論我國戶籍制度的改革與發展

曹 路

（天津工業大學，天津 300387）

近三十年我國的政治、經濟、文化水平穩步快速提高，社會各領域都取得了顯著成就。為了保證我國社會主義經濟與政治的不斷進步，我國必須通過逐步改革滯后于社會發展的制度與政策來穩定社會環境。科學發展觀要求我們以人為本，但是長期實行二元戶籍制度的中國，無法真正實現人民平等、社會平等。這也導致我國城市化進程被放緩，經濟發展進程受到阻礙。由于我國二元戶籍制度，人口盲目遷徙、各區域城市化水平與經濟發展失衡、社會服務與福利不平等等現象造成我國社會環境緊張、紊亂。而科學有效的改革我國戶籍制度，可以從根本上改善當前我國人口管理、經濟統籌發展等問題。因此，我國戶籍制度改革具有重要的理論和現實意義。

一、我國戶籍制度的建立與發展歷程

我國戶籍制度的形成主要分為以下幾個時期：

1.1949—1957年戶籍制度萌芽時期

我國第一部戶籍條例《關于特種人口管理的暫行辦法》實際意義上屬于治安法律，為了保障國家安全、控制戰亂過后的反革命分子。隨后的《城市戶口管理暫行條例》標志著我國對城鎮人口戶籍管理的正式啟動。1954年我國頒布《中華人民共和國憲法》中“公民有遷徙和居住的自由”這一規定導致大量農民盲目并且迅速涌入城市，社會秩序紊亂、社會管理困難。直到1957年《關于制止農村人口盲目外流的指示》的出臺，城市的公共服務、就業機會、教育機會等各行各業給農村人口關上了大門。而1958年初國家頒布《中華人民共和國戶籍登記條例》正式拉開了我國城鄉二元戶籍制度的序幕。

2.1957—1978年進一步深化二元制時期

1958年到1960年的“大躍進”和人民公社化運動忽略客觀經濟發展規律，要求在5年內鋼產量趕超英美，全國各地開始大煉鋼鐵，嚴重阻礙了各行各業的發展。“大躍進”違背客觀規律、破壞社會生產力、擾亂生產秩序，使得農業生產遭到了極大破壞，糧食供應不足，人民生活困難。這一現象又導致國家頒布多項意見、通知和條例來強制農民回鄉務農，限制農村人口向城市流動。

3.1978—1992年“撥亂反正”時期

十一屆三中全會之后，我國逐步頒布法規來規定“農轉非”控制指標，雖然政府做出相關努力，但是過于嚴格的“農轉非”資格卻更加明確了城市與農村人口的界限。由于改革開放處于初級階段，我國城市處于緩慢發展狀態，城市就業、公共基礎設施以及城市用商品糧無法滿足迅速增長的城市人口，經濟增長與城市建設的速度與大量盲目涌入城市的農村人口無法形成正比。而由于農業現代化的不斷發展，大量的農村勞動力必須另謀出路，因此出現了“非農業戶口”。

4.1992年至今逐步推進戶籍制度改革時期

1992年之后，政府前后頒布數部法律法規來調整由于戶籍制度不完善而導致的人口非正常流動。以市場經濟為價值取向，不斷深化改革戶籍制度，從不同角度、不同深度控制農村人口落戶城市，認可以不遷移戶口為前提的人口流動。而隨著我國城市化的快速發展，教育、醫療、就業、保險等方面在城市的不斷完善，“城市戶口”成為廣大有能力農村人口趨之若鶩的標簽，但是由于嚴格的戶籍制度限制，社會各層人民千方百計的躋身城市人的行列。這也引發很多社會問題，擾亂了社會穩定。直到黨的十八大以及兩會的隆重召開，我國黨和政府提出的差別化落戶制度，促進了我國戶籍制度改革的進一步發展，對我國城鄉人口流動具有重要意義。

二、我國戶籍制度存在的問題

現行的戶籍制度導致城鄉居民兩極分化嚴重，阻礙了城鄉居民的自由流動。

1.制約我國城市化發展

勞動力的自由才能保證市場經濟的自由。城鄉二元的戶籍制度使勞動力流動受到極大限制，這也直接導致市場經濟無法快速穩定發展，經濟社會發展被嚴重放緩。人民由于戶籍的地域限制無法充分發揮主觀能動性和創造力，推動市場經濟快速發展起來。這也進一步導致了城鄉二元經濟，沿海與內地發展上的差距，以及城市之間、地區之間差距的拉大。

而以經濟發展為前提的城市化進程勢必會引起人口的持續大量流動，從而帶動經濟的高速發展，以保證城市化的順利進行。然而我國的戶籍制度卻嚴格控制了城市及城鄉人口流動，這一制度從很大程度上減緩了我國的經濟發展，制約了我國城市化發展進程。

2.兩極分化嚴重阻礙社會福利實現公平公正原則

我國二元化的戶籍制度使得城市和農村戶口在社會福利方面出現無法逾越的鴻溝，這也直接導致社會主義社會不應出現的隱形社會分層。在社會保障、教育、就業、醫療等方面的身份差距，使得農村人口向城市聚集、小城市人口向大城市聚集、西部地區人口向東部地區聚集，這也加重了我國城鄉二元戶籍制度與人口盲目大量流動之間不可調節的矛盾。

為了順應已基本實現城市化的部分城市的居民要求，過多的社會福利被賦予在城市戶籍中，而農村戶口則被優越的生活拒之門外，這一現狀違背了“人人生而平等”的原則，損害了農民的基本權利。二元化戶籍制度無法在短期內調和城鄉差距，嚴重阻礙我國社會福利在不同地區公平公正的實現。

3.加重身份歧視，強化社會分層

以世襲為原則是當前戶籍制度的現狀，公民的戶籍不是由出生或者居住地所決定，而是根據父母的身份來確定。因此，戶籍標簽從出生就跟隨每一位公民，這在一定程度上阻礙了人口自由流動，影響了各地域間資源的優化配置。并且由于經濟發達地區居民的排外心理，農村戶口無法從城市得到公平的資源共享權利，甚至許多企業在招聘啟示中明文規定招收本地戶口的職工，這種對外來人口的不尊重，是二元化戶籍制度導致的直接后果。

由于不同戶籍而享受差別待遇，得到不公平的資源配置與社會福利，這在某種程度上必然會導致社會分層，出現戶籍等級的區分，也必然導致身份歧視現象的出現。

4.我國現行戶籍制度引發社會問題

近幾年大學生就業困難的現象層出不窮，而為了躋身大城市高等學校的學生與家長尋求各種途徑形成“移民大軍”，源源不絕的涌入發達城市。由于我國人口眾多、幅員遼闊，各個地區的教育水平參差不齊，因此落后地區的學生對大城市的高等教育心馳神往，對大城市的工作機會爭先恐后。而很多就業單位利用這一特點以本單位可以解決落戶問題來吸引外地學生，買賣“戶口指標”，這嚴重影響了城市的就業市場與就業秩序，加重了城市就業困難的現象。這也直接導致我國城鄉經濟和教育發展的極度分化。

在現實生活中，人們對戶籍的渴望被某些特殊人群利用，某些政府甚至為了實現財政增長，將戶籍對部分有能力人群明碼標價。甚至有些官員為了掩飾自己的腐敗行為，辦理多個戶口掩人耳目，而那些經辦人與審批人無疑涉嫌徇私舞弊、貪贓枉法。這些現象都充分說明二元戶籍制度的不完善。

三、我國戶籍制度改革存在的問題

我國社會主義市場經濟與社會主義政治制度的持續快速完善與發展，導致我國戶籍制度的改革迫在眉睫，又困難重重。

1.地方政府成為戶籍改革的主角

改革開放后，我國戶籍管理的權利被嚴重下放到各個地方政府。而每個地方政府都會為了各自的城市效益而趨利避害。不但規定社會服務對于城市和外來人口的差別待遇，甚至將落戶機會僅僅給予能給城市帶來經濟效益的高學歷、高收入和高資產的人群。這樣一來，地方政府就失去了戶籍改革的動力。

2.我國大城市的環境承載力相對飽和

由于近幾年我國受到各地區經濟發展不穩定、自然環境變化以及社會環境的影響，糧食產量波動大，直接導致我國城市尤其是大城市的商品糧供應不足，這也從很大程度上制約了我國城市人口容量的增加。并且，我國城市人口眾多且集中，生活生產過程中產生大量垃圾及污染物，導致我國眾多大城市人口及環境承載力已飽和。因此，大量的人口涌入必然會導致我國城市的環境惡化和交通擁堵，放開戶籍可能會導致嚴重的“大城市病”。

3.我國社會資源的分配不合理

改革開放以后，國家傾入大量資金、資源以及人力，致力于發展個別城市，尤其東南地區廣州以及江浙一帶。這一舉動確實促進了個別城市的急速發展，帶動我國經濟發展。但是由于我國戶籍制度相關法律的滯后，導致了大量農村剩余勞動力紛紛涌入發達城市。由于城市公共設施以及社會管理的不完善，引發了大量社會矛盾。而由于三十年的重點發展與建設，部分大城市社會管理與公共設施基本趨于完善，附加于城市戶籍的社會福利越來越全面，這更吸引了農村人口大量涌入城市，造成城市擁擠，戶籍管理愈加困難。

四、我國戶籍制度改革的方向

1.現戶籍制度改革與其相關配套制度改革并舉

多年的戶籍制度改革經驗告訴我們，單一的變更戶籍管理方式，不僅不能改善我國人口盲目流動的現狀，反而導致社會不公以及身份歧視。為了防止部分外來人口分流社會資源，地區政府拒絕給予他們城市戶籍，即使大部分人已經在城市生活多年。也由此表明，戶籍制度已經無法完成人口管制以及控制城市人口規模的職能。因此，若想保證戶籍制度改革的穩定發展，需要逐步完善相關配套制度，以實現其在戶籍制度改革的道路上保駕護航。

2.遵循科學發展觀改革戶籍制度

在黨的十七大上，胡錦濤總書記在《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》的報告中提出，科學發展觀第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續性，根本方法是統籌兼顧。我國的戶籍制度改革必須遵循科學發展觀，堅持具體問題具體分析的原則，立足我國實際，做到統籌城鄉、區域發展，全面制定與戶籍制度改革相關的各項政策，立足根本，不做表面功夫。

3.堅持以方便人口自由遷徙為方向

我國戶籍制度是人口自由遷徙的首要障礙。雖然我國人口可以自由流動，但是社會資源與利益的不公平分配卻成為深層矛盾，加之繁冗復雜的申請變更程序，更無法科學的進行人口統計。因此，戶籍改革應以更好的反應人民利益要求、更全面便捷的服務廣大人民群眾為原則，提供社會服務與福利。

五、我國戶籍制度改革的建議

1.激勵地方政府，促進戶籍制度改革

由于我國戶籍制度改革成本過高，導致地方政府消極被動，因此，中央政府應出臺更多的政策以激勵地方政府。例如將改革的成本分擔以及收益共享逐步落實到地方政府，甚至將戶籍制度改革列為地方政府官員的績效考核指標，指導并激勵地方政府逐步放松戶籍管制，以促進戶籍制度改革持續健康發展。

2.以發展中小城市來減輕大城市的戶籍改革壓力

隨著我國城市化水平不斷提高，部分大城市社會服務、公共設施、醫療、教育、就業水平有了突飛猛進的變化，與中小城市生活水平出現落差，這更吸引了來自四面八方的非城市戶籍人口涌入大城市。而由于大城市人口越來越密集，尤其東部發達城市，外來人口落戶機會微乎其微。而相對落后的西部地區卻門可羅雀，這進一步導致了東西部城市經濟發展天差地別，形成負面連鎖反應。

因此，我國政府應在調整戶籍制度改革措施的同時，加快中小城市的發展，秉承各區域協調并進，縮小各地區經濟社會發展差距，為中西部地區人民提供更多就業機會。在教育、醫療、就業方面的整層逐步向中小城市傾斜。借此緩解城市化對大城市帶來的壓力，緩解大城市戶籍改革的壓力。

3.建立促進戶籍制度改革的社會環境

由于我國長期二元戶籍制度，社會對非城市人口的身份歧視意識已根深蒂固，這對于我國調整戶籍制度政策百無一利。而政府勢必要通過提高農村人口的社會地位來控制二元戶籍的失衡。這就要求我國政府要改善農業發展結構，提高農民的收入水平，縮小城鄉差距，統籌各區域發展。以此來提高農民地位，優化戶籍制度改革環境。

其次，我國由于各區域發展失衡，社會公共服務無法公平的被人民享有，也導致了部分人口不惜增加成本也要躋身社會環境優越的大城市。所以政府要致力于提高落后地區的公共服務與公共設施水平，以此來降低人口盲目流向大城市的期望。為我國戶籍制度改革減輕壓力，創建穩定的社會環境。

六、結 語

改革開放以來，隨著我國城市化水平持續快速提高，我國戶籍制度逐漸滯后于社會經濟、政治以及文化發展，而近幾十年政府對于戶籍制度的改革僅限于解決表面矛盾，并沒有從根本上改善我國二元戶籍制度造成的一系列社會問題。

對我國長期實行的二元戶籍制度的改革是一個艱難的課題，不可一蹴而就，要逐步解決、層層深入。要遵循科學發展觀，加大改革與戶籍制度相關配套制度的力度，并且方便人民自由遷徙的方向。從各地方政府著手，注重發展中小城市，減輕城市化同時二元戶籍制度帶給大城市的人口壓力，致力于創建一個穩定、優良的社會環境來促進我國戶籍制度改革。通過一系列努力最終實現社會的公平公正、人民的自由平等。

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