社區建設中政府主導與居民自治的良性互動研究

劉建新，何 燕，羅 芹

（中共云南省楚雄州委黨校，云南楚雄 675000）

社區這一基本概念最早是由德國社會學家F·滕尼斯在其《共同體與社會》中提出來的，他把社區描述為基于親族血緣關系而結成的社會聯合。費孝通先生在引入時把它翻譯成“社區”，認為社區是指以地區為范圍，人們在地緣基礎上結成互助合作的群體。本文綜合理論與實踐，把社區界定為是以一定的地域為基礎，由具有相互聯系、共同交往、共同利益的社會群體、社會組織所構成的一個社會實體。

社區居民自治是指社區居民在黨的領導下，在政府的指導下，在國家法律規定的范圍內擁有一定的自主權，依據法律和政策，自己管理自己，自己決定自己的事務。社區建設是在黨和政府領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。

自從國家倡導社區建設以來，隨著我國社會經濟的發展和改革的不斷深入，特別是構建和諧社會和服務型政府建設的提出，各地對社區建設的重視程度顯著提高〔1〕。楚雄彝族自治州作為西部少數民族地區，社區建設起步較晚，在社區建設的進程中遇到了不少新情況和新問題。如何處理好政府主導與社區自治的關系，實現二者之間的良性互動，是社區建設進程中需要深入分析和研究的重要問題〔2〕。

一、楚雄州政府主導下的社區建設基本情況

（一）基本概況

楚雄彝族自治州社區建設工作起步于2002年，截至2014年8月，全州共有社區106個，其中縣市中心城鎮所在地社區95個，鄉鎮所在地社區11個。社區居民總人口達70.3萬，社區干部530人。近年來，省、州先后出臺了若干文件，對省、州社區建設作出了部署安排，楚雄州社區建設進入快速發展時期。2011年和2012年先后投入849.61萬元和2292.99萬元，對全州23個社區辦公用房及活動場所進行新建、改擴建，極大地改善了社區辦公環境。尤其是近年來，為深入貫徹落實黨的十八大精神，進一步加強和改善民生，楚雄州始終堅持以人為本、利民惠民，以加強基層黨建為引領，以建設幸福社區為目標，以促進平安和諧為基礎，為全州社區建設健康科學發展取得了寶貴經驗。

（二）主要做法和經驗

1.領導重視，社區建設機制不斷完善

楚雄州委、州人民政府歷來十分重視社區建設工作，嚴格按照中辦、國辦轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》〔3〕和省委、省政府關于推進社區建設的一系列部署和要求來開展社區建設工作，從2002年起就成立了由分管領導任組長，相關部門領導為成員的社區建設領導小組。2007年8月，召開了全州社區建設工作會議，制定出臺了《楚雄州構建和諧社區的意見》，編制了社區建設規劃，全面鋪開社區建設工作。全州形成了領導重視、部門配合、社會各界大力支持的良好態勢。

2.加強社區組織建設，鞏固黨的執政根基

一是按照便于管理、便于服務、便于社區資源配置、便于社區自治的原則合理劃分社區。二是加強社區自治組織建設。在社區建立了居民代表大會、社區協商議事委員會、社區調解委員會等自治組織。三是不斷加強和改進社區黨建工作。從2010年起，全州從縣（市）機關選派熟悉黨務工作的干部擔任社區黨建工作指導員，從縣（市）機關、鄉鎮選派優秀科級干部擔任社區黨組織負責人。如雙柏縣聘用313名縣級機關黨員干部擔任村（社區）名譽黨組織書記；楚雄市、姚安縣從縣級機關選派多名科級和科級后備干部，擔任社區黨組織副書記、書記助理或居委會主任助理。形成了以社區黨組織為核心、社區全體成員為主體、社區各類組織共同參與構建和諧社區的新格局。

3.加大基礎設施建設力度，社區運行條件逐步改善

一是社區居委會辦公條件改善。目前，絕大部分社區都有較為寬敞的辦公用房，大部分社區都建有圖書室、健身室、書畫室、棋牌室等文體活動場所。二是社區基礎服務設施建設穩步推進。半數以上的社區都建有“一站式”服務中心，社區居民可方便地享受到各項便民服務。三是社區信息化建設成效明顯。全州絕大部分社區都配備了現代辦公設備，建立了社區信息服務平臺，一些發展較快的社區，如楚雄市鹿城鎮學橋街社區，已經在做社區網格化服務管理的前期工作。

4.社區各項事業蓬勃發展，服務體系不斷完善

一是拓寬社區服務范圍，便民服務網絡不斷完善。各社區均設有針對低保、下崗再就業、殘障人員等方面的服務項目，初步形成以社會福利為基礎的公共服務體系。如楚雄市栗子園社區對社區內青山嘴水庫移民建立了“十五包”（包對象、包宣傳、包動員、包培訓、包座談、包走訪、包明察、包化解、包離村、包入室、包穩定、包就業、包就醫、包入學、包幫扶）的包保責任制。二是認真開展平安社區創建工作。認真落實治安防范措施，加強流動人口管理，組建社區義務巡邏隊，部分社區安裝了監控網絡，居民安全感普遍增強。三是繁榮社區文化，豐富社區活動。在加大社區公益性服務設施建設力度的同時，積極組織開展豐富多彩的文體、科普等活動，如楚雄市學橋街社區組建了150多人參加的群眾性文藝隊伍3支，成立了學橋街社區民族民間藝術團，定期聯合開展形式多樣的文體聯誼活動。社區居民在活動中溝通情感、陶冶情操，增強了對社區的歸屬感、認同感。

二、楚雄州社區建設中政府主導與居民自治良性互動存在的主要問題

在計劃經濟時代，政府控制了社會治理在內的所有領域，“有事找政府”成為了時代最顯著的特征。政府成了社會最具權威的唯一法定主體，社會組織和公眾等主體的所有社會行為都圍繞政府指令，缺乏主觀能動性，主體地位沒有得到體現，在社會治理中主體作用未能發揮。社區組織仍然被上級作為一級政府組織來管理，社區被動服從政府管理的現象嚴重。隨著基層社會主體結構日愈呈現出多元化和復雜化態勢，基層政府與社區組織之間呈現出諸多的不協調現象，致使雙方權責失衡，職能錯位，具體表現在以下幾個方面。

（一）社區行政色彩濃重

從法理上講，社區不是一級政權組織，社區與政府不是行政隸屬關系。但在目前的管理體制下，基層政府為了實現其行政管理職能，在實際工作中仍然保持對社區的主導和干預，致使社區的運轉被政府行政力所左右，政府與社區的關系變成了事實上的行政隸屬關系，社區組織的自治權基本得不到體現。

一是硬性指派任務多。目前，楚雄州每個社區平均承擔的工作有20大項，110余小項，其中絕大部分是政府各職能部門交辦的，此外，還有各種各樣的考評。二是各類創建臺帳資料多。主要有政府行政工作、黨務工作、臨時交辦工作三個部分。對于這些工作，各職能部門都要求有專門臺帳以便于檢查，大大增加了社區工作的負荷。三是各類會議、活動多。一些職能部門把本應當由部門承擔的工作轉嫁給社區，使原本任務已十分繁重的社區工作又增加了很多負擔。如楚雄市鹿城鎮青龍社區，政府把大量的征地拆遷動員工作安排到社區，社區20個干部和工作人員大部分時間和精力都用于征地拆遷以及失地農民的安置維穩工作，很少有時間和精力開展社區服務工作。

（二）社區服務功能弱

所謂社區服務，是指在政府倡導和組織下居民所進行的自助服務，是以社區為單位開展的社會服務，是一種公益性質的福利性便民利民服務，是一種為提高社區居民生活質量、有償和無償相結合的社會服務〔4〕。當前的社區服務主要偏重于政府公共服務，如優撫、低保、救濟、組織學習、文體等方面。居民急需的養老、托幼、保健、家政、綠化等方面的服務還很欠缺，社區文化建設、青少年幫教等服務尚未有效開展。有些社區雖然做了事，但由于人員少，服務對象多，為居民提供的服務就不夠，由于目前社會力量興辦社區服務缺乏相關優惠政策，積極性不高，志愿者隊伍難以形成，服務質量也難以達到居民的要求。

（三）社區居民參與不足

楚雄州的社區建設中，一直存在著嚴重的居民參與不足的問題。首先是參與方式被動。目前居民社區參與的主要形式仍是動員式被動參與，這種參與既不能對社區事務開展的具體項目進行有效的決策，也不能對社區公共權力的運作進行監督，實質上是一種執行性參與。其次是參與層次較低。目前居民社區參與主要局限于社會和文化活動方面，大多數居民對于社區公共事務和公益事業的決策，對于社區建設與治理規劃的制定等很少能夠參與。再次是參與率低，參與機制不完善。受傳統體制影響，許多“單位人”還未完全轉變為“社區人”，他們參與社區活動積極性不高。外來人員由于種種原因被排斥在社區生活之外，無法參與到社區事務中來。最后是參與期望與參與現實存在矛盾。目前社區提供給居民參與的多是低層次項目，居民尤其是青年居民對此沒有多大參與期望，而他們期望參與的諸如對社區重大事務的決策和管理、對社區權力的運行監督等基本不能參與，這就削弱了居民參與的熱情。

（四）社區中介組織作用乏力

從楚雄州的情況來看，受經濟文化發展落后的影響，社區中介組織發展緩慢。已有的傳統組織，如婦聯、共青團等，由于過于行政化，在現代社區治理中不能很好地發揮治理作用。社區生活中缺少志愿型組織，使得居民參與社區各項事務決策的機會與能力大大降低。許多居民并非不關心自己所在的社區，也希望參與社區的管理，但都苦于沒有很好的途徑，或感覺自己人微言輕，這種狀況已經成為制約社區自治建設的桎梏。

（五）社區工作經費緊張

楚雄州各社區的基礎設施條件雖已有較大改善，但社區組織運轉公用經費嚴重不足，鄉鎮對各社區公用經費調整幅度大，公用經費正常作用難以發揮〔5〕。政府把原先承擔事務轉移給社區的同時，相應的權力、資源（人、財、物）很多都沒有同步移交，“權隨責走，費隨事轉”的要求仍然沒有得到完全落實。如新農合、計劃生育、綜合治理等各項工作，只有任務，基本沒有經費保障。隨著居民對社區服務和文體活動需求的不斷增加，社區提供的資源、服務已難以滿足實際需要。隨著社區各項開支逐年增長，有限的經費很難支撐社區的正常運轉。

（六）社區工作者隊伍建設亟待加強

目前楚雄州社區工作者隊伍建設存在的突出問題主要有以下幾方面：一是社區工作人員年齡偏大，許多社區領導都是工作30多年的老書記老主任，工作主要憑經驗，管理手段創新不足。二是文化素質偏低，據調研，楚雄州大部分社區是由村居委會改制而來，工作人員缺乏專業的社區管理知識，極少受過社區工作專業訓練。三是社區工作人員待遇低，絕大部分大學畢業生都不愿到社區工作，即使近幾年招收了一部分大學生村官，他們也只是把到社區工作作為暫時的權宜之計，造成了社區引進人才方面的困難。

三、社區建設中政府主導與居民自治良性互動的思路和建議

（一）轉變政府職能，推進社區居民自治

我國的社區自治是在政府主導下進行的，政府的主導對社區發展有著巨大的推動作用，同時，對于社區發展所承擔的責任也是責無旁貸的。這其中，政府應當怎樣發揮好自己的職能以更好地促進社區自治的健康發展成為了問題的關鍵，毋庸置疑，轉變政府職能是解決這個問題的關鍵所在。

1.科學界定政府和社區的權力邊界

從民主政治的角度來說，政府與自治組織應該是兩個平行的治理主體，兩者的關系在法律權利義務規定的前提下是平等的〔6〕。但是，就目前楚雄州的情況來看，社區自治組織實際上是政府機構的延伸，形如行政體系的一條腿。社區沒有被真正當作是基層群眾自治組織，社區是隸屬于政府的垂直單元。而我們現在強調的社區居民自治是要把相關的權力交給社區，讓社區自己管理它們的內部事務，政府不再大包大攬或直接插手社區事務。在這樣的背景下，政府就必須理清自己和社區自治組織之間的關系，擺正自己的位置，從頂層設計入手，科學合理地進行權力界定。

2.推進社區自治法治化

黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，這對于推進國家治理體系和治理能力現代化，對于維護改革發展穩定大局，對于全面建成小康社會，都具有十分重要的意義〔7〕。隨著依法治國進程的不斷加快，政府要對社區依法自治加大培育力度，不再把社區視為自己的附屬品，充分尊重社區的自治權。要摒棄過去那種以簡單強硬的行政命令來進行管理的落后方式，廢止那些有悖法治精神的干預措施，用宏觀的、經濟的、法律的手段重建政府和社區之間的互動機制。

（二）加強基礎設施建設，完善社區服務

楚雄州乃至全省的社區建設步伐相對較晚，社區的服務體系以及基礎配套設施還比較落后，有些社區的基礎服務設施并不屬于社區所有，以致在共享方面受到一定限制。對此，政府應當發揮其宏觀協調功能，妥善研究解決公共資源的共享利用問題，一方面盤活現有可利用的基礎服務設施，另一方面增加投入，新建一批社區居民急需的公共服務項目。同時，廣泛協調動員社會各方力量參與到社區公共服務建設中來，可以采取市場運作模式吸引社會游資投入社區基礎設施建設，開發既有社會效益又有經濟效益的服務項目。政府和社區都要積極開展社會公益活動，不斷豐富社區建設的內涵，拓展社區服務，滿足不同層次居民的多樣性需求，促進社區的和諧發展。

（三）積極培育和提高居民的社區參與意識和參與度

社區居民自治的內在動力是社區居民的自覺主動參與，為此，必須采取有效措施，積極培育和提高居民的社區參與意識和參與度。

1.促進居民與社區之間利益共同體的形成

利益驅動有著不可忽視的作用，我們必須要正視社區事務與居民之間的利益關聯。如果社區事務與居民的利益毫無關系，我們就很難想象居民為何要參與社區事務。當居民意識到社區事務和他的利益息息相關，而主動參與能夠實現或維護其利益時，其參與社區事務的動機與愿望就會大大增強。要努力實現居民利益社區化，把居民利益分解到社區事務當中，同時不斷開發社區的公共服務，培育社區居民對公共服務的信賴，造就社區與居民相互依賴、合作共贏的局面。

2.完善社區參與制度建設，發展增權式參與

所謂增權式參與，就是以社區自治為動力，使社區自治組織成員獲得參與的權利和能力，增強居民的參與效能感〔8〕。要制定相應的制度對居民參與社區事務加以保障，并以此提高社區居民參與社區事務的積極性。一是要堅持法制化道路，對于社區居委會的選舉和社區重大事項的商議決策等，都應該依法制定明確的操作規程和議事規則，廣大社區居民參與社區事務應體現出規范化和制度化特征；二是居民參與的程序要合法公正，社區應根據自身的實際情況，參照相關法規制定出公正嚴明、具體實用的參與辦法；三是保證公開透明，社區事務的運作應該及時向居民告知，以方便居民了解社區工作情況，進行民主監督。

3.擴大居民的政治參與

擴大居民的政治參與是適應中國社會民主化、城市現代化的必由之路〔9〕。強化社區政治參與應從以下幾個方面著手：一是提高社區自治水平。自治本身就是一種政治參與，公民直接參與社區公共事務管理是政治文明的體現。二是居民的政治參與主要應圍繞公共權力的運作，以決策性、監督性參與為主。三是在公民自愿的原則下，加強公民與基層行政組織的互動，監督基層行政組織的運行及其人員的行為。

（四）大力培育社區中介組織

社區中介組織，是指以社區居民為成員、以社區地域為活動范圍、以滿足社區居民的不同需求為目的，由居民按照一定的規定自主成立或參加、介于社區主體組織（社區黨組織和社區居民委員會）和居民個體之間的組織〔10〕。社區中介組織可以把政府和社區原來承擔的繁雜事務承攬一部分過來，使其減輕工作負擔，更好地提升工作效率。

1.明確政府、社區和中介組織的權責職能

一般來講，政府進行宏觀指導，社區自治組織自主管理，中介組織起輔助作用。政府職能部門和社區自治組織把原先承擔的一些社會性事務剝離出來，交由中介組織去經營管理，不僅能使政府和社區自治組織輕裝上陣，同時還能促進中介組織的發展。

2.為社區中介組織提供必要的支持和保障

一方面，政府應將社區中介組織承擔的事務列入財政支出，根據社區中介組織所提供的服務項目，不同程度地給予必要的財政支持。另一方面，應根據社區對中介組織發展的實際需要，鼓勵和扶持社區中介組織的發展。在社區自治組織的協調下，按照中介組織的規范和要求，培育一批專門性的社區中介組織。例如社區志愿者、社區養老、社區衛生等專門性組織，并使這些組織逐漸走上制度化、專業化軌道，相對獨立地承擔社區事務。

3.加強對社區中介組織的管理和監督

對社區中介組織的管理和監督由政府、社區和居民三者同時參與進行。政府負責中介組織的登記備案、資質認證以及審查許可等行政性事務，社區負責中介組織的服務內容、服務質量、居民滿意度等指標的考核，廣大居民對中介組織的服務予以監督評判，并反饋到社區和政府，督促中介組織提高服務質量和服務效率。

（五）加大社區經費保障力度

政府要進一步加大對社區建設的投入力度，應將社區工作經費、社區服務設施以及信息化建設等納入財政預算，并形成與經濟社會發展的同步增長機制。對于社區工作人員的待遇，建議比照村干部崗位補貼保障機制，由財政通過轉移支付形式解決一部分。要切實落實“權隨責走、費隨事轉”的規定，明確社區自治組織的主體地位，切實減輕社區負擔，確保“費隨事轉”制度落實到位。要加強對社區經費的管理，社區工作經費應納入專戶，實行統籌管理，充分發揮有限資金的作用。

（六）加強社區工作者隊伍建設

社區工作者隊伍既是社區服務的直接提供者，也是社區建設的直接參與者，社區工作者隊伍的建設與發展是社區服務體系運行機制中的重要組成部分〔11〕。一是增加人員配備。對于新進社區工作人員，可以嘗試經人社部門統一考試后由社區自治組織聘任，納入社區編制，并按照有關勞動法規與被聘任者簽訂勞動合同。二是提高社區工作者的待遇。社區工作者的薪酬實行基本崗位補貼加績效獎勵的結構，實行工作業績的定量考核，使社區工作者的薪酬不低于城鎮職工平均工資水平，并參照有關標準給予社會保險待遇和住房公積金補貼。三是加強對社區工作者的教育培訓。定期對社區工作者進行崗位培訓和職業道德教育，這也是社區工作者逐步走向專業化的重要措施。鼓勵社區工作者參加在職學歷教育，并逐步實行社區工作者資格認證和持證上崗制度。

〔1〕趙曉雷，姚雪蓮.治理理論視角下的社區治理：困境與路徑選擇〔J〕.大理學院學報，2012，11（5）：12-16.

〔2〕楊剛，魯彩榮.社會治理創新中的多元主體問題分析〔J〕.大理學院學報，2014，13（9）：30-33.

〔3〕中共中央辦公廳，國務院辦公廳.民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〔EB/OL〕.（2005-11-10）〔2015-03-03〕.http：//www.njyhmz.gov.cn/s/11131909/t/223/10/6e/info4206.htm.

〔4〕楊敏，王建民.社區建設與社會認同：基于實地經驗的理論闡釋〔EB/OL〕.（2009-08-10）〔2015-03-03〕.http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/fenleisuoyin/fenzhishe?huixue/shequyanjiu/2009-08-10/8557.html.

〔5〕李繼云，彭福亮.楚雄州村級（社區）組織運轉經費保障情況調查〔EB/OL〕.（2010-05-21）〔2015-03-03〕.http：//www.cxjyzx.gov.cn/Html/200906/094501813.html.

〔6〕解紅暉.城市基層政府與社區自治組織的良性互動關系〔J〕.社會科學家，2013（1）：45-48.

〔7〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本〔M〕.北京：人民出版社，2014：281.

〔8〕龐小寧，賈心潔.城市社區治理：從政府主導走向協同自治〔J〕.未來與發展，2013（12）：17-20.

〔9〕王義.中國城市社區居民政治參與的特點〔J〕.攀登，2003，22（3）：38-41.

〔10〕張會霞.城市社區中介組織的培育與發展問題研究〔J〕.湖北函授大學學報，2013，26（6）：70-72.

〔11〕金橋.社區工作者隊伍建設與發展的反思〔J〕.南通大學學報：社會科學版，2013（5）：77-83.