完善自然資源產權和用途管制的制度研究

黃 玥

(中共石家莊市委黨校，河北 石家莊 050051)

當前我國經濟社會發展進入新常態，生態文明建設和環境保護也進入新常態，顯著特征就是用制度保護生態環境。黨的十八屆三中全會《決定》提出:“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。”黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在對全面推進依法治國作出總體部署的同時，明確提出要用嚴格的法律制度保護生態環境，建立健全自然資源產權法律制度。完善自然資源產權制度為合理確定自然資源價格、保護生態環境、促進生態服務交易、完善生態補償制度提供了制度依據，完善了我國生態文明制度體系。

1 完善自然資源產權制度的重大意義

1.1 進一步完善了我國生態文明制度體系

黨的十八大提出“美麗中國”的生態文明建設目標，將生態文明貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的全過程，并強調將生態文明置于突出地位。隨著生態文明建設不斷取得進展，我們在實踐中發現，生態文明制度不完善已經成為制約生態文明建設工作整體性、系統性、協調性開展的重要原因，生態文明建設的思路必須要從具體的環境保護、生態治理、轉變經濟發展方式、生態文明宣傳教育等一系列具體措施抽離出來，從制度建設的高度全局把握，以頂層設計的理念全面推進生態文明建設工作。

黨的十八屆三中全會指出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度，損害賠償制度，責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”完善自然資源資產產權制度和用途管制制度，是我國建立健全資產管理制度的一項重大改革，進一步強調了制度建設對生態文明的引領、推動作用，也標志著在生態文明新時代我國治國理念的又一次飛躍。完善自然資源資產產權制度和用途管制制度，是我國建立健全資產管理制度的一項重大改革，不僅明確了自然資產的歸屬和權責，同時也為生態服務交易、生態補償、干部考核等等提供了制度依據，進一步完善了我國生態文明制度體系。

1.2 有助于節約資源提高使用效率

過去，我國更多依賴的是“高投入、高能耗、高污染、低效益”粗放式發展，“三高一低”造成了資源的巨大浪費，資源環境對我國經濟發展的約束越來越明顯，一個重要原因就是資源產權制度不完善。資源的經營、使用所產生的外部效益由社會公眾承擔，收益由經營者享有，管理由職能部門負責，產權歸國家或集體所有，產權束中的權力邊界模糊，約束機制運行低效。完善自然資源產權制度，清晰產權歸屬，明確資源的所有、使用、收益、處置等權利，增強資源利用的排他性，內化資源利用外部性，才能讓利益機制發揮作用，提高資源的使用效率，避免資源過度消費和浪費。

我國最早的資源產權改革發生在20 世紀80年代，在全國范圍內推行農村家庭聯產承包責任制，這項改革便于操作、效果顯著。土地歸集體所有這一所有權性質并未改變，但經營、使用、收益權歸農民所有，農民承包土地，成為土地新的“主人”，農業生產在保證基本國家利益的基礎上，實現了效益最大化，還兼顧農業生產的可持續性，保證土地肥力，避免“飲鴆止渴”式的短期行為對土地資源的損害，最大效益地實現經濟效益、生態效益、社會效益的最佳配置。

1.3 有助于落實自然資源用途管制

自然資源用途管制制度是按照生活、生產、生態功能為劃分標準，在國土建立空間規劃體系，對自然資源的用途或功能進行監管。2010年底我國頒布了《全國主體功能區規劃》，根據區域所承擔功能對區域開發方式進行規范，優化開發和重點開發區域承擔生活和生產功能，限制開發和禁止開發區域承擔生態功能。自然資源用途管制，以主體功能區規劃為原則，自然開發必須嚴格遵循自然資源管制規定，不得隨意變更使用用途，不得與主體功能區規定沖突。

明確管理客體是用途管制實現的基礎條件。我國資源管制混亂，一定程度上是由于所有權人不到位，所有人權益不落實有關。確權登記是產權確定在實際工作中的具體體現，不同類別的自然資源的占有權、使用權、經營權、受益權通過確權登記發證的辦法進行確認，所有權證發放將自然資源合理利用和保護的責任具體到所有者，明確了用途管制的管理對象，便于資源部門監督管理，有利于強化自然資源用途管制和生態功能的保護。

2 資源產權制度設計中存在的問題分析

2.1 以公權為主體的產權制度安排所導致的產權虛置和“政府代理失靈”

根據我國憲法和法律規定，我國自然資源歸國家和集體所有，這構成了我國自然資源產權的“二元結構”，“二元”都以公權為核心，這就決定了我國自然資源所有權制度安排是以公共產權形式存在的。自然資源歸國家和集體所有，但所有權人缺乏明確、具體的產權主體代表，僅停留在法律法規和國家抽象的政治概念上，各管理部門缺乏行使管理權的產權依據，導致了公有產權虛置。

根據經濟學原理，所有權是產權制度安排的基礎和核心，其最顯著的特征是對某種財產物品的排他性擁有，產權虛置與自然資源本身的公共產品特性相疊加，削弱了產權的排他性。當資源獲取的排他性減弱，自然資源完全開放，任何人可以無限制地進入，“公地悲劇”無可避免。我國近些年出現的大范圍的霧霾天氣、地下水過度開采引發地表塌陷、過度排放造成的水體污染等，很大程度是由于公有產權虛置所引起。只有當所有權人是資源收益與損失的“二合為一”的承擔者，才能使其有足夠的激勵對資源利用模式做出最有選擇，或者委托產權代理者進行資源經驗管理，并監督產權代理者以確保資源財產的安全。

在實踐中，政府是資源產權的所有人，國家達標全體國民作為自然資源的唯一主體，受職能所限不能成為微觀經濟中的經濟主體，具體表現為各級地方政府、各部門以及具體代理人直接的多層次委托代理關系，由此出現了職能與權力的不匹配。一方面，各級代理者直接的目標利益存在差異;另一方面，代理關系是由政府歸屬關系“天然形成”，多以行政管理或行政命令的形式存在，競爭代理機制并未發揮作用。因此，極易產生“政府代理失靈”或者權力尋租。

2.2 交易市場不成熟以及由此導致的配置效率低下

2.2.1 交易權安排缺失是市場發展緩慢的制度原因

⑤John O’Sullivan，America’s Identity Crisis，National Review，Vol．，46，issue，22，Nov．21，1994．

產權交易安排是產權束在不同所有者之間進行交易、流轉，帶來雙方交易互補、價值增值和合作增效的制度規范。目前，我國自然資源交易權，只有土地、礦產以及排污權在規定條件和局部范圍內進行了規定。絕大部分自然資源仍在“公有－公用－公營”的邏輯下以行政分配為主要方式，產權交易安排幾乎沒有涉及。產權交易是市場建立的內在動因，沒有產權交易則不需要市場，反過來，市場發展緩慢由減弱了產權交易安排的現實意義。

2.2.2 交易制度不完善導致自然資源配置效率低下

公平有序的市場競爭是資源配置效率的基礎，總體上看，我國自然資源產權交易市場發育程度不高。由于我國市場經濟還處于初級階段，社會主義市場經濟仍處在深化改革的攻堅期，自然資源產權交易市場收到計劃經濟的延續影響尚未形成。2014年11月，中辦、國辦印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，表明我國正在資源流轉上進行有益探索，但在絕大數資源的產權交易安排上還存在空白，特別是交易制度，如市場進入、退出機制、競爭機制、管理機制、交易機制均不完善，直接導致了資源的價格調節失靈和資源用途管制混亂，資源粗放開發，浪費嚴重。

2.3 自然資源價格形成體制存在嚴重缺陷

價格是市場調節資源配置的重要條件，合理的價格必須有效地反映資源的稀缺程度和生態價值。我國存在的經濟發展與自然資源環境之間的矛盾，一個重要的原因就是自然資源價格的杠桿和調控作用失靈，自然資源定價機制存在缺陷。不少國有自然資源繼續沿用傳統的“誰開發、誰所有、誰受益”的管理模式，形成了無償、低價、無度、無序開發利用的狀況，企業浪費和過渡開采行為普遍。例如，在一些缺水地區，生產所需的地下水就是工業用水價格，市場價格不僅沒有體現自然資源的稀缺性和對生態環境的價值，而且遠遠低于該地區水資源的價值，企業技術改造成本高，而資源獲得成本低，過渡開采和濫用資源不可避免。

此外，自然資源種類眾多，部分資源管理部門明確，歸屬關系較為清晰，如農村經營用地、林地、礦產等，定價有據可循。還有大部分自然資源，產權難以確定，定價則更為困難。比如大氣，其特有的流動性、傳輸性、擴散性令產權確定難上加難;再比如濕地、流域，其范圍涵蓋若干個行政區域，上下游之間、南北岸之間往往難以清晰劃定責任范圍和資源歸屬，出現了“誰都所有，誰都不全有”的現象。加之地區間的經濟發展水平、資源稀缺程度不盡相同，價格形成機制不完善，資源定價混亂甚至嚴重低估，造成了經濟社會無法承受的代價。只有對自然資源進行合理定價，才能發揮價格杠桿對資源配置調節作用，倒逼企業通過創新驅動提高資源使用效率、減少污染排放，避免資源的過渡消費和生態環境的破壞。

3 河北自然資源產權制度的實踐探索

河北省在自然資源產權制度上的探索，除了通常意義上的自然資源如，森林、礦產、水域等之外，通過“逆向”思維，在排污權交易上進行了有益探索和實踐。

3.1 實踐范圍不斷擴大

3.2 交易模式不斷創新

2013年11月，河北省環保廳與河北銀行簽訂戰略合作協議暨排污權擔保融資合作協議。排污權質押貸款是環保部門與金融機構的重要結合，充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用，利用市場激發企業參與的積極性充分利用信貸手段，是排污權抵押融資模式、推廣排污權交易的有益探索。2014年4月，中國人民銀行石家莊分行與河北省環保廳聯合印發了《河北省排污權抵押管理辦法》，明確而詳細地規定了排污權抵押的具體辦法。

3.3 排污權交易價格不斷調整

2014年1月，河北省物價局、河北省環保廳印發《關于制定我省2014年度主要污染物排放權交易基準價格的通知》(冀價經費〔2014〕1 號)，2014年二氧化硫、氮氧化物排污權交易基準價分別由3000 元/噸、4000 元/噸提高至5000 元/噸、6000 元/噸，化學需氧量、氨氮排污權交易基準價格分別為4000 元/噸、8000元/噸。2014年1－8月份，全省共開展排污權交易720筆，交易化學需氧量2126.31 噸，氨氮233.91 噸，二氧化硫2093.18 噸，氮氧化物3691.85 噸，出讓金收入4060.41 萬元。其中，省本級交易22 筆，交易化學需氧量83.66 噸，氨氮2.88 噸，二氧化硫686.35 噸，氮氧化物925.25 噸，出讓金收入761.81 萬元。排污權價格上漲明顯，這說明資源環境在社會經濟中的地位和重要性日益突出，河北省不斷利用價格杠桿的調控作用，以實現排污總量減少的目標。(簡報)

3.4 河北實踐的思考

河北省自然資源產權的實踐總體上處于摸索嘗試階段，水權、林權、礦產權的制定尚未有開創性的創新工作，自然資源產權制度存在前面分析的我國產權制度的共性問題。從已經創新探索的排污權交易情況來看，排污權價格的挑戰以及綠色信貸的實踐，顯示出河北省產權交易的市場化特征明顯，這既是一大亮點也是今后產權制度的發展方向。但其中的問題也值得注意，價格調整以及綠色信貸的市場依據尚不明確，價格雖然調整了，但是調整幅度是如何確定的，以及信貸規模如何體現資源的稀缺性這些問題還較為籠統，都會影響排污權的政策效果，而這也是完善自然資源產權制度的內在要求。因此，完善自然資源產權制度設計，打牢制度基礎，再結合地方的具體實際進行實踐，才能真正起到提高資源使用效率，減少環境污染的效果。

4 完善資源產權制度的路徑分析

基于以上分析，完善自然資源產權制度應以優化資源配置為目標，以產權明晰、結構合理，調控有力、運行規范為原則，構建一個多層次、多元化的自然資源產權制度體系，依法維護資源所有者和使用者的合法權益。

4.1 明確所有權主體，劃清權利邊界，加快推進確權登記

產權是進行交換的基礎，邊界清晰的產權對于降低交易成本有著至關重要的作用。科斯定理指出，只要產權清晰，交易成本為零，通過市場機制就可以實現資源的有效配置。產權制度以自然資源所有權為基礎，要通過立法強化產權界定，形成歸屬清晰、權責明確的自然產權體系，強化資源公有權實現，以公有產權為主體，發展多元化資源所有權體系。

確權登記是自然資源產權制度的一個關鍵，是自然資源管理過程中的基礎環節，也是十八屆三中全會在生態文明建設中的一項重要改革。不同類別的自然資源的占有權、使用權、經營權、收益權通過確權登記發證的辦法，明確自然資源的所有權歸屬，所有權證發放的同時也將自然資源合理利用和保護的責任具體到所有者，從而明確了自然資源使用和保護的權利與責任。

4.2 發揮市場在自然資源配置中的決定性作用

十八屆三中全會指出:“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”目前，市場在環境資源配置中還談不上決定性作用，資源分配和管理以政府行政管理為主導，但是行政管制所產生的問題已經顯現，用市場經濟手段保護生態環境空間依然很大。要擺脫行政干預的依賴，更多地使用市場經濟手段，充分發揮市場— “看不見的手”的作用，建立起以自然資源產權市場為依托，以合理的自然資源價格為信號，以自然資源的供需均衡為目標的自然資源市場體系。同時要更好地發揮政府作用，統籌兼顧，通過平等合理的利益協調機制，綜合運用法律、經濟、技術、行政等必要手段，在保證市場有效競爭的同時，確保資源產權和資源權力的公平，防止產權配置的的兩極分化，促進資源配置社會成員和地區間的公平發展。

4.3 建立合理的價格形成機制

自然資源價格杠桿作用失靈的一個重要原因是價格形成和管制機制單一，受信息不對稱、國家自然壟斷等影響，自然資源價格偏低，難以反映真實的市場價值和自身的稀缺程度。自然資源的價格形成機制，必須以市場為核心，以市場作為自然資源配置的主要手段。對不涉及國家重大戰略、安全的資源領域，引入市場競爭機制，逐步開放市場，讓資源價格合理反應市場供求關系。繼續簡政放權，減少政府對自然資源價格的干預和管控，進而充分發揮價格的引導作用，為確立生態服務市場交易制度、生態轉移支付制度、生態補償制度、環境污染責任保險等制度機制提供科學依據。

自然資源價格的確定，不僅體現自然資源的經濟價值，更要體現自然資源生態價值，主要是非經濟成分的評估。從物質價值來看，價格形成需建立在市場供求變動的基礎上;從生態角度來看，價格形成必須考慮資源所能提供的生態產品的物質價值和自然價值。要建立價格監管、預警機制，防止由資源壟斷，惡意套利造成市場價格劇烈波動。

4.4 進一步加強政府監管

要進一步完善自然資源監管體制，自然生態空間的用途管制是按照自然資源的種類分散在各個部門的，由于山水林田湖是統一的自然系統，現行體制容易破壞生態本身的系統性。今后要由一個部門統一行使所有國土空間用途管制職責，建議成立自然資源資產監管委員會，負責指導監督自然資源資產的確權登記工作。按國家部署，開展對森林、草原、荒地、濕地等自然生態空間統一進行確權登記。要促進政府應向法治型政府和服務型轉變，自然資源管理方式要由行政手段向法律、經濟、技術相結合管理系統轉變，自覺遵循經濟規律和自然規律，完善自然資源管理中的環境經濟政策，建立資源有償使用制度和生態補償機制。

5 研究小結

自然資源具有極強的外部性和公共產品特性，通過行政手段進行自然資源用途管制不僅效率低下，甚至加劇資源過度開采和浪費使用，其主要原因是自然資源產權界定不清所產生的外部不經濟。內化資源外部性和避免“公地悲劇”的關鍵是建立主體清晰、權責明確的資源產權制度。研究指出，進一步完善資源產權制度的路徑:第一，明確所有權主體，劃清權利邊界，加快推進確權登記;第二，發揮市場在自然資源配置中的決定性作用;第三，建立合理的價格形成機制;第四，進一步加強政府監管。

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