的基本理念為理論支撐。

另一方面，淡化仲裁的行政屬性，是完善農村土地承包經營糾紛仲裁的基礎。

《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布實施，將仲裁體制引入我國農村土地承包經營糾紛的處理機制，是我國的一大創舉。對現行農村土地承包經營糾紛仲裁制度進行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質，在民事仲裁總體框架下構建合理的農村土地承包經營糾紛仲裁機制，充分發揮仲裁程序優勢，是加大農村社會治理力度，推進法治社會進程的必然之舉。具體而言，“去行政化”的關鍵在以下三點：一是在仲裁委員會的設置上，應將此仲裁機構從政府部門中脫離，避免其與行政機關的行政隸屬，以保證其獨立性。二是在日常工作開展上，仲裁委員會應組建自己的常設性辦事機構，不宜將其日常工作交由當地農村土地承包管理部門承擔，從而減少行政干預，保證公平公正。三是在受案范圍上，應明確農村土地承包經營仲裁委員會的受案范圍，避免與行政機關處理案件之間的權力重疊。應當協調統一立法，避免農村土地承包經營糾紛解決途徑之間的矛盾規定，減少行政對仲裁的干預，“使仲裁的本質屬性和特征還原歸位”［5］ 24。

（二）規范農村土地承包經營糾紛仲裁的機構設置，提升仲裁人員的素質

一方面，當前農村土地承包經營糾紛仲裁的機構設置隨意，有違法治原則。應當盡快出臺仲裁機構組織規則，明確仲裁機構設置原則、設置程序、仲裁委員會與仲裁庭的分工和職責、與各層級調解機構的關系及銜接等。仲裁委員會應當與行政脫鉤，保證仲裁的獨立和公正。農村土地承包經營糾紛仲裁機構可以由政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建，但仲裁機構不附設在任何行政機關內部，而是作為獨立的機構建制。在人事方面，仲裁機構采取委員會制，仲裁辦事機構人員由委員會選聘。在財政上，農村土地承包經營糾紛仲裁應當采取有利于當事人原則，仲裁收費應當采取較低標準，經費的短缺應當由財政以公益支出的形式劃撥。［6］

另一方面，當前農村土地承包經營糾紛仲裁機構中仲裁員素質普遍不高，缺乏法治素養。對此，一要加強對仲裁員的業務培訓，提高業務素質。要定期組織仲裁員參加業務培訓，學習相關的法律知識，了解最新的國家土地政策，主要是要加強與仲裁相關的程序性法規與實體性法規的培訓力度，增強仲裁員的農村工作能力及化解矛盾技能。二要建立符合中國國情、農情的仲裁員遴選機制，保證仲裁庭獨立審理、判斷、裁決糾紛。既要體現仲裁準司法性對仲裁員的基本素質要求，嚴格準入制度，也要考慮農村土地承包經營糾紛的涉農性、專業性強的特點，對仲裁員的遴選條件和遴選程序做出明確規定。三，為保證當事人選擇仲裁員的權利，應當實行仲裁員名冊制。改變實踐中仲裁機構隨意指定仲裁員、以公開抽簽的方式確定仲裁員等違背當事人意思自治的做法。四要實行仲裁監督員制度。聘請有知識文化和較高威信的人如人大代表、政協委員等作為仲裁監督員，參加仲裁庭審，監督仲裁工作的合法性和仲裁員的職務行為。［7］

（三）構建仲裁與調解相結合、仲裁與訴訟相銜接的良性互動機制，提升制度實效

一方面要堅持仲裁與調解相結合。盡管仲裁是解決農村土地承包經營糾紛的一大法寶，然而農村土地承包經營糾紛調解在糾紛解決中的作用仍然不可忽視。一方面，調解適用范圍廣，針對性強，堅持區（市、縣）、鎮（鄉）、村各級聯動，參與人多面廣。通過逐級調解，可及時有效將糾紛化解在基層，將矛盾消滅于萌芽，不僅減輕了農村土地承包經營糾紛仲裁的工作量，并且能將解決糾紛帶來的負面影響降至最低，解決土地承包經營糾紛的成本降至最小［8］。因而解決土地承包經營糾紛，應當從農村實際情況出發，堅持調解與仲裁相結合的原則。另一方面是做好層級聯動的基礎上做好部門聯動工作，農村土地承包經營糾紛涉及種植（農）業、林業、養殖業（桑蠶、淡水養殖業）；宅基地、自留地、承包地集體所有土地和國家土地（指委托村集體經濟組織發包）等方方面面，涉及范圍廣，政策性較強，僅靠農林主管部門的力量不足以很好解決糾紛，因而應當堅持仲裁與調解相結合，在逐級調解后仍不能解決糾紛時，再在調解基礎上進行仲裁。［9］

另一方面要強化仲裁與訴訟的銜接。農村土地承包經營糾紛仲裁作為與協商、調解、訴訟相并列的糾紛解決方式，具有顯著的定紛止爭功能和優勢。仲裁與訴訟的銜接與良性互動，不僅關系到事實認定與法律適用的統一性，更關系到糾紛解決的效率性與公正性。主要應做好以下幾點：一是明確農村土地承包經營糾紛仲裁與訴訟在受案范圍上相互銜接。農村土地承包經營糾紛仲裁受理的案件范圍比人民法院的受案范圍要廣，如果當事人不服仲裁裁決向法院起訴，“一裁兩審”的制度設計可能將無法得到實行。因此，人民法院應考慮擴大案件的受理范圍，使得農村土地承包經營糾紛仲裁機構的受案范圍與人民法院的受案范圍保持一致，避免發生法院因該糾紛不屬于其受案范圍而駁回當事人對仲裁裁決不服的起訴。二是明確人民法院對仲裁裁決進行司法審查，而不是對案件進行重新審理。如果人民法院對農村土地承包經營糾紛案件進行重新審理，這就無異于仲裁的二次審理，不僅沒有必要，也浪費司法資源。這是因為，“如果兩種救濟規范的安排上無實質差別時，允許相關主體在選擇了一種救濟方式時保留對另一種救濟方式的選擇權必將導致資源利用無效”。［10］ 397三是建立仲裁機構與人民法院的聯系制度。在明確仲裁與訴訟各自分工的前提下，通過保持日常聯系，了解仲裁、訴訟動態，加強仲裁機構和人民法院的溝通與合作，使農村土地承包經營糾紛在仲裁部門或人民法院得到及時、妥善解決。

（四）確保仲裁裁決執行到位，維護制度權威

首先，仲裁機構在裁決案件過程中要做到程序公開公正，裁決合法有效，具有執行可能性。仲裁機構一旦枉法裁判，那么其裁判結果無疑就失去了執行合法性與合理性。

其次，人民法院應當積極配合執行，針對被執行標的物土地的特殊性質，有的放矢，積極采取有效的應對措施。對有能力履行裁決而拒不履行裁決的義務人，可以按照《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定，采取適當的強制執行措施，迫使其履行法定義務。

最后，認真做好執行效果回訪工作。鑒于承包地的特殊性質和用途，進行回訪的目的是保證承包地由權利人正常的耕種和使用。若在回訪過程中發現義務人存在妨害耕種等行為的，仲裁機構應當及時予以勸導、制止甚至處罰。執行并非一個部門的任務，在具體的仲裁實踐中，不管是仲裁機構，還是人民法院，對執行工作都要高度負責，積極采取各種合法手段保證裁決執行到位，維護權利人的合法利益。

［1］ 賀海波.我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度研究［D］ .湘潭大學，2010.

［2］ ［日］ 谷口安平.程序的正義與訴訟［M］.王亞新，劉榮軍譯，北京：中國政法大學出版社，2002.

［3］ 史衛民.農村土地承包經營糾紛仲裁制度探討［J］ .華南農業大學學報（社會科學版），2009（3）.

［4］ 卞輝，樊志民.我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度的悖論及出路［J］ .西安交通大學學報（社會科學版），2014（3）.

［5］ 張建華.仲裁新論［M］.北京：中國法治出版，2002.

［6］ 郝飛.關于我國建立農村土地承包經營糾紛仲裁制度的探討［J］ .仲裁研究，2008（2）.

［7］ 胡洪艷，孫志強.開展仲裁工作，化解土地糾紛［J］ .農村經濟管理，2006（10）.

［8］ 劉昕.浙江省農村土地承包經營糾紛仲裁研究［D］ .浙江農林大學，2012.

［9］ 李祖軍，陳維君.農地承包經營糾紛仲裁制度的實施困境與出路［C］ //中國民事訴訟法學研究會2014年年會暨新修改民事訴訟法適用理論與實務研討會論文集.

［10］ 廖永安.民事訴訟理論探索與程序整合［M］.北京：中國法治出版社，2005.