河北生態環境建設與京津協同發展障礙因素及思路建議

王 玫

(河北省社會科學院社會發展所，石家莊 050051)

引言

河北省內環京津，外環渤海，這種特殊的地理位置決定了河北生態環境建設不僅關系著河北省自身的可持續發展，也關系著京津地區乃至環渤海地區的可持續發展。目前，作為國家重要戰略之一的京津冀協同發展戰略已全面啟動，河北省突出的生態保障與生態支出功能，決定了河北生態環境建設在京津冀協同發展中具有重要戰略地位，直接關系著京津冀協同發展的成效。京津冀協同發展戰略為河北生態環境建設提供了重要發展機遇，河北生態環境建設已納入京津冀協同發展的快車道，這將對本省、京津冀乃至環渤海的可持續發展具有重要意義。但也應看到，河北生態環境建設與京津協同發展中還存在許多障礙因素，制約著河北生態環境建設與京津協同發展，如何破解這些障礙難題，提出切實可行的思路建議，對于推進河北省以及京津冀生態環境建設意義重大。

1 河北生態環境建設與京津協同發展的主要障礙因素

河北獨特的地理位置決定了河北省與京津不僅具有廣泛的人緣、地緣聯系，生態環境也密不可分。在京津冀協同發展的今天，河北生態環境建設已納入京津冀協同發展的快車道，并發揮著越來越重要的作用。但河北生態環境建設與京津協同發展中還存在諸多障礙因素需要破解。這些障礙因素主要包括:

1.1 行政區劃障礙突出

京津冀三省市處于同一生態區，所以京津冀區域生態環境協同發展必須由三方合作共建才能實現。但由于該地區是全國省級行政區劃切割最嚴重、體制性障礙最突出的地區，生態環境建設基本一直處于各自為戰狀態。在計劃經濟時代，由于河北省處于“拱衛京師”的地位，京津冀三省市不存在真正意義上的合作。改革開放以來，京津冀三省市雖然有聯合與協作，但由于行政區劃制約，區域壁壘始終沒有突破，三省市基本上各自為界，沒有形成優勢互補，聯合也沒有出現實質性的進展，眾多政策措施作用相互抵消，沒有達到預期效果。致使京津冀區域經濟社會發展較之珠三角、長三角相對滯后。現在京津冀協同發展戰略已上升為國家級重大發展戰略，京津冀一體化已提到議事日程，以市場經濟為紐帶的新型合作機制正在形成。這就為京津冀三省市突破行政區劃藩籬，實現京津冀區域生態環境協同發展提供了良好的外部環境。但是，由于行政區劃和歷史遺留問題等多種因素制約，京津冀三省市區域生態環境協同發展、合作共建該區域生態環境尚任重道遠。

1.2 產業發展不合理問題嚴重

三省市生態依存度較高，產業發展、布局和結構直接影響著區域生態環境建設的質量和水平。近年來，我省大氣霧霾天氣嚴重已是舉國矚目，其中產業發展不合理是其罪魁禍首。河北省產業結構一直以來比較偏重，屬資源型，排放量較大，導致鋼鐵、水泥、煤炭、平板玻璃等對環境的影響較大。產業發展不合理直接導致我省環境污染加劇、大氣環境問題突出，還直接影響到京津兩市的環境質量。理應在京津冀協同發展中承擔京津生態環境保障功能的河北省，由于產業結構不合理不僅導致自身結構性污染問題突出，也給京津兩市生態環境帶來較大負面影響，成為京津冀生態環境協同發展的制約因素。另外，由于我省產業發展不協調、不合理，與京津產業對接和配合中的優勢不明顯，難以實現與京津的完全對接，也難以形成對京津高科技產業發展的支持，實現高層面的綠色合作。因此，今后河北省應在調整產業結構、積極發展制造業、完善生態保障功能上多下功夫，才能與京津在生態環境協同發展上有大合作、大作為。

1.3 環境與發展之間的矛盾突出

長期以來，我省張承地區作為京津生態屏障和重要水源地，向北京和天津兩市分別提供81%和93%的生產生活用水。為此，張承地區不能新建涉及水源的項目，官廳及密云水庫上游嚴禁放牧及建設有污染項目，原有不利于水源地環境保護的項目也被關停，使張承地區經濟發展和農民脫貧致富受到較大影響:其一是為治理環境、維護京津生態安全，張承地區多年來投入巨資，由此造成沉重的財政負擔。其二是治理環境不同程度喪失了發展工業、壯大自身經濟的機遇。由1997年到2013年，張家口市共取締500 多家可能造成污染的企業，僅大型項目就放棄了40 多項;自2007年以來，承德市主動禁止上耗能高、污染較大的各類項目2014個，取締“五小”污染企業1410 家，每年減少利稅50多億元，減少就業約30 萬人。其三是流域內農業發展也受到很大限制。退耕還林還草、稻改旱、禁止使用化肥農藥等一系列措施造成農民收入大幅下降，張承地區還要負責保障對京津錯季蔬菜的供應。保護生態環境使張承地區自身發展受到很大限制，老百姓守著青山綠水過苦日子。環境治理與自身發展的矛盾突出，直接制約我省與京津生態環境的協同發展。

1.4 市場化資源配置機制尚未形成

我省張承地區自然資源豐富，生態優勢明顯，但由于市場化資源配置機制不完善(由于缺乏明確的財政制度支持和上位法的依據，目前區域間的生態補償大多處于非制度化的自發階段)，生態優勢還未轉化為發展優勢，還沒有為當地脫貧致富和經濟發展做貢獻。主要反映在兩大方面:一是生態產品尚未市場化。據中國林科院《張家口市森林與濕地資源價值評估研究》顯示，張家口市森林與濕地生態系統服務中，可以市場化的價值69.03 億元，占11.01%;其他尚未市場化的價值557.72 億元，占88.99%;據《河北省塞罕壩機械林場森林資源價值核算研究報告》顯示，2006年塞罕壩機械林場森林所提供的生產和服務中，可以市場化的價值2.98 億元，占12%;其他尚未市場化的生態服務價值21.75 億元，占88%。二是生態資源配置尚未市場化。一直以來，京津冀生態資源配置基本延續著無償調撥的方式，張承地區本身嚴重缺水，但為保證向京津無償供水，甚至壓縮自身用水項目。由于區域間生態補償機制尚未完全建立，致使張承生態效益輸出地與京津生態效益受益地之間的經濟發展差距日益加大，導致輸出地與受益地之間的矛盾加劇，即張承生態效益輸出地缺乏動力搞生態建設和環境保護，而京津生態效益受益地可持續發展受到資源環境等多重制約。因此，目前市場化資源配置機制不完善已成為我省與京津生態環境協同發展的瓶頸，成為京津冀生態環境協同發展必須認真面對和解決的難題。

1.5 環京津貧困帶生態與貧困雙重困擾問題

由于自然、經濟、社會等因素，在河北省北部與京津接壤地區，形成了一個包括32 個貧困縣、270 多萬貧困人口的貧困帶，稱之為“環京津貧困帶”。“環京津貧困帶”自然條件惡劣，生態環境脆弱，經濟發展滯后，群眾尚未脫貧，面臨生態與貧困雙重困擾，與京津兩市快速發展形成巨大反差，區域發展不平衡問題日益加劇。加快該地區生態環境建設，提高該區經濟社會發展水平已成為構建京津冀區域和諧社會的當務之急。

該貧困帶與京津兩市在生態上相互依存、經濟上相互滲透、社會發展上相互融合。這種特殊關系決定了“環京津貧困帶”生態建設離不開京津的支持與協助，而京津的生態建設也離不開“環京津貧困帶”的支持與協助。因此，要實現京津冀生態環境協同發展，首先必須解決“環京津貧困帶”生態與貧困雙重困擾這一頑疾，是京津冀生態環境協同發展必須面臨的嚴峻挑戰。近年來“環京津貧困帶”的生態建設和經濟社會發展已引起國家及有關部門的高度重視，并采取一系列措施著手解決并取得了一定成效。但由于行政區劃、管理體制等諸多因素制約，“環京津貧困帶”的生態建設和經濟社會發展并沒有出現實質性的進展，而且與京津之間的差距仍有擴大趨勢。

1.6 環境屬地管理模式與空氣污染區域特征相矛盾

高速發展的城市化和區域經濟一體化使得京津冀地區空氣污染區域一體化特征明顯。目前，嚴重的霧霾天氣不僅嚴重影響著我省人民的身體健康，導致環境與發展之間利益沖突加劇，也影響到京津地區環境質量、人民健康以及經濟社會可持續發展。這絕非僅僅是單純的環境問題，其影響已經上升到政治層面，甚至關系著國家的對外形象。

長期以來，我國乃至我省大氣環境管理模式滯后，一直延續著屬地管理的模式，屬地管理特征與空氣污染區域特征相矛盾。按照現行的管理體系和法規，地方政府對當地環境質量負責，采取的措施以改善當地環境質量為目標。受屬地管理權限的約束，導致京津冀區域合作控制污染的生態補償機制不足，缺乏區域整體一盤棋的超前管理模式和政策手段，使地方政府應對跨界大氣污染束手無策，京津冀三地“各自為政”的大氣環境管理模式難以根本解決區域性大氣環境問題，因此，現行環境管理模式已不適應區域大氣污染一體化特征的防治要求。京津冀區域性大氣環境問題急需統籌考慮、統一規劃，建立地方之間的聯動機制。

2 河北生態環境建設與京津協同發展思路建議

河北生態環境建設與京津協同發展，需要站在京津冀協同發展戰略高度來認識，需要在京津冀協同發展框架下統籌規劃，需要確立以市場為紐帶的新型合作關系，還需要區域內各方的密切配合、通力合作。具體思路建議如下:

2.1 以京津冀協同發展戰略為重要機遇，努力實現我省生態文明建設戰略與京津冀協同發展戰略協調同步進行

目前，京津冀協同發展戰略已上升為國家戰略，不僅對京津冀生態環境協同發展具有戰略意義，對我省生態文明建設也具有重要戰略意義。我省在京津冀協同發展中具有重要戰略地位，河北生態環境建設不僅決定著河北省自身的可持續發展，也決定著京津地區及環渤海地區的可持續發展。而京津冀協同發展又給河北生態環境建設帶來發展契機，可望由此帶動河北區域生態文明建設，促進河北區域綠色崛起。這是一種互利互惠、合作雙贏的關系。因此，要求我省超越本省的視野，站在京津冀協同發展的戰略高度，把我省生態環境建設置于京津冀區域協同發展全局中謀劃設計，統籌兼顧，并首先把急需解決的重點領域作為京津冀協同發展的突破口。在取得進展的基礎上再把經驗向其他環境治理領域逐步全面推廣，與京津冀協同發展的各項措施緊密結合，實現我省區域環境質量整體改善與京津冀協同發展。

2.2 積極與國家配合協調，盡快制定《河北省與京津生態環境協同發展戰略規劃》

規劃是實現經濟和社會各項發展目標的基礎，在各項戰略實施過程中具有重要地位。目前，國家正在緊鑼密鼓地編制《京津冀區域協同發展生態環境保護規劃》，我省應抓住京津冀生態布局進行頂層設計的難得機遇，積極與中央配合協調，盡快制定《河北省與京津生態環境協同發展戰略規劃》。制定《規劃》應明確如下幾點:①首先應明確京津冀協同發展戰略框架下河北省的戰略定位與戰略分工。②按照國家整體部署，謀劃河北省與京津生態環境協同發展的領域、內容、目標、措施，分析河北省生態環境與京津協同發展的優勢和劣勢。③整合與生態環境相關廳局的規劃，分析研究河北省與京津在大氣、水、土、能源、海洋、農村環境、治污減排等方面的協同發展現狀、存在問題，并提出具體應對思路、措施與建議，積極掌握與京津生態環境協同發展的主動權。④努力從我省與京津生態環境協同發展上尋找新的突破口，為進一步與京津在基礎設施、城鎮建設、公共服務等領域的協同發展奠定堅實的基礎。⑤要積極爭取我省在京津冀協同發展中需要的體制政策，大膽探索區域間的產業對接和合作。⑥要樹立可持續發展理念，認真研究我省環境、生態、水、土地等的承載能力，合理配置資源，強化資源和環境約束，推動我省產業升級和空間布局的調整，優化京津冀的產業轉移和資源互補。

2.3 把握京津冀協同發展機遇，構筑京津冀生態環境協同發展的新型合作機制

根據習近平總書記的講話，京津冀協同發展戰略的方向是優化開發區域發展，探索生態文明建設有效路徑，促進人口經濟資源環境協調發展，這一戰略的關鍵在于能否實現經濟發展方式的綠色轉型。這一講話為三省市生態環境建設構筑合作框架提出了新的戰略定位。我省應把握這一歷史機遇，發揮自身優勢，在生態環境建設中構筑與京津的新型合作機制。最近國務院已成立了張高麗副總理任組長的京津冀協同發展領導小組以及相應機構，這將有助于打破行政區劃壁壘，使京津冀一體化進入實質性快速發展階段。我省應從以下幾方面探索與京津生態環境協同發展的新型合作機制:①盡快推進生態資源市場化進程，建立生態資源補償機制，盡快實現由過去“無償調撥”的傳統合作關系向優勢互補、互惠互利的新型合作關系轉移。②轉變區域協作觀念，以利益共贏取代利益對立，本著優勢互補的原則，協調生態建設中各方利益關系，構建合理的利益分享機制、互利合作的長效機制。③建立切實有效的跨區域協調發展機制，以市場經濟為紐帶，有計劃推進區域內生態資源的有效配置和生態資源的合理流動，促進京津冀三方生態建設統籌協調發展。④在國家有關部門領導下，三省市建立相關領導機構，負責本地區政策制定、實施及跨地區、跨部門的協調與溝通。⑤借鑒國際經驗，設立跨區域環境合作理事會或者跨區域環境治理協調委員會等機構，就生態環境建設相關領域政策問題深入研究，充分溝通和討論，以反映各方利益和意見，為決策提供全面支持。

2.4 建立生態補償制度，促進生態資源市場化配置

要實現“綠色增長”，必須為區域平衡和社會公平制定生態補償制度，使受益地區對受損地區，發達地區對保護地區，高消費富裕人群對低消費貧困人群給予利益補償。為此建議:①建立京津冀生態補償基金。基金由國家有關部委、京津冀三省市及受益部門出資設立，形成生態補償的長效機制。②建立生態補償量化機制、損失和補償評估機制，明確補償對象和補償等級，完善補償程序和補償方法，使補償向制度化、科學化發展。③推進生態資源有償使用機制，促進生態資源市場化配置，逐步把我省的生態資源優勢轉化為經濟優勢。④創新生態補償方式。實現資金補償、實物補償、智力補償、產業補償、技術補償等多種方式的組合。

2.5 建立京津冀區域一體化生態制度，促進京津冀生態環境協同發展

現行的生態環境問題不少是由于地方保護主義和行政壁壘造成的，京津冀協同發展的大背景要求實施區域一體化的生態制度。因此:①需要盡快建立京津冀一體化的生態產權制度、生態補償制度、生態紅線制度和生態治理制度，以一體化的生態制度切實保障京津冀生態環境協同發展。②需要打破行政界線，健全區域生態治理和環境保護的經費投入機制，探索建立京津冀環保專項政策資金，用于統籌本區域的環境保護和污染治理。③需要統一區域污染物排放標準，及時推進區域內環境監測網絡的一體化建設，實現區域環境信息共享，完善區域統一的環境監察執法體系，提升區域環境監測預警與應急能力。④需要建立多部門聯動的環保污染監管與治理協調機構，明確三方環境監管和治理目標，有效解決地區性和跨區域性環境污染問題，努力實現區域環境治理一體化。

2.6 實施共贏戰略，推進生態保護與產業升級協調發展

由于京津冀生態建設涉及到三方面利益關系，需要各方樹立全局觀念、整體意識。河北應進一步強化“首都意識”，繼續履行“拱衛京師”的重任;京津兩市也要強化“河北意識”，積極為河北發展出力。要在“生態共同體”的框架內，謀求發展權利上的和諧分配與共享，努力實現與京津生態環境建設上的共贏。同時，要大力推進生態保護與產業升級協調發展。我省要大力發展生態經濟，突出綠色發展，按照發展生態工業、生態農業、生態林業、生態旅游，建設生態城市(縣、區)的理念來組織區域經濟發展，融產業發展于生態建設中，寓資源開發于生態建設中，對現行的生產方式進行生態化改造，以生態經濟的發展壯大，促進生態環境建設，推進生態產業發展與技術升級。只有河北經濟建設與環境建設協調發展，才能更好實現與京津生態環境建設的協同共贏。

2.7 以大氣污染防治協為突破口，探索其他環境領域與京津生態環境協同發展

大面積霧霾天氣治理為京津冀協同發展提出了緊迫的課題，生態環境的共享性和不可分割性決定了大氣等生態環境問題治理必須加強區域合作。實現京津冀區域聯防聯控，建立三省市協商、通報、預警、聯動機制，推進京津冀區域大氣污染防控合作與統一行動，是目前京津冀區域空氣質量控制的一項重要任務。現在我省已經與京津啟動了大氣污染防治協作機制，并取得了一定進展。在此基礎上，應認真總結經驗、吸取教訓，積極探索與京津在完善防護林建設、水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等領域建立合作機制，進而推進我省生態環境領域與京津全方位協同發展，為京津冀協同發展戰略的實施提供堅實的生態保障。

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