環境監理試點階段存在的部分問題分析與探討

鄭 鵬 張蔚峰

(安徽萬維環境監理有限公司，安徽 合肥 233000)

我國的建設項目環境監理自20 世紀90年代起步，主要經歷了起步(1995－2004)、探索(2004－2010)和試點(2010年6月18日以后)三個階段［1－2］。自環境保護部于2010年6月18日發文同意將遼寧省列為環境監理試點省開始，至2012年1月環保部下發《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》(環發［2012］5 號)，首次明確了環境監理的定義、職責及開展試點的建設項目類型等內容后，全國已有14 個省份開展了環境監理試點工作。

1 環境監理的定義

根據環保部環發［2012］5 號文:“建設項目環境監理是指建設項目環境監理單位受建設單位委托，依據有關環保法律法規、建設項目環評及其批復文件、環境監理合同等，對建設項目實施專業化的環境保護咨詢和技術服務，協助和指導建設單位全面落實建設項目各項環保措施?！?/p>

2 環境監理工作開展中遇到的問題分析

由環境監理的定義可知，環境監理工作的開展填補了建設項目于環境影響評價批復之后，到竣工環保驗收之前整個施工過程的環境管理空白。環境監理制度的推行不但可以有效地控制建設項目施工階段的環境污染和生態影響，更確保了環?！叭瑫r”要求的全面落實，實現了項目建設全過程環境管理。但在實際工作中，環境監理于試點階段雖已取得一定的成效，卻也存在諸多問題阻礙著行業發展。以下就筆者于安徽省環境監理工作中遇到的部分問題進行分析并探討。

2.1 監理過程中難以做到“公正、獨立、自主”

正如環境是公共資源一樣，環境監理也是公共事業，雖然限制于具體的建設項目，但維護的是社會公眾的環境利益。然而目前試點階段，環境監理沒有完善的法律法規體系支持，也沒有系統可行的相關技術規程作為技術指導，主要工作依據僅有環評文件及其批復、環境監理合同等文件，并且環境影響也不像安全事故一樣會直接為參建單位帶來損失，因而得不到建設單位應有的重視，從而引發以下問題:

(1)由于缺乏相關的法律法規，環境監理在監理過程中無法可依，對環保違規行為缺乏約束手段，環境監理成效直接取決于建設單位的環保意識以及對監理單位的授權大小。因而環境監理于項目現場基本只能靠宣傳教育來約束引導施工單位及人員的環境影響行為。如果建設單位、施工單位環保意識不強，環境監理于施工期的環保達標控制無異于紙上談兵，根本無法取得預期的成效。

(2)由于缺乏環境監理相關技術規范，造成環境監理與工程監理、水土保持監理間職責劃分不明確，增加參建單位間協調難度，現場管理混亂。并且目前開展環境監理的項目，涉及到火電、化工、水利水電、公路、鐵路、管道輸送、輸變電等多個行業的不同類型項目，環境影響特點及程度大相徑庭，施工類型多樣且復雜。在目前缺乏技術規范，環保要求涉及面又寬廣的大背景下，環境監理從業人員的環保知識儲備也就成了影響環境監理成效的關鍵。

(3)由于缺乏環境監理服務的收費標準，環境監理服務費用定價混亂。收費過高建設單位無法接受，環境監理單位承接不到項目;收費過低環境監理單位又入不敷出，難以生存壯大，更難以吸引高級技術人才，嚴重影響行業發展。

并且由于社會對環境監理的認知不夠，建設單位往往存在以環評費用作為環境監理服務費定價參考的誤區，甚至環境監理投標控制價低于環評費用的情況也是屢見不鮮，但環境監理工作量、工作強度卻遠超環評。伴隨著環境監理單位間的競爭加劇，沒有合理統一的環境監理收費標準，不但環境監理市場機制難以形成，還將造成環境監理單位間低價競標等惡意競爭行為的孳生，進而產生因入不敷出而減少環境監理人員配置，縮短監理駐場時間等不良現象，導致監理實施成效無法保證，環境監理報告內容匱乏、技術水平低，最終形成惡性循環，使環境監理制度流于形式。

(4)作為環境監理主要依據的環境影響評價報告及其批復文件于項目前期階段備受建設單位重視，于項目建設過程中卻存在感薄弱，項目通過環評審批后上述文件往往被束之高閣，因此產生的建設項目已經施工過半，甚至已基本完工才發現尚未開展環境監理的現象已司空見慣。并且工程設計單位也極少會將環評文件列為設計依據，施工單位更加不會閱讀環評文件并根據其要求的環保措施制定施工方案。因此，目前鮮有建設項目的環保措施設計能全面的與主體工程同步進行，環評要求更是難以全部落實，而環境監理介入項目的時間卻普遍滯后，難以保障防腐、防滲等隱蔽工程的環保要求全面落實。

2.2 缺乏有工程經驗的環保技術人員

目前，環境監理從業人員主要分為兩類，一類人員以環評工作者或高等院校相關專業畢業生為主。他們環保理論知識豐富，但缺少工程經驗，更缺乏項目管理協調經驗。因此，這類人員在面對參建單位提出的環保設施設計是否合理、施工方案是否可行、某些環保措施是否滿足竣工環保驗收要求等問題時缺乏客觀的判斷，呆板的執行環評文件要求成為常規選擇，但環評要求通常為指導性意見，較為寬泛，有時甚至會脫離實際，抱殘守缺不但無法適應施工期間靈活多變的現場情況，還會加大環保措施落實的難度。

另一類人員以工程監理人員為主，他們具有豐富的工程經驗，對于項目協調管理也是駕輕就熟，但環境保護專業知識及環保意識欠缺，尤其是落實環保要求與項目成本、質量、進度控制等任務發生沖突時，“監理服務于業主”的慣性思維容易導致“重業主，輕環保”的現象發生。

兼具工程經驗和環保知識的環境工程設計、施工、管理人員，目前多就職于環護相關的設計、施工、調試運營等單位。這些行業發展成熟，具有明朗的職業發展方向及前景，因而成為目前環境工程從業人員的優先選擇方向，而正處于試點階段的環境監理行業，職業發展方向并不明朗。并且監理企業才剛剛起步，不僅自身面臨著生存發展的壓力，提供的薪資水平也不具備競爭力，如何能夠吸引技術人才加盟?

3 建議

3.1 明確環境監理定位

在目前的試點階段，環境監理定位的明確是當務之急，尤其是明確以下幾點關系:

(1)要明確環境監理與建設單位之間的關系。

表面上看來，建設單位與環境監理是委托與被委托的合同關系，環境監理受建設單位委托，對項目參建單位負責的環保要求落實情況進行監理。但建設項目由建設單位發起，環保要求通過建設單位與設計、施工單位簽訂的合同具體落實，施工期環?？刂频娜肆ξ锪ν度?、環保設施的工程款等資金投入最終也出自建設單位。因此，建設單位出于成本控制的需求而縮減施工期環保資金投入，使得環境監理提出的環保要求難以推行成為項目建設期的普遍現象，這也揭示了環境監理與建設單位的本質關系是監理與被監理的關系，環境監理所有的監理行為最終都是對建設單位實施的監理。

試點階段環境監理在項目中的權力是由建設單位賦予的，監理單位賴以生存發展的環境監理服務費也由建設單位支付。當落實環保要求與建設單位要求“成本、質量、進度”控制目標相沖突時，環境監理面臨堅持職業道德與生存的抉擇，往往陷入兩難境地。因此，在市場經濟的大環境下，經濟命脈得不到保障，對環境影響行為又不具備約束性手段，在環保驗收等環節的重要性不突出，環境監理就只能處于弱勢地位，無法做到真正的“公正、獨立、自主”。

因此，在試點過程中試行環境監理相關的政策，并賦予環境監理一定的話語權;試行將環境監理服務費上繳至政府部門或第三方機構，由環保主管部門根據環境監理單位的項目執行情況來決定監理費的支付等保障措施，對于確保環境監理的公正性、獨立性，不受建設單位制約具有重要意義。

(2)要明確環境監理與工程監理之間的關系。

首先，環境監理應當清晰地認識到自身不是工程監理與環境保護交叉的衍生物，雖然環境監理在工作中借鑒并采用了工程監理的部分監理方法，但工程監理的主要職責是對建設工程質量、成本、進度進行控制，對工程安全、合同、信息進行管理，對工程建設相關方的關系進行協調。而環境監理的主要職責是確保建設項目環評及其批復文件的要求得到全面落實，為環保部門的竣工環保驗收提供過程資料和技術依據，控制建設項目在施工過程中的環境影響，避免參建單位于施工過程中因違反環境保護法規而被環保主管部門處罰。二者的職能責任迥異，決定了二者雖然名稱類似，工作范圍、內容和目標卻截然不同，因此環境監理與工程監理是截然不同的職業類別。

并且就筆者看來，目前國內部分項目由工程監理機構內設置的環境監理人員進行環境監理的模式固然經濟可行，但就長遠發展來看，當工程監理機構面臨成本、質量、進度的控制目標時，能否做到像重視安全一樣重視環保?在目前的社會條件下，尚存在一定的不可控風險。

其次，環境監理應與工程監理分工協作，攜手共進。由于缺乏技術規范，試點過程中環境監理單位職責的理解存在多重分歧，部分單位就認為環境監理也應效法工程監理，對環保設施實施“三控制”。但是術業有專攻，建設項目成本的控制涉及造價、工程經濟等專業領域，質量的控制需要依托專業的檢測設備及豐富的實踐經驗，進度的控制需要成熟的項目管理組織機構，并且上述三控制也是工程監理多專業人員共同協作完成的，而不是哪一個專業單獨完成的。因此，環境監理應當充分發揮自身具備環保專業知識的優勢，為參建單位做好項目環保目標的規劃和咨詢服務，而環保設施建設的“三控制”仍由已有成熟經驗的工程監理負責實施，雙方依托各自優勢，分工協作，才更有利于建設項目環境保護目標的實現。

因此，明確環境監理與工程監理間的關系，確保環境監理的獨立性，才是環境監理的發展之路。

(3)要明確環境監理與環境影響評價的關系。

建設項目環境影響評價提出的各種環保要求，不僅是環境監理任務的來源，是環境監理的主要工作依據，還是環保主管部門進行竣工環保驗收的依據。

但由近年環境監理情況來看，由于環評工作人員實踐經驗不足，導致環評文件要求的環保措施脫離實際的現象屢有發生。因此，環境監理應發揮自身優勢，對環評要求措施的可操作性做出正確判斷，并與環評單位及環評審批部門加強聯系，將實踐中遇到的問題反饋回去。在解決實際問題的同時，相互促進，共同提高業務水平。

(4)明確環境監理在竣工環保驗收中的地位。從環境監理的職責來看，環境監理報告應為竣工環保驗收的重要技術依據，是環保驗收檢查的評審重點。但就現狀來看，環境監理在環保驗收中的地位，因驗收主持單位的重視程度而異，因此環保行政部門應對環境監理給予足夠重視，尤其是應在試生產檢查、驗收過程中予以強調，如僅限于滿足驗收流程，則不僅難以發揮環境監理的作用，還會使得建設單位對環境監理更加輕視，環境監理工作更加難以開展。

3.2 確保環境監理的公正、獨立、自主

環境監理的“公正、獨立、自主”是確保環保要求全面落實，維護公眾環境利益的根本保障。建議于試點階段試行以下措施:

(1)進一步完善相關法律法規，通過法律、行政、經濟等手段提高全民的環境保護意識，明確環境監理的職能、地位，加強環境監理話語權。

(2)環保主管部門加強環境監理單位的業務監管，定期考核其業務能力和技術水平，并指定權威的培訓機構，組織環境監理相關培訓，不斷提高環境監理行業技術水平。

(3)制訂系統可行的評審機制，提高環境監理方案的可操作性，確保環境監理報告的科學性、公正性。

(4)推出統一的環境監理收費標準、建立服務費信用支付平臺等經濟措施，既可保障環境監理單位的生存能力，提高其經濟獨立性，又可用經濟手段約束環境監理單位間的惡性競爭，環境監理單位不作為、應付驗收等不良行為的發生，更能夠增強環境監理行業對技術人才的吸引力，為環境監理的健康發展提供保障。

(5)建立完善的環境監理資質認證、信用評級等制度，約束環境監理行為，引導環境監理良性發展。

4 結 語

綜上所述，在環境監理試點階段，同步試行相關的法規政策，通過法律、行政、經濟等手段全面保障環境監理的“公正、獨立、自主”，摸索出一整套促使環境監理制度完善的方式方法，才能使之進入良性循環，穩步發展。反之，主管部門如不予以一定政策扶持并加強監管，任由環境監理自行發展，定會陷入惡性循環，使環境監理流于形式，失去推廣的意義。

［1］環境保護部環境工程評估中心．建設項目環境監理［M］．北京:中國環境科學出版社，2012．

［2］環境保護部辦公廳 環辦［2012］5 號文 關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知．