村干部在新農(nóng)村建設(shè)中的角色探討

趙培芳，李玉萍，姚曉磊

（1. 山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 山西 太谷030801；2. 山西農(nóng)業(yè)大學(xué)動物科技學(xué)院， 山西 太谷 030801）

人才是新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的關(guān)鍵性因素，而村干部則是關(guān)鍵之中的關(guān)鍵。村干部是新農(nóng)村建設(shè)最直接的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。提高農(nóng)村干部隊伍的素質(zhì)能力不僅是加強(qiáng)黨在基層執(zhí)政能力的建設(shè)要求，更是新農(nóng)村建設(shè)的客觀需求。當(dāng)前，我國正處于計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，社會體制的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也給農(nóng)村帶來了一系列的問題：如農(nóng)民子女教育問題、留守老人問題、生態(tài)環(huán)境問題、社會治安問題以及社會保障問題等。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，培養(yǎng)和打造一支思想作風(fēng)端正，高素質(zhì)、高品行的村干部隊伍刻不容緩。

1 學(xué)術(shù)界對村干部角色定位的相關(guān)研究

20 世紀(jì)90年代末，我國農(nóng)村實行“鄉(xiāng)政村治”的行政管理方式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國家在農(nóng)村設(shè)置的最基層部門，代表國家對管轄的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行行政管理，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的行政村則實行村民自治[1]的管理方式。因此，村干部沒有國家正式編制，其大多數(shù)也來自于農(nóng)民。農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村干部的素質(zhì)特質(zhì)顯著相關(guān)[2]已得到學(xué)術(shù)界和農(nóng)村工作者的認(rèn)同。然而在村干部的角色問題上，學(xué)術(shù)界仍然說法不一，眾說紛紜，難以達(dá)成共識。關(guān)于村干部角色研究，學(xué)術(shù)界主要從應(yīng)然角色和實然角色這2個方面進(jìn)行研究。

應(yīng)然角色是一種理想化狀態(tài)的角色，與實然角色相區(qū)別。對村干部應(yīng)然角色的分析研究并不需要對其個人表現(xiàn)進(jìn)行分析，僅僅是指法律法規(guī)規(guī)定或制度體系下所預(yù)期、應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出來的角色。對此，在對村干部賴以存在的村民自治制度進(jìn)行研究和剖析的基礎(chǔ)上，提出村干部的應(yīng)然角色應(yīng)是村民利益的“維護(hù)者和代表者”[3]、“代言人”、“當(dāng)家人”[4]。

實然角色是村干部在管理農(nóng)村事務(wù)中的實際狀態(tài)，是村干部在具體行為事件中所表現(xiàn)出來的角色。實然角色也是學(xué)術(shù)界對村干部進(jìn)行研究的主要熱點。在不同的過程事件中，村干部的具體行為直接影響學(xué)術(shù)界對村干部角色的定位[5]。因此，學(xué)術(shù)界對村干部實然角色的定位難以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其中具有代表性的觀點有“雙重角色”、“守夜人”、“撞鐘人”、“弱監(jiān)護(hù)人”、“雙重角色邊緣化”、“經(jīng)紀(jì)人”[6]等。2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部的工作重點以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系都發(fā)生了顯著的變化。在后農(nóng)業(yè)稅時代，李秀梅[7]認(rèn)為這個時代的國家利益與村莊利益基本趨于一致。因此，村干部將會扮演“致富帶頭人”和“村民當(dāng)家人”的角色。而近年來，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為村干部不僅代表國家和村民的利益，同時也代表個人利益。如付英在實際考察村干部在征地補(bǔ)償?shù)谋憩F(xiàn)行為后，得出村干部具有三重角色和三重行為目標(biāo)，即作為國家代理人完成上級的征地指標(biāo)。作為村民當(dāng)家人，為村民爭取較高的補(bǔ)償金額。同時作為理性經(jīng)紀(jì)人謀取自身利益的最大化[8]。李志軍[9]通過對西北龍村退耕還林具體的過程事件分析指出，多數(shù)村干部以政府利益或村民利益為幌子來謀求自身利益的最大化，將村干部定位為“謀利型代理人”。龔春明[10]則進(jìn)一步將村干部角色定位為“精致的利己主義者”，指出他們在處理村莊公共事務(wù)時，不斷地在鄉(xiāng)政府和村民之間變換角色，利用職務(wù)之便謀取自身利益。

2 村干部在新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?/h2>

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的系統(tǒng)工程。村干部是新農(nóng)村建設(shè)中最直接的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者[11]，肩負(fù)著帶領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)傳統(tǒng)文化建設(shè)、維護(hù)社會穩(wěn)定等艱巨任務(wù)，其行為態(tài)度、素質(zhì)能力將直接影響到新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，明確村干部在新農(nóng)村建設(shè)中的角色定位，提升村干部素質(zhì)能力是新農(nóng)村建設(shè)中必須高度重視的一項工作。第一，國家代理人角色。落實和貫徹黨中央在基層的政策和方針路線，充分發(fā)揮村干部在政府和村民之間的橋梁紐帶作用，及時向村民貫徹和落實新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)政策，積極完善農(nóng)村的各項制度，調(diào)動村民參與建設(shè)的積極性和主動性，使廣大村民能夠充分享受到國家的各項惠民政策。第二，村民利益維護(hù)者角色。在我國村民自治制度體系下，村干部是由村民民主選舉產(chǎn)生，其合法權(quán)利是村民共同賦予。因此，村干部作為廣大村民的代理人，應(yīng)及時向政府表達(dá)村民的利益訴求，維護(hù)村民的利益。第三，有所作為的管理者角色。在日新月異的社會發(fā)展背景下，對村莊事務(wù)實施有效治理，從而實現(xiàn)農(nóng)村突破性和跨越式發(fā)展。

3 新農(nóng)村建設(shè)背景下部分村干部角色偏離分析

隨著國家對新農(nóng)村建設(shè)支持力度的不斷加大，村干部手中掌控的資源和權(quán)利越來越多，權(quán)利尋租[12]的機(jī)會不斷增加，部分村干部逐漸偏離其國家代理人和村民利益維護(hù)者的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閺貜氐椎椎淖陨砝娲匀恕Ｆ渚唧w表現(xiàn)：

一是當(dāng)選村干部的出發(fā)點就是謀求掌權(quán)后的利益。農(nóng)村基層政權(quán)賄選，不僅敗壞農(nóng)村社會政治風(fēng)氣，更直接影響和阻礙國家的民主進(jìn)程。除了一些經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重不發(fā)達(dá)的地區(qū)，村官賄選幾乎演變?yōu)椤俺B(tài)”。村官雖然職位較小，但隨著國家對“三農(nóng)”扶持力度的加大，村干部手中掌握著越來越多的資源和利益。賄選者將賄選作為一種風(fēng)險投資，寄希望于當(dāng)選掌權(quán)之后獲得高利益回報，這也直接導(dǎo)致農(nóng)村腐敗案件高發(fā)，農(nóng)村治理問題加重。賄選形式多種多樣，如拿錢換票、拿物換票、人情換票、暴力換票等。而賄選涉及的金額數(shù)量巨大，少則幾萬，多則幾百萬。賄選現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延，究其原因主要是相關(guān)制度不完善、對村干部的監(jiān)督存在缺位、部分群眾素質(zhì)不高、相關(guān)法律法規(guī)的滯后以及相關(guān)人員對法律的漠視。

二是村干部運(yùn)用非法手段追求個人利益。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)不斷深入，大量資金物資向農(nóng)村傾斜。農(nóng)村干部比普通村民擁有更廣泛的權(quán)力，一些村干部利用職務(wù)便利進(jìn)行貪污受賄，農(nóng)村腐敗問題突出。2008年以來，海南省查辦村官涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件243 件，涉案人員為378 人，犯罪形式主要為受賄、貪污、挪用公款[13]。溫州市從2012年以來，查處村干部職務(wù)犯罪案件99 件，共有131 名村干部受到刑事處罰[14]。河南省紀(jì)委在2011年將103 名村干部移送司法機(jī)關(guān)，845 名村干部受到黨政紀(jì)處分，涉案金額高達(dá)7 017.2 萬元[15]。

三是部分村干部在村務(wù)管理上實行無為而治。一方面從村干部換屆期來看，我國村委會的換屆期為3年，任期時間短在一定程度上導(dǎo)致部分村干部很難有所作為。因為在任村干部無法確定下一屆自己能否勝任，使其很少謀劃村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面從村干部的身份地位來看，村干部雖然由村民民主選舉產(chǎn)生，他們來自于農(nóng)民并管理農(nóng)村大小事務(wù)，但他們并沒有國家正式編制，個人政治發(fā)展空間有限，身份地位尷尬。部分村干部所做的工作僅僅是圍繞上級指派的任務(wù)，即“做一天和尚，敲一天鐘”，被學(xué)者形象地概括為“庸俗的事務(wù)主義者”[10]，對農(nóng)村實行無為而治，維持農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。在社會日新月異發(fā)展的背景下，如果任由村干部無為而治的狀態(tài)發(fā)展下去，對農(nóng)村不實施有效地村治，將很難實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的突破性和跨越式發(fā)展。

4 村干部角色回歸的對策建議

村干部角色偏離對新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生巨大影響。村干部是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)者、推動者和組織者。其執(zhí)政能力的高低直接關(guān)系著“三農(nóng)問題”的解決水平和新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)程。因此，培養(yǎng)一批思想作風(fēng)端正，高素質(zhì)、高品行的村干部隊伍是當(dāng)前亟待解決的問題。

4.1 開展多方面的教育培訓(xùn)，加強(qiáng)村干部素質(zhì)能力的培養(yǎng)

村干部素質(zhì)包括思想政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、綜合能力素質(zhì)以及人格品質(zhì)，這些素質(zhì)特征都與村干部角色緊密相關(guān)。首先構(gòu)建完善的村干部教育培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)村干部的思想政治教育，組織村干部認(rèn)真學(xué)習(xí)理論知識，牢固樹立正確的人生觀及價值觀，抵御外界利益的誘惑，接受各種嚴(yán)峻的考驗，始終以為人民服務(wù)為工作的出發(fā)點和落腳點。其次，應(yīng)開展形式多樣的教育培訓(xùn)提高村干部的綜合素質(zhì)能力。如市場經(jīng)濟(jì)知識、農(nóng)業(yè)實用技術(shù)、人際溝通技巧以及最新農(nóng)業(yè)政策等。只有全方位的人才才能夠帶領(lǐng)村民走向富裕，才能更好地肩負(fù)起當(dāng)家人和利益維護(hù)者的角色，從而推動新農(nóng)村建設(shè)的迅速發(fā)展。最后，應(yīng)開展法制教育和警示教育。定期舉辦農(nóng)村基層干部的法律法規(guī)培訓(xùn)，增強(qiáng)其法律意識。利用貪官腐敗案件對廣大村干部起到預(yù)防警示教育，使村干部們正確認(rèn)識和使用手中的權(quán)力。

4.2 提高村干部的待遇，建立考核評價機(jī)制

村干部工作復(fù)雜繁瑣，涉及到農(nóng)村生產(chǎn)生活的各方面，其工資待遇與工作強(qiáng)度不成正比。一方面導(dǎo)致村干部面臨后繼乏人的問題，另一方面使在任的村干部懈怠處理村務(wù)并熱衷于攫取隱性和灰色收入。有學(xué)者通過實證分析方法得出村干部在實際行動中具有天生向村莊（民）代理人角色傾斜的潛質(zhì)，只要對村干部的激勵措施適當(dāng)，村干部的村莊（民）代理人和守護(hù)人角色就會顯著重于國家代理人角色[16]。因此，急需改善村干部待遇水平，制定合理的工資報酬標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善的村干部考核評價體制和激勵機(jī)制，將績效結(jié)果與工資、獎懲、晉升空間相掛鉤。對在工作上具有突出貢獻(xiàn)的村干部，物質(zhì)上給予豐厚的獎金鼓勵。同時通過頒發(fā)榮譽(yù)證書、表彰大會等形式大力宣揚(yáng)，樹立典型榜樣，鼓勵村干部在各自崗位上做出更好的成績[17]。

4.3 提高村民民主意識，完善村干部的選拔機(jī)制

一方面應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)村民民主意識的教育，引導(dǎo)村民通過扎實、具體、生動的民主實踐活動，維護(hù)自身民主權(quán)益，了解民主程序和方法，學(xué)會運(yùn)用民主程序處理實際中的各種事務(wù)，不斷強(qiáng)化自身的公民意識和民主信念，用實踐提高其參政議政的能力。培養(yǎng)村民自治意識和民主精神，提高農(nóng)民自我管理能力和整合能力，鍛煉村民參與公共事務(wù)的能力，從而真正實現(xiàn)村民自治。另一方面完善村干部的選拔機(jī)制，在農(nóng)村兩委換屆選舉期間，嚴(yán)厲禁止農(nóng)村賄選事件的發(fā)生。完善村民自治法律法規(guī)，明確對拉票現(xiàn)象的法律定義和相關(guān)懲治措施。

4.4 嚴(yán)厲打擊村干部的腐敗行為，完善村干部的監(jiān)督機(jī)制

實施定期或不定期的村務(wù)公開制度。對農(nóng)村政務(wù)、村務(wù)和財務(wù)進(jìn)行完整及時地公開。保障農(nóng)民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。尤其在農(nóng)村財務(wù)管理上，充分發(fā)揮財務(wù)人員對村財務(wù)的管理和監(jiān)督職能作用，明確每一筆資金的來源和去處，將違法違紀(jì)行為防患于未然，確保財務(wù)活動規(guī)范化、制度化、合理化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)部門要不定期審查農(nóng)村財務(wù)狀況，向群眾公開審查結(jié)果。同時還應(yīng)重點加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)處置、土地征用款等方面的監(jiān)督。此外，完善村民自治制度，構(gòu)建完善的權(quán)力制約和監(jiān)督體系。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部、村民對村干部以及村黨支內(nèi)部間的監(jiān)督力度，嚴(yán)厲打擊村干部的腐敗行為，推進(jìn)基層民主建設(shè)，促進(jìn)村干部的廉政建設(shè)和村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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