激勵小微企業創業創新的財稅政策研究

戚嘯艷，陳 嘯，朱近忠

（1東南大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210018；2江蘇省國家稅務局，江蘇 南京 210008；3江蘇省科技廳，江蘇 南京 210018）

本文以激勵小微企業發展的財稅政策為研究對象，全面考察現行政策的系統性和可操作性，分析政策落實中出現的問題，進而提出完善現行政策體系的對策建議。

一、促進小微企業發展的財稅政策現狀

目前所稱的小微企業通常包含兩層含義：一是《企業所得稅法》提出的“小型微利企業”；二是《中小企業劃型標準規定》（工信部聯企業［2011］ 300號）界定的小型微型企業，即根據從業人員、營業收入、資產總額等指標，結合行業特點分別確定不同行業小型微型企業標準。

（一）國家財政政策

隨著經濟環境的變化和經濟體制改革的深入，政府對小微企業的關注不斷提升。2000年國家經貿委頒布《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》；2003年《中小企業促進法》實施；2009年國務院發布《關于進一步促進中小企業發展的若干意見》等一系列財稅政策措施；2011年首次增加微型企業的標準；2012國務院出臺《關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》，要求各地區、各部門結合實際，加大對小型微型企業的支持力度，創造有利于小型微型企業發展的良好環境。其后，激勵小微企業發展的財政政策陸續出臺，現行的政策主要有各類專項資金，政府采購，取消、停征和免征一批行政事業性收費，對小微企業免征有關政府性基金以及開展小微企業創業創新基地城市示范工作等。

1.促進中小企業發展的各類專項資金

我國將小微企業的概念從中小企業中明確劃分出來的時間不長，目前對微型企業的財政政策大多包含在中小企業政策中。為了促進中小企業的健康發展，中央財政設立了多項專項資金，通過直接補助、貸款貼息、資本金注入、獎勵投資補助等形式給中小企業提供財政資金支持，主要如下。

（1）中小企業發展專項資金。該資金由國家發改委，工信部和財政部聯合發起，由中央財政預算安排，主要用于支持中小企業專業化發展、與大企業協作配套、技術進步和改善中小企業發展環境等方面。據統計，2014年中央財政用于支持中小企業發展和管理的支出共計2049.85億元，比上年同期增加110.4%，其中，中小企業發展專項資金支出為639.49億元，比2013年增加114.9%［2］。（2）科技型中小企業技術創新基金。該項基金設立于1999年，是經國務院批準，由中央財政設立的第一項專門用于鼓勵中小企業技術創新，促進成果轉化的專項資金。截至2013年末，中央財政累計安排268.26億元的科技型中小企業創新基金［3］。據統計2014年科技型中小企業技術創新基金支出為57.89億元，比2013年增加了84.3%［2］。（3）科技型中小企業創業投資引導基金。該基金的設立是為了引導社會資金對科技創新活動的投入，資金主要來源于中央財政創新基金的年度預算、股權投資回收資金和社會無償捐贈，支持對象是創業投資管理企業和初創期科技型中小企業。（4）中小企業國際市場開拓資金。該資金是中央財政設立的用于支持中小企業開拓國際市場的一種專項資金。《中小企業國際市場開拓資金管理辦法》（財企［2010］ 87號），調整了年度進出口總額限制，另外還新增了對境外專利申請、電子商務、境外收購技術和品牌等方面的支持，簡化了資金項目的申請手續。（5）國家中小企業發展基金。該基金是2012年中央財政根據國務院《關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》安排的用于支持中小企業特別是小型微型企業發展的150億資金，分5年到位。（6）中小企業服務體系專項補助資金。該資金是由中央財政預算安排的用于支持中小企業服務機構開展有關促進中小企業發展的服務業務所發生支出的補助資金，具體補助項目包括中小企業服務機構為中小企業的提供培訓服務、信用服務、創業服務和管理咨詢服務等。

2.支持小微企業發展的政府采購政策

2011年財政部與工信部共同制定的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》，在編制采購項目預算、采購產品的價格扣除等方面都對小微企業作出了政策支持的具體規定。按照規定，負有預算編制職責的各部門，應當預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上專門面向中小企業采購，其中預留給小微企業的比例不低于60%；對大中型企業與小微企業組成聯合體參與政府采購活動，小微企業合同金額占30%以上的，可給予聯合體2%-3%的價格扣除。

3.取消、停征和免征一批行政事業性收費

為進一步減輕企業負擔，《財政部國家發展改革委關于取消、停征和免征一批行政事業性收費的通知》（財稅［2014］ 101號）規定，自2015年1月1日起，取消或暫停征收12項中央級設立的行政事業性收費；對小微企業（含個體工商戶，下同）免征42項中央級設立的行政事業性收費。

4.對小微企業免征有關政府性基金

根據《財政部、國家稅務總局關于對小微企業免征有關政府性基金的通知》（財稅（2014）122號）規定，自2015年1月1日起至2017年12月31日，對按月納稅的月銷售額或營業額不超過3萬元（含3萬元），以及按季納稅的季度銷售額或營業額不超過9萬元（含9萬元）的繳納義務人，免征教育費附加、地方教育附加、水利建設基金、文化事業建設費。

5.開展小微企業創業創新基地城市示范工作

財政部、工信部等五部委聯合下發《關于支持開展小微企業創業創新基地城市示范工作的通知》（財建114號），規定從2015年起開展小微企業創業創新基地城市示范工作，中央財政給予獎勵資金支持。示范期內，計劃單列市及省會城市獎勵總額為9億元，一般城市為6億元。示范期為3年，獎勵資金分年撥付。此外，對示范城市實行績效考核，建立退出機制。

（二）小微企業稅收政策

現行的涉及小微企業的稅收優惠政策可分為直接政策與間接政策。直接政策又可進一步分為專向性政策與普惠性政策，具體如下。

1.直接稅收優惠政策

（1）專向性政策

近年來，政府屢次擴大小微企業稅收優惠范圍，降低稅率，延長執行時間。就流轉稅來說，免征增值稅、營業稅的小型微型企業，已經從2013年的月銷售額不超過2萬元，提高到目前的3萬元，政策有效期延長至2017年年底，增值稅小規模納稅人的征收率由6%和4%統一降至3%。就所得稅而言，減半征收企業所得稅的小微企業范圍，由2010年的年應納稅所得額低于3萬元，逐漸擴大到2015年10月的30萬元，覆蓋全部小型微利企業。對于生物藥品制造業等6個行業的小型微利企業，在統一的加速折舊優惠政策外，其研發和生產經營共用儀器、設備可適用加速折舊優惠政策。

（2）普惠性政策

小微企業可享受的支持創新的普惠性政策包括：①研發費用加計扣除政策；②對高新技術企業、軟件和集成電路企業、技術先進型服務企業等技術創新主體，給予降低稅率、超稅負即征即退、定期減免稅等稅收政策；③科技成果轉化稅收優惠政策；④研發設備加速折舊優惠政策等等。

2.間接稅收優惠政策

小微企業享受的間接稅收政策主要有：①中小企業信用擔保機構免征營業稅；②中小企業信用擔保機構有關準備金企業所得稅稅前扣除政策；③創業投資企業所得稅優惠；④科技企業孵化器有關稅收政策；⑤國家大學科技園稅收政策；⑥鼓勵為小微企業提供信貸資金支持的稅收優惠政策等。上述政策通過激勵小微企業的關聯方，來達成激勵小微企業發展的目的。

二、現行財稅政策尚需完善之處

基于上述分析可知，國家出臺了一系列財稅政策推動小微企業發展。同時，通過訪談小微企業及經信、財政、科技等部門，了解到在政策的執行過程中也存在一些問題，具體如下。

（一）財政政策

1.政策支持以各類專項資金為主，小微企業享受難度大

總體來看，促進小微企業發展的財政政策以各類專項資金為主，以項目形式申報，眾多小微企業無法達到申報條件，加之小微企業人手少，項目申報水平有限，因此，專項資金的惠澤面有限，小微企業享受難度大。

2.財政資金規模小，資金管理效率不高

近年來，雖然國家、地方不斷加大財政投入，但財力有限，財政扶持資金顧及的領域較廣，最終切塊到支持小微企業的資金十分有限，除了少數科技型或人才計劃類小微企業，其他企業較難享受到資金支持。另外，政府部門對財政扶持資金的管理上也存在“重分配、輕管理”現像，對財政支持資金使用的監管力度較弱。

3.融資政策力度不足，融資難問題尚存

融資難是小微企業發展中存在的主要問題之一。融資機構和銀行出于風險規避和成本考量，往往對小微企業限制信貸，控制貸款額度或增加限制性條款。目前政府出臺了多項政策鼓勵融資機構和銀行向小微企業提供融資支持，但就現狀而言，面向小微企業的政策性融資機制和體系尚未形成，財政對小微企業資本市場支持力度不足，融資難問題仍然沒有從根本上得到解決。

（二）稅收政策

1.小微企業稅法體系不完善，立法層次較低

現行的稅收優惠政策，除《企業所得稅法》外，大多以財政部、國家稅務總局等的臨時通知、補充規定、公告等形式發布，一方面政策具有靈活性、針對性和時效性，但另一方面，也表現為臨時性和應急性，沒有一套專門為小微企業量身定做的稅收法規體系，缺乏權威性和系統性，立法層次較低，缺乏有效的法律保護。

2.稅收政策設計復雜、小微企業稅收遵從成本較高

以所得稅為例，現行小微企業所得稅政策設定了行業判定、盈利水平、從業人數、資產總額四個限制性適用條件，在實際操作中，一方面對小微企業的所屬行業、財務核算、稅務處理、用工情況等方面逐一核實難度大，特別是季節性經營、臨時性經營或按合同、計劃生產的小微企業，其從業人數經常變化，職工人數平均數的計算繁雜，另一方面由于設定的限制性條件多，部分小微企業因不能同時具備全部條件而無法享受，小微企業的稅收遵從成本較高。

3.繳納不同稅種流轉稅或納稅人類別不同，享受政策差別較大

小微企業享受增值稅優惠政策明確限定為小規模納稅人，將具有增值稅一般納稅人資格的小微企業排除在外，假設有一家月銷售額不超過3萬元的小微企業，如果該企業繳納營業稅，或者繳納增值稅但類別是小規模納稅人，則能享受全額免稅，但如果繳納增值稅又申請辦理了增值稅一般納稅人資格，則必須全額納稅，加之小微企業的各種成本開支較難取得增值稅發票作進項抵扣，17%的增值稅幾乎變成了銷售額的17%，增加企業負擔。

4.流轉稅起征點低，起征點上下的企業享受政策差別較大

現行政策規定，月營業額在3萬元之內的小型微型企業可免征增值稅和營業稅。在實際工作中，月營業額在3萬元以內的小微企業別說是盈利和發展沒有保障，就是維持也比較困難，因此3萬元實起征點政策力度較小。起征點上下的企業享受稅收優惠的區別較大，例如，甲、乙兩家小微企業的月銷售收入分別為30000元和30001元，那么甲企業因為沒有達到起征點而不納稅，乙企業的收入由于超過起征點，需全額計稅。兩家企業的銷售收入差別很少，但享受的稅收優惠卻區別很大。同樣的問題也存在于小微企業所得稅稅收優惠政策中。此外，很多企業反映，房產稅、城鎮土地使用稅在小微企業繳納的稅收中占有相當比例，負擔較重。

5.核定征收企業落實政策有難度，減免額準確性不高

符合條件的核定征收企業也可享受小微企業所得稅優惠，在實際操作中，核定征收中的定額征收企業通常規模小，財務核算不規范，基層稅務機關一般采取簡便征收方法，年終很少實行匯算清繳，因而該類企業只能通過調整核定稅額的辦法來落實稅收政策，減免額估算成份較大。

6.采用預繳稅款征收方式，小微企業資金壓力大

現行稅法規定，需要預繳稅款的稅種有企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等，預繳稅款征收規定增加了小微企業的資金壓力。另外，雖然根據稅法規定，多繳稅款的情況下企業可以退稅，但實踐中通常用其抵繳下一年度應繳納的稅款，這部分資金的機會成本將由企業自己承擔。

（三）配套政策

1.小微企業劃分標準不一，容易引起誤解

《中小企業劃型標準規定》明確地定義了小型微型企業的標準；《企業所得稅法》定義了小型微利企業的概念；增值稅條例對小微企業的劃分依托納稅人類別，小微企業概念及劃型標準不統一、相關文件之間不銜接，容易誤導社會公眾，導致納稅人對國家政策產生誤解，增大稅收政策執行阻力。

2.政出多門，地方各級缺乏小微企業專業管理機構

《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》（國辦發［2000］ 59號）第二十三條指出：為促進中小企業的發展，由國家經貿委牽頭，科技部、財政部、人民銀行、稅務總局等部門參加，成立全國推動中小企業發展工作領導小組。2000年12月國務院促進中小企業發展工作領導小組正式成立。然而，在地方上，涉及中小企業的管理、政策制定與落實的部門主要有經信委系統，國地兩稅，科技廳（局）、財政廳（局）、發改委以及工商系統等，上述部門各自負責條線上的管理與政策落實工作，缺乏統一的小微企業專業管理機構。

三、促進小微企業健康發展的財稅政策建議

針對小微企業現行財稅激勵政策的尚需完善之處，課題組提出政策建議如下。

（一）財政政策

1.創新財政激勵方式，完善間接扶持機制

針對目前我國促進小微企業發展的財政政策以直接扶持為主、支持力度不足等問題，課題組建議：①對于處于不同發展階段的小微企業，采取不同的財政扶持方式，例如重視初創企業扶持培育，設立新興產業創業投資引導基金，引導創業投資企業重點投向新興產業領域的小微創業企業；加大對小微企業融資擔保的財政支持力度，采取定向融資擔保方式支持企業加快發展；引導建立金融保險機制，設立風險補償基金，保險機構為有資金需求且抵押擔保不足的小微企業提供小額貸款保證保險；重視科技型企業成長，建立科技型小微企業貸款風險補償資金池，以分擔風險的方式引導合作銀行以基準利率面向企業貸款；②完善財政間接支持機制，發揮財政資金的引導作用，通過加大財政資金投入，調動財政資金來引導社會資金，投資到服務于小微企業的公共服務體系建設，為小微企業提供信息、技術、人才和管理方面的幫助。

2.擴大財政支持規模，強化績效評價

我國促進小微企業發展的各項財政資金，除了規模偏小外，還存在“重分配、輕管理”問題，因此，課題組建議：①逐步加大現行各項財政扶持資金規模，保持其在財政預算中合理的增長幅度；②建立財政資金的使用跟蹤問效機制和績效評價機制，對立項企業使用財政扶持資金的情況進行過程管理，明確績效目標，在資金使用各個環節，分別采取專家（中介）評審、集體會審、公開評審等方式進行控制，在績效指標設計上力求“一類項目一套指標”，實行差異化管理。

3.以財政資金為主體，建立小微企業融資擔保體系

考慮到資本市場的逐利性，目前解決小微企業融資難問題，首先要解決融資擔保機構和銀行向小微企業貸款的風險和成本問題，為此，課題組建立：①財政與融資擔保機構共擔風險；②規范貸款對象的遴選機制，防止政策落實中的“尋租”問題；③創新激勵融資擔保機構向小微企業提供貸款和擔保的財政支持手段；④構建小微企業融資擔保的風險補償機制，完善風險投資市場，引導融資機構和銀行向風險較大、收益較高的高科技小微企業進行風險投資。

4.制定規程，落實小微企業政府采購政策

我國已經頒布實施了《政府采購法》，并在《中小企業促進法》中對小微企業參與政府采購出臺了一系列扶持政策，但是，這些政策規定仍然多以原則性條款的形式存在，缺乏具體的實施方案。對此，課題組建議，各地區應制定具體的實施方案，規范政府采購的招標程序，公開招標信息，建立科學的政府采購制度，并對小微企業適當降低準入門檻，在小微企業在獲得訂單后，協調融資擔保機構對其融通資金，保證采購合同履行。

（二）稅收政策

1.健全小微企業稅收法律體系，加強政策的穩定性

健全小微企業稅法體系，盡可能擯棄臨時性的通知和補充意見，一方面，可以體現促進小微企業發展的國家意志，避免稅收政策制定的隨意性，另一方面，可以提高小微企業稅收法律的穩定性，引導小微企業的長遠發展和壯大。因此建議：①修訂《中小企業促進法》，將立法保護的重點轉移到小微企業上；②改變目前政出多門，缺乏系統性和和規范性的現狀，對現行各種促進小微企業發展的財稅政策進行歸類梳理，形成《小微企業財稅激勵政策清單》，并以法律法規的形式予以規范；③通過清單統一協調各項財稅政策，細化具體政策，使之更具操作性。

2.實施差別化稅收政策，體現縱向公平

在稅收政策的制定上，不僅要體現稅負橫向公平，還要考慮“差別化”的政策導向，對不同行業、不同規模和不同地區的小微企業制定差別化條款，體現稅負縱向公平。

3.完善流轉稅政策，促進小微企業公平競爭

流轉稅與企業所得稅是企業經營最為密切相關的兩大稅種，針對現行的小微企業流轉稅，建議，第一進一步擴大增值稅范圍，發揮增值稅的稅收中性，解決營業稅征收中存在的重復征稅問題；第二將增值稅起征點更改為免征額，減少起征點臨界上下的差異；第三不再區分一般納稅人與小規模納稅人，將稅收優惠紅利覆蓋到全部小微企業。

4.完善企業所得稅政策，增強小微企業發展后勁

企業所得稅的稅收轉嫁能力較弱，對企業的經營影響大，同時，其稅收校正性較強，有利于引導小微企業的投資和經營行為。因此，課題組建議：①增加再投資退稅的政策規定，對于小微企業用稅后利潤轉增資本的投資，或者投資設立新的企業，建議對再投資部分繳納的企業所得稅給予退還，鼓勵企業擴大投資；②取消虧損結轉五年的時間限制，建議實行無時間限制的彌補規則；③增加對技改項目設備投資抵免優惠，建議對小微企業技改項目購進并實際使用的設備，按購進額給予適當的所得稅稅額抵免優惠；④對高能耗、高污染企業以外的小微企業，建議對購入的生產設備實行普遍的加速折舊，鼓勵企業更新設備；⑤對融資機構和信用擔保機構實施稅收優惠，對信用擔保機構面向小微企業的信用擔保業務所得予以稅收減免；對融資機構和銀行向小微企業提供的貸款利息收入予以稅率優惠；改變以往對小微企業向非金融機構借款的利息支出在計算所得額時部分扣除的規定，改為按實際支出扣除，降低小微企業的籌資成本；⑥對小微企業用于員工技術培訓的管理費用設置較高比例限額的稅前列支，降低小微企業的用人成本。

5.出臺財產稅優惠政策，進一步擴大受惠范圍

當前小微企業房產稅和城鎮土地使用稅稅負較重，因此建議出臺針對小微企業的財產稅政策，對月銷售收入未超過流轉稅免征額的小微企業，同時免征房產稅和城鎮土地使用稅。對超過免征額的小微企業，減半征收房產稅和城鎮土地使用稅，進一步擴大小微企業的優惠范圍。

6.優化納稅征管和納稅服務，提高納稅效率

在納稅征管方面，建議：①簡化現行的減免稅備案制度，對納稅人確實發生的屬于稅法規定的優惠項目，由稅務機關后續審核，減少小微企業享受稅收優惠的中間環節；②改變所得稅征收方式，對小微企業執行零預繳，緩解小微企業資金壓力。

納稅服務方面，建議：①改變重管理、輕服務的工作格局，糾正在納稅服務上“重大輕小”的傾向，提升納稅工作質量；②建立針對小微企業的稅收征管管理中心，為小微企業提供會計和稅收方面的服務；③進一步優化辦稅流程，精簡納稅人報送資料，簡化辦稅環節，規范涉稅文書；④優化小微企業涉稅服務，加大稅收宣傳，大力加強對小微企業稅法和財務知識的輔導培訓，提高小微企業財務人員的業務水平；⑤提高電子信息的利用率，積極推行網上抄報稅和辦理涉稅事項審批。

（三）配套政策措施

1.統一小微企業的認定標準，明晰邊界

目前我國稅法與工信部等對小微企業的認定標準存在差異，就稅法而言，企業所得稅與流轉稅對小微企業的認定標準也不同，容易引起誤解，因此建議統一執行工信部聯企業［2011］ 300號文件關于小型微型企業的認定標準，拓寬政策受惠范圍。

2.成立地方各級小微企業集中管理機構，實行專業管理

地方各級成立小微企業專業管理機構，全面協調省、市、區、縣各相關部門落實國家法律、法規與政策；協調制訂落實地方性法規及政策；協調各項財政扶持資金的預算、管理與監督，評價資金使用效率。負責開展小微企業創業輔導，加強對創新創業企業的綜合服務；承擔小微企業經濟信息的統計、匯總、分析與發布工作，監測小微企業發展態勢；考核小微企業財稅政策執行成效；指導小微企業信息化建設，推動小微企業應用信息技術化等。

［1］ 國家工商總局.全國小型微型企業發展情況報告（摘要）［R］ .2014-03-31.

［2］ 國家財政部.2014年全國一般公共預算支出決算表［R］ .2015-07-10.

［3］ 財政部.中央財政力挺科技中小企業技術創新［R］ .2013-10-29.

［4］ 國務院.2014年小微企業三大稅種減免612億稅收優惠滿意度超九成［R］ .2015-02-05.

［5］ 新浪財經.減稅清費行至中途非稅收入或成最大阻力［EB／OL］ .http：//finance.sina.com.cn/roll/20150830/020223117772.sht ml，2015-08-30.

［6］ 江蘇省財政廳.江蘇財政大力支持小微企業，為經濟發展增添活力［R］ .2015-03-02.