美國私立高等教育經費政策體系評析

王　玲，范躍進

(濟南大學 高等教育研究院，山東 濟南 250022)

美國私立高等教育經費政策體系評析

王玲，范躍進

(濟南大學 高等教育研究院，山東 濟南 250022)

美國私立高等教育經費政策體系主要由經費來源政策、經費使用與分配政策、經費使用績效評價政策三方面構成；具有認可私立高等教育公益性、使政府與私立高校間保持合理距離、發展了多渠道融資模式、構建了社會評估機制等主要特征。這啟示我國政府應明確民辦高等教育的公益性，加大財政資助力度；理性選擇資助方式，實現與民辦高校的“合作共贏”；促進智力資本積累，實現民辦高校的可持續發展；加強社會監督，保障民辦高校健康發展。

經費政策體系；私立高等教育；美國；評析

私立高等教育經費政策是指政府針對私立高等教育領域內的經費來源、經費使用與分配、經費使用績效評價等方面制定的直接的或間接的政策。目前，美國的私立高等教育經費政策已成體系化發展，在促進其私立高等教育發展方面發揮了重要的作用。

一、美國私立高等教育經費政策體系的結構與內容

(一)經費來源政策

目前，美國私立大學已經形成了由學費、捐贈、政府撥款、銷售服務等組成的多元化經費籌措機制。而這種多元化經費籌措機制的形成與美國多元化的文化背景和高度發達的市場經濟體制密切有關，更是影響私立高校經費來源的一系列政策作用的結果。

1.稅收優惠政策

稅收優惠政策是美國政府促進非營利組織發展和激發個人及企業慈善捐贈的重要手段。綜合聯邦政府和州政府的免稅政策來看，具有免稅資格的非營利組織一般可享受免收“正常所得”稅、銷售稅、財產稅、聯邦失業稅以及極大宗郵件的郵資優惠等[1]。顯然，這些稅收優惠政策可以給非營利組織(包括私立高等教育機構)帶來可觀的經濟利益。同時，無論是個人還是公司，都會因其對慈善機構的捐贈而獲得巨大的稅收收益，即稅收減免。在這種政策的引導下，私人資金用于慈善事業的數額日益增多，其中私立高等教育機構是私人或私企捐贈的主要對象之一，如在1991—2006年間，哈佛大學所獲得的捐贈額增長了309.6%、耶魯大學增長了364.2%、斯坦福大學增長了312.4%[2]。

2.政府直接資助政策

美國政府對私立高校的直接資助起源于殖民地時期，于1819年達特茅斯案判決后大幅度減弱，在二戰后又重新恢復。在這樣一個曲折的發展過程中，政府與私立高校之間的關系變得日益清晰，即政府有責任資助私立高校，但卻不能直接干涉私立高校的內部管理。從二戰后的高等教育資助政策來看，聯邦政府和州政府對私立高校進行資助的主要形式是院校資助、學生獎貸金資助和科研資助：院校資助是指聯邦政府和州政府采取財政撥款、贈送土地、補助金和提供低息貸款等方式直接對私立院校進行資助的形式；學生獎貸金資助是直接對學生，而不是對私立院校進行資助的方式，它是20世紀60年代以后美國政府普遍采用的一種資助方式；科研資助是聯邦政府直接資助私立大學的一種重要方式。根據美國教育部公布的數據，2010—2011年度獲得聯邦政府科研經費資助最多的前10名大學中，公立大學只有2所，而私立大學卻多達8所，其中霍普金斯大學多年來一直穩居榜首。

3.專利與技術轉移政策

20世紀80年代以來的美國專利與技術轉移政策為大學開辟了一條利用技術創新獲得社會資金的渠道，這進一步增強了大學的融資能力。而與公立大學相比，私立大學因其傳統的科研優勢和自身的靈活性、自主性與市場敏感性，更有效地運用了這種政策優勢實現了經費籌集渠道的進一步擴展。美國專利與技術轉移政策對私立大學經費來源的影響主要體現在以下幾個方面：(1)促進了企業孵化基地的產生。利用創新性技術進行企業孵化是大學經營知識產權的主要方式之一，那些被成功孵化的企業往往能給學校帶來可觀的收入。(2)專利許可帶來的收入。自20世紀80年代以來，私立大學通過專利許可獲得的收入日益增多，如1999年哥倫比亞大學獲得專利許可收入8 920萬美元，耶魯大學獲得專利許可收入4 070萬美元，分別比1998年度增長了45%和22%[3]。(3)專利訴訟同樣也能帶來不菲的收入。專利訴訟是美國大學維護自身利益的一種有效手段，而且通過專利訴訟大學通常可以獲得大量的專利許可收入，斯坦福大學、麻省理工大學等私立大學都是專利訴訟大戶。

(二)影響學校經費分配的政策

美國并沒有直接規范和管理私立高校內部經費分配的政策，但不能否認的是，美國私立高校的校內經費分配行為仍受到政府的約束，這種約束主要是一種宏觀性約束，起到調節與引導作用。概括來講，美國私立高校的校內經費分配主要受憲法、特許狀、免稅政策、認證制度以及附有條件的資助法案等法律、政策的影響。

1.憲法的影響

憲法對私立高校內部經費分配的影響主要體現為它使聯邦政府和州政府成為影響私立高校內部經費分配的重要因素。眾所周知，美國高等教育管理體制是一種分權制，但這并不意味著聯邦政府不能對教育進行干預與引導，如依據聯邦憲法的“共同防衛”和“普通福利”條款，聯邦政府可對教育進行干預；同時聯邦憲法授予聯邦政府的財政開支權、征稅權、商業管理權、公民權利執行權等多項權利都廣泛地涉及教育的各個方面[4]。與聯邦政府一樣，憲法也賦予了州政府以州內事務處理權，利用這些權力州政府也具有了對州內私立高等教育發展的干預權，如州對私立高等教育的資助計劃與法案都要求參加的私立高校必須通過地方或州認證機構的認證[5]。

2.特許狀的影響

特許狀既是私立高校擁有獨立自主權的法律依據，同時也是政府規范私立高校辦學行為的一種重要途徑。因為特許狀除了賦予私立高校以獨立自主權、大學師生的自由權以及學位授予權等權力之外，還會對私立高校的辦學目的、內部治理結構、高級管理人員的產生方式、學生管理等方面予以規定或提出指導性意見。而特許狀對美國私立高校內部經費分配的影響主要體現在以下兩個方面：(1)界定了私立高校的辦學目的，特許狀所確立的辦學目的是私立高校內部經費分配的總指導原則，如殖民地時期哈佛學院的特許狀明確指出哈佛學院要以“促成對這個郡的英國和印第安青年在知識和虔誠方面的教育”為目的，因此學院所獲得的各種禮物、遺產、土地和財產都要為實現這一目的服務；(2)構建了董事會管理制度，由特許狀構建的董事會管理制度，使得道德感、榮譽感、責任感都較強的精英群體成為學校內部經費分配的主體，有效地保障了經費分配的科學性、合理性和透明性。

3.認證制度的影響

美國的高等教育認證機構大多秉持的是自愿參加的原則，但是隨著認證機構權威性的不斷提升，同時也隨著企業和政府部門對相關認證結果的使用，大部分的私立高校都加入到了認證行列之中。這使得高等教育認證制度對私立高校的發展產生了重要影響，其中對私立高校內部經費分配的影響十分明顯。如當美國20世紀70年代認證標準重心由院校轉向學生的時候——1979年，全國認證機構的協調組織“中等后教育認證委員會”(COPA)召開會議，主張院校評估的重點應是學生的學業成就而不是學校的聲譽及資源成就，號召各認證機構要求其所認證院校在學生學習結果評價及反饋上增加投入并持續向公眾發布必要信息[6]——私立高校在學生學業評價方面的投入大量增加。

4.附有條件的資助項目的制約

無論是聯邦政府還是州政府，他們對私立高校的資助項目都是帶有附加條件的。而這些附加條件直接影響著私立高校的內部經費分配。聯邦政府與州政府的資助項目附加條件大致可以分為以下幾種類型：(1)為確保質量而提出的認證要求，即使是關涉到教育公平的學生獎助金和貸款項目也要求參與項目的高校必須接受聯邦政府或州政府認可的認證機構的認證；(2)針對項目提出的專門要求，一般包括規定資助經費的用途和對被資助對象提出特殊的條件兩種情況。(3)與項目無關的寬泛性條件。除了一些專門性要求之外，聯邦政府和州政府還要求接受其資助的學校必須遵守各種法規條例和有關機構的規定，這些附加在資助項目上的與項目無關的寬泛性條件是美國政府規范、管理私立高校的一種重要手段。

(三)經費使用績效評估政策

隨著政府與社會對私立高等教育投入的日益增多，美國政府除了利用特許狀、認證制度、附加條件的資助項目等方式影響、引導私立高校的內部經費分配之外，還致力于私立高校內部經費使用績效的評估政策體系的構建，以達到確保私立高校內部經費被合理、有效利用之目的。概括來講，美國政府主要從高校信息公開制度、高校會計制度和高等教育評估制度三個方面構建了私立高校經費使用績效評估政策體系。

1.高校信息公開制度

高校信息公開制度是社會公眾監督、評估高等教育質量的一種常用方式，而由于教育經費收支情況是其公開信息的重要組成部分，因此這種信息公開制度也成為公眾評估高校內部經費使用績效的重要途徑。雖然《信息自由法案》和各州的信息自由立法主要針對的是政府信息公開問題，因此在法律層面上，作為非政府部門的私立高等院校并不需要遵守聯邦的《信息自由法案》和州的各種信息自由法規。但隨著聯邦政府和州政府對私立高校資助的加大，無論是聯邦政府還是社會公眾對私立高校信息公開的要求越來越強烈，因此聯邦政府和州政府對參加其資助項目的私立高校提出了信息公開的要求。

2.高校會計制度

美國私立高等院校和公立高等院校使用的會計標準是不同的：私立高等院校執行的是會計準則委員會(The Financial Accounting Standards Board，簡稱FASB)制定發布的會計準則；而公立高等院校執行的是政府會計準則委員會(The Government Accounting Standards Board，簡稱GASB)制定發布的會計準則。一般而言，在FASB和GASB指導下形成的財務報表的功能目標是不一樣的：“在FASB指導下形成的財務報表主要致力于為資源提供者提供有用的信息，以幫助他們在將有限的資源分配給企業或非營利組織時做出明智的決策；而在GASB指導下形成的財務報表除了要起到決策參考的作用之外，更重要的是要承擔問責的功能。”[7]近年來，FASB和GASB制定的關于高校會計信息披露方面的法規逐步走向融合，這促使私立高校的財務報表與公立高校的財務報表一樣都具有了決策參考與問責的雙重功能。因此，對于美國高校而言，會計制度不僅僅是一種財務制度，更是一種直接的經費使用績效評估制度。

3.高等教育質量評估制度

美國是世界上最早開展高等教育質量評估的國家，早在1784年就出現了非官方性質的高等教育質量評估機構——紐約州立大學董事會(The Regents of the University of the State of New York)。這個董事會經常定期派人訪問各教育機構，定期給州立法機關遞送有關各校績效的報告書[8]。時至今日，美國已經形成了一套較為健全且行之有效的高等教育質量評估制度。而與高校信息公開制度和會計制度相比，高等教育質量評估制度可以為公眾和政府提供有關私立高校內部經費使用績效更專業、更可靠、更豐富的信息。

從上面的論述可見，美國私立高等教育經費政策體系結構是較為完整的，各個環節的政策之間也是相互銜接、相輔相成的，這使得該政策體系能夠很好地起到促進私立高等教育發展的作用。除了以上特征之外，美國私立高等教育經費政策體系在理念、功能、內容等方面還具有認可私立高等教育公益性，使政府與私立高校間保持合理距離，發展了多渠道融資模式，構建了社會評估機制等顯著特征。

二、對我國民辦高等教育經費政策改革的啟示

盡管中國與美國在政治體制、經濟發展水平以及文化傳統方面都存在諸多的差異，但是隨著我國政治、經濟、高等教育等方面改革的不斷深入，美國有關私立高等教育經費政策體系構建的一些思路與方法在我國也將具有較大的適用性與可行性。目前，我國民辦高等教育普遍存在著資金籌集困難、辦學質量較低、社會聲譽不高等問題，筆者認為，我國政府可從以下幾方面著手完善我國的民辦高等教育經費政策體系，以促進以上問題的解決。

(一)明確民辦高等教育的公益性，加大財政資助力度

隨著民辦高校在我國高等教育大眾化發展過程中所發揮的作用日益凸顯，我國政府對民辦高校的財政支持也日益增強，而且形式也較為多樣，包括稅收優惠、專項資助、學生資助等多種形式。但不能否認的是，由于受惠面較窄、資助額度偏低，當前的政府財政資助對于民辦高等教育發展而言仍是杯水車薪，這是我國大部分民辦高校仍徘徊在“生死線”上而無法向前邁進的重要原因之一*政府財政支持薄弱對于民辦高校發展的制約，不僅僅表現為使得民辦高校經費缺乏穩定性；還表現為在我國特殊的政治經濟環境下，沒有政府財政資助的民辦高校難以獲得較高的社會聲譽，進而獲得較多的社會資源。。筆者認為，一直以來我國政府之所以在給予民辦高校以財政支持方面難有重大的突破，最重要的原因是我國政府及民眾對于民辦教育的“公益性”沒有清晰的認識。雖然《中華人民共和國民辦教育促進法》第一章第三條指出“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，但并沒有對民辦學校的公益性行為與非公益性行為、不同類型民辦學校的公益性程度做詳細的界定與區分。這常常使得相關政府決策部門和民眾難以正確區分民辦學校的公益行為與非公益行為及不同類型民辦學校的公益性程度。而在這種情況下，政府以財政經費支持民辦教育發展既缺乏合理性依據，也缺乏具體的法律依據，嚴重影響著各級政府對相關民辦教育扶持政策的執行力度。因此，從法律層面上加強對民辦學校公益性的界定與區分是促進各級政府加大對民辦高校的財政支持的重要前提。

(二)理性選擇資助方式，實現與民辦高校的“合作共贏”

目前，對于政府該以何種方式資助民辦高校的問題，人們的爭論頗多。有的人認為應以財政撥款方式給予民辦高校以穩定的支持；有的人認為應以“以獎代補”的方式鼓勵民辦高校提升質量；有的人認為應以“提供學生獎助金”的方式促進高等教育公平等等。筆者認為，無論采取哪種資助方式，都應以實現政府與民辦高校的“合作共贏”為主旨。美國的經驗告訴我們，以間接方式為主資助民辦高校，保持與民辦高校間的合理距離，將更有利于促進其健康發展，并實現政府與民辦高校間的“合作共贏”——政府的直接資助方式，如直接的財政撥款往往伴隨著更多的管理要求，這在一定程度上會損害民辦高校的辦學自主權，降低其辦學活力。為民辦高校提供更大幅度的稅收優惠、為民辦高校學生提供適當比例的獎助貸金、為符合條件的民辦高校提供貸款擔保等方式都是較好的間接資助方式。另外，政府也可以運用“購買服務”*政府購買公共服務是指政府將由自身承擔的為社會發展和人民日常生活提供的公共服務事項交給有資質的社會組織來完成，并定期按照市場標準相互建立提供服務產品的合約，由該社會組織提供公共服務產品，政府按照一定的標準進行評估履約情況來支付服務費用。這是一種新型政府提供公共服務方式，其主要方式是“市場運作、政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”。的方式給予民辦高校以資助，如政府若想減輕研究型大學的本科生培養壓力，可以向民辦高校購買本科生教育服務；政府若急需某一類技術型人才，也可向民辦高校購買培訓服務等等。雖然政府購買服務是一種直接資助方式，但由于這種資助方式采取的是合同管理模式，因此可以使政府與民辦高校間建立起平等的“合作”或“契約”關系。這種關系要比以往的規范與被規范、扶持與被扶持關系更有利于激發民辦高校的辦學活力和社會服務意識。

(三)促進智力資本積累，實現民辦高校的可持續發展

在知識經濟發展過程中，智力資本越來越受到企業的重視。所謂智力資本是指組織所擁有或控制的，能夠為企業創造價值和構建持續競爭優勢的動態性知識和能力[9]。智力資本以人力資本為基礎、以關系資本為補充，以組織資本為支持和保障，三者組合促進個體知識的創造和共享，共同為企業創造利益和價值[9]。美國聯邦政府通過《拜杜法案》把專利權無償轉讓給了大學，不僅激發了大學開展技術轉移活動的積極性，同時也促進了大學所擁有的智力資源向智力資本的轉化，為私立大學開辟了新的融資渠道。目前我國民辦高校普遍不具有雄厚的智力資本，這已成為制約其深層次發展和可持續發展的一個重要因素，如，民辦高校普遍缺乏穩定的高層次人才隊伍，這種人力資本的匱乏不僅使其難以通過“技術銷售與服務”獲取辦學經費，而且嚴重制約著其可持續發展。根據智力資本的定義與組成要素，筆者建議政府從以下三方面入手，促進民辦高校積累智力資本：(1)構建公辦、民辦一體化的高校教師福利保障體系，為高層次人才進入民辦高校解除后顧之憂，進而幫助民辦高校積累人力資本；(2)積極搭建多樣化的民辦高校與政府、企業之間的合作平臺，擴展民辦高校的關系資本；(3)通過修訂科研、專利、技術轉移等方面的政策，引導民辦高校注重構建有利于教師把其所擁有的知識、技能全面發揮出來，并積極進行科技創新與技術轉移的組織環境、氛圍或機制。總之，民辦高校只有通過不斷積累智力資本，才有更有效地吸引物質、資金等其他資本，實現可持續發展，并與公立高校展開真正公平的競爭。

(四)加強社會監督，保障民辦高校健康發展

雖然我國政府針對民辦高校發展過程中出現的亂收費、非法集資、抽款潛逃等不良現象出臺了一系列的政策與法規，但是至今為止，卻仍未建立起一套行之有效的社會監督機制。這使得舉辦者“變相盈利”、校內強行集資、學校資產被挪用等不良現象仍較為廣泛地存在，嚴重影響著民辦高校的公益屬性和可持續發展。因此，筆者認為，除了要繼續完善相關的法律法規之外，還要加強社會監督力度。首先，應建立民辦高校信息公開制度，為各利益相關主體監督民辦高校的辦學行為提供條件。學生、家長、教師、相關行業以及政府都是民辦高校發展的利益相關者，他們均有權力對民辦高校進行監督，而民辦高校也有為他們提供真實的辦學信息，包括財務信息的義務。其次，完善民辦高校會計制度，增強其監督功能。高校會計制度不僅具有記賬、算賬、報賬的會計核算作用，而且有為決策者提供財務咨詢，為評估者提供準確、有效的財務信息的作用。因此制定一套符合民辦高校特點與發展需求的會計制度是加強對民辦高校監督的必然要求。最后，構建民辦高校的社會評估體系，提升社會監督的專業性與科學性。相對于政府評估，多元化的社會評估體系更能兼顧不同利益相關者的需求。而對于民辦高校而言，由行業組織或社會專業評估組織實施的評估更有利于形成符合其特點的評估指標體系，并引導其根據社會需求辦學。總之，采取多種方式加強對民辦高校的社會監督是政府的重要職責，是保障民辦高校健康、持續發展的重要條件。

[1] 楊龍軍.美國非營利組織的稅收制度及其借鑒[J].涉外稅務，2004(11)：46-50.

[2] Richard Vedder. Federal Tax Policy Regarding Universities： Endowments and Beyond[R].2008(2)：12.

[3] Kay L. Mclennan. Technology Selection and Marketing Activities in Higher Education Patenting and Technology Transfer[D]. University of Nebraska，2003：27.

[4] 張旺.美國私立高等教育發展的制度環境研究[M].北京：知識產權出版社，2009：44.

[5] Leonard A. Rhine. State Aid to Private Institutions of Higher Education： The Development of Guidelines[D]. University of Florida，1983：169.

[6] 熊耕.試析美國高等院校認證標準演變的邏輯：以中北部地區大學與中學協會的認證標準為例[J].比較教育研究，2004(7)：78-82.

[7] Gordon，Teresa，Fischer，Mary，A comparative empirical examination of extent of disclosure by private and public colleges and universities in the United States.[J].Journal of Accounting & Public Policy，2002，21(3)：237.

[8] 王偉.美國高等教育評估制度研究[D].河北大學，2004：19.

[9] 李冬琴.智力資本與企業績效的關系研究[D].浙江大學，2004(9).

Comment and Analysis on the Policy System of Private Higher Education Fund

WANG Ling，FAN Yue-jin

(Institute of Higher Education，University of Jinan，Jinan 250022，China)

The policy system of private higher education fund is made up of fund source policies，expenditure and distribution policies，and expenditure performance evaluation policies，which has four main characteristics： approving the public welfare of private higher education，keeping the reasonable distance between the government and the private colleges and universities，developing the mode of multi-channel financing，establishing the social assessment mechanism. All these inspire our government to adopt effective measures as follows： defining the public welfare of non-government higher education and increasing the financial contribution dynamics；choosing the rational aiding ways in order to realize the win-win cooperation with non-government colleges and universities；accelerating intellectual capital accumulation to realize the sustainable development；reinforcing social supervision to guarantee the sound development.

Policy System of Private Higher Education Fund；Private Higher Education；America；Comment and Analysis

2014-11-22

全國教育科學規劃一般課題(BIA130081)。

王玲(1978-)，女，遼寧沈陽人，濟南大學高等教育研究院副教授，博士；范躍進(1958-)，男，山東聊城人，濟南大學黨委書記，教授，博士。

G640

A

1001-6201(2015)04-0239-05

[責任編輯：何宏儉]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.04.046