廣德縣公益林資源現狀及可持續經營策略

傅明宏

摘 要：該文依據廣德縣第8次森林資源調查數據，分析了廣德縣生態公益林現狀，總結了生態公益林建設的成果及存在的問題，提出了公益林保護的建議與對策，以促進林分形成近自然、穩定高效的森林結構，更大地發揮生態公益林的生態防護效應。

關鍵詞：廣德縣；生態公益林；可持續經營

中圖分類號 S727 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）05-94-04

早在l9世紀60～70年代，德國林業研究者就提出了“森林多功能理論”，認為“國有林業的經營不能避開公眾的利益，要同時滿足林產品生產與生態保護的需要”。20世紀70年代，美國林業專家開始研究“林業分工”，提出了森林多效益主導利用的經營思想。而在20世紀末，聯合國發布了《關于森林問題的原則聲明》，明確“森林資源和森林土地應以可持續的方式管理”，這就宣告了可持續經營理論開始真正應用于林業發展領域。為了保護生態環境，中國于1998年形成了《重點國有林區天然林保護工程實施方案》，方案中規定將森林區劃為生態公益林和商品林兩類。生態公益林主要是為提供公益性、社會性產品或服務的森林、林木與林地，這也就決定了生態公益林的經營管理離不開森林可持續經營策略。廣德縣是我國南方林區重點縣之一，改革開放以來，通過實施生態工程，以可持續經營為理念，廣德縣森林生態體系建設取得了明顯成效。

1 自然概況

廣德縣位于安徽省東南部，蘇浙皖交界處，地處皖南山區東北部，黃山余脈蜿延于縣之西南，天目山余脈逶迤于本縣東南，119°3′23″～119°38′48″E，30°35′46″～31°11′00″N之間，國土面積2 115.95km2。屬北亞熱帶濕潤氣候區，四季分明，氣候溫和，雨量適中，日照充足，四季分明，冬、夏季長特點。年平均氣溫15.4℃，平均降雨量1 400mm，日照2 162h，無霜期229d，平均積溫4 951℃，主要災害性氣候有雷暴雨、梅雨、大風、高溫、干旱、低溫、凍害、寒潮等。地勢南高北低，中間是寬廣封閉的盆地。最高峰馬鞍山海拔863.3m；最低處獅子口海拔14.5m。境內低山溝谷相間，丘陵崗地交錯，形成復雜多樣的地形地貌。土壤分為6個土類：紅壤、黃棕壤、紫色土、石灰（巖）土、潮土及水稻土，其中，紅壤面積最大，占全縣自然土壤面積的90.5%。山區及丘陵的土壤有機質較多，透氣性能良好，保水能力強，不積水，酸堿度適中，適應林果茶等木本植物生長。

廣德縣是安徽省重點林業山區縣，林業資源豐富，被國家林業部（局）評為“中國竹子之鄉”、“中國板栗之鄉”、“全國經濟林建設示范縣”、“全國山區綜合開發示范縣”稱號。全縣現有各類林地129 687.1hm2，有林地面積121 359.6hm2，其中，喬木林地56 079.3hm2，竹林65 280.3hm2。活立木總蓄積1 929 958m3，其中，喬木林蓄積1 785 863m3，立竹2.4億株，其中毛竹1.5億株。全縣森林覆蓋率58.46%，林木綠化率62.11%。依托豐富的林業資源，大力發展林業產業。全縣林業加工企業達600多家，從業人員達3.5萬人，產值超億元企業3家，中國竹業龍頭企業2家，省級林業產業化龍頭企業37家，形成了竹集成材、竹木家俱、竹循環利用、竹木工藝品、竹炭、森林食品、竹保健品等7大系列147個品種的林業產業集群。全縣實現林業總產值96.6億元，其中竹業產值73.4億元。2013年榮獲“全國綠化模范縣”稱號，并連續多年位居全省林業產業10強縣（市）前列。

2 生態公益林建設情況

2.1 公益林區劃界定 自實施林業分類經營以來，廣德縣公益林區劃界定工作堅持因地制宜、生態建設與經濟建設同步的基本原則，范圍涉及全縣9個鄉鎮、國有化古林場及縣森林公園。全縣林業重點突出，布局合理，生態區位極端重要及脆弱地區得到了有效的保護。共區劃界定公益林面積35 700hm2，小班3 337個，簽訂界定書1 034份，其中，國家級公益林13 600hm2，省級公益林22 100hm2。按林種劃分為：防護林21 933hm2，特用林13 767hm2，占林業用地的27.5%。

2.2 機構健全管理規范 廣德縣林業局成立了分類辦，負責生態公益林的日常管理工作。檔案管理規范，明確了兼職檔案管理員管理檔案，建立了公益林資源數據庫，圖、表、卡、區劃界定書、管護合同完備，資源變化登記清晰，結合2013年廣德縣第六次森林資源規劃設計調查，運用ArcGIS技術建立了全縣公益林資源電子圖，檔案資料齊全，為公益林的科學管理提供了依據。按照嚴格保護、分級管理的要求，認真落實管護責任。科學采伐、合理利用，生態公益林禁止商業性采伐，確需進行撫育、更新采伐的，認真做好伐前設計、伐中檢查、伐后驗收工作，防止資源破壞。嚴厲打擊亂墾亂占林地現象，嚴格控制各類開采礦藏、工程建設征、占用重點公益林地，確需占用的，嚴格按照“占一補一”的原則進行核減、調整，然后依法辦理林地征、占用手續，確保全縣公益林面積總體平衡。森林生態效益補償基金管理規范，財政、林業部門分工明確，協作密切。資金發放前林業部門根據公益林核查驗收結果制作生態效益補償基金發放清冊，發放清冊經公示無異后提供給財政部門，財政部門通過“一卡通”形式將補償基金直接發到林權單位及農戶手中，資金運行高效、安全。

2.3 林分質量明顯提高 2013年，廣德縣第六次森林規劃設計調查結果顯示，全縣立木蓄積達396 626m3，立竹0.83億株，其中，毛竹0.56億株，元雜竹0.27億株。比本底調查立木蓄積增加223 294m3，立竹0.13億株，其中毛竹0.08億株，元雜竹0.05億株。通過認真執行公益林采伐管理規定，合理采伐林木，并采取封山育林、補植補造、更新改造等營林措施，加強資源培育，使森林資源得到有效保護。天然林特別是天然闊葉林的有效保護，一部分低產低效林分得到更新、改造及有林地面積的增加，使林分結構更加優化，生態效益顯著增強。

2.4 多種經營效益明顯 為了使生態效益更好地轉化成經濟效益，協調生態保護與民生之間的矛盾，在不破壞生態環境的前提下，廣德縣積極鼓勵林農發展林下經濟和森林旅游產業。2013年，廣德縣人民政府出臺了《廣德縣加快林下經濟發展實施意見》，啟動了林下經濟“4321工程”，力爭到2016年實現全縣林下經濟形成四大特色示范片、面積達2萬hm2、產值在2011年的基礎上翻兩番、直接參與林下經濟發展林農收入翻一番的目標。經統計，截至2013年底廣德縣實施林藥、林禽（畜）、林疏、林菌等立體經營模式的林下經濟總面積已達1.27萬余hm2，其中，公益林面積0.3萬hm2，林下經濟產值達8.6億元。科技推廣水平不斷提高，《毛竹白及復合經營技術研究》獲2014年宣城市科技進步二等獎。

依托豐富的自然景觀及良好的生態環境，廣德縣先后規劃建設了橫山國家森林公園、盧湖竹海、四合靈山大峽谷、茅田山山野觀光等一系列生態旅游景區（點），大力發展森林旅游，先后榮獲“中國最佳休閑旅游縣”、“中國生態旅游百強縣”、“全省休閑農業與鄉村旅游示范縣”等稱號。林下經濟及森林旅游業帶動了林區經濟的快速發展。

3 公益林建設中存在的問題

3.1 區劃不盡合理 由于公益林區劃界定工作技術性較強，加之開展區劃界定工作時間緊、任務重，導致少部分生態區位重要地段被遺漏。同時，由于受國家及省級公益林補助試點指標的限制，一部分符合標準的林地被人為調減，損害了全縣生態保護的系統性及完整性。其次，隨著全縣社會經濟的快速發展，廣大人民群眾的環保意識不斷增強，對生態建設的要求也越來越高，原先制定的公益林建設規劃已不能完全適應全縣經濟社會的可持續發展要求及滿足廣大人民群眾日益增長的生態需求，需要進行適當的完善調整。

3.2 補償范圍窄、標準低 生態公益林建設的主要目的是為社會提供森林的生態效益，但生態產品難以進入市場進行流通交易，因此經營者無法獲得必要的經濟收益。為了保障公益林經營者的合法利益，自2001年起，國家開始實施公益林森林生態效益補助資金試點政策。根據《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》及《安徽省財政森林生態效益補償基金管理辦法實施細則》關于森林生態效益補償的規定，實施的森林生態效益補償基金按照國家級公益林國有林71.25元·hm-2·a-1、集體林146.25元·hm-2·a-1，省級公益林已達146.25元·hm-2·a-1的標準進行補助，僅是對用于公益林營造、撫育、保護和管理的資金進行一定補助，補償的范圍很窄，補償標準明顯偏低，已嚴重影響了林農進行公益林保護的積極性。

3.3 補償標準單一 目前，廣德縣公益林補償基金使用政策采取“分級負責”的原則，補償標準單一，沒有綜合考慮不同林分發揮生態效益的差異、保護等級、經營者的投入成本及減少的經濟收入等因素。以毛竹林為例，將毛竹林區劃界定為公益林，對其正常經營活動影響不大，造成的實際經濟損失較小，但其補償標準與其他林分并無區別，造成了經營者之間相對不公平。

3.4 管護機制不完善 全縣公益林面積35 700hm2，其中，國有林976.7hm2，集體林34 723.3hm2，集體林占97.3%。集體林權制度改革后，通過確權發證，進一步明晰了產權、落實了經營權，除極少數集體林由村、組統一經營外（不到全縣林地總面積的1%），全縣絕大部分集體林由農戶承包自主經營。全縣集體公益林經營主體分散，涉及林農24 096戶。根據全縣林權經營主體現狀，廣德縣公益林一直采取林權主體自主管護為主、統一管護為輔、主管部門監督的管護機制。從理論上講，林權屬于物權的范疇，山林承包后，經營者取得林地使用權及林木的所有權或使用權，經營者依法進行自主經營，以期獲得經濟收益，但區劃界定為公益林后，其所有權、使用權均受到嚴格的限制，要求經營主體自我進行科學管護，但經濟利益卻得不到保障，這種權、責、利之間的不對等必然導致科學管護很難實現。從管護工作的實踐來看，公益林涉及經營主體多、監管難度大，管護效果不好[1]。雖然林業主管部門加大了監管和打擊力度，但濫伐、盜伐、亂采亂挖等違法現象仍時有發生。為了切實做好公益林的管護工作，急需進一步完善公益林管護機制。

4 建議與對策

4.1 補充調整公益林區劃 按照《森林法實施條例》30%的重點公益林區劃要求，廣德縣現有公益林占林業用地的27.5%，尚有差距，與公益林建設發達地區相比，差距更大。加大公益林建設力度，力爭“十三五”末，全縣公益林面積達52 000hm2，占全縣林地面積的40%，且布局更加合理。具體措施為：

4.1.1 進行公益林區劃調整 對現有公益林中區劃不合理的林地，按照公益林調整程序，盡快進行調整，確保需要保護的林地得到及時有效的保護。

4.1.2 進行公益林補充區劃 積極向上級主管部門匯報，爭取國家及省級公益林指標，力爭將桐汭河、無量溪河、糧長河等流域及廣德縣陽岱山、笄山、茅田山3個省級森林公園納入重點公益林保護范疇。

4.1.3 開展縣級公益林區劃界定工作 對無法納入國家及省級公益林進行保護，又確需進行保護的林地，可以區劃界定為縣級公益林，由縣財政出資進行保護。

4.2 科學經營 依據植被恢復型、生態景觀型、生態防護型、生態景觀防護兼顧型等不同功能類型建設要求，對照當地生態公益林植被類型及特點，綜合采取除草、松土、施肥、割灌、修枝、撫育間伐等各項營林措施，改善林分衛生環境狀況，促進林木生長，逐步提升現有林分質量，著力提高生態公益林功效。

4.3 健全公益林管護機制 公益林的管護模式很多，應根據各地實際情況，因地制宜的選擇具體管護方式。廣德縣公益林以集體林為主，多年來一直采取林權主體自主管護為主、統一管護為輔、主管部門監督的管護機制。實際工作中對少量國有林及村、組集體經營的林木聘請（安排）專人進行統一管護，而對個人經營的集體林實行經營者自主管護。從實際效果看，統一管護效果好，實行分戶自主管護的經營隨意性大、監管困難，效果差。根據全縣公益林現狀，為切實提高管護成效，應采取集中統一管護為主、個人自主管護為輔，強化部門監管的管護機制為宜。健全公益林管護機制，重點做好以下幾項工作：

4.3.1 因地制宜確定管護模式 適當分離林權主體的經營權能，經營者以生產經營活動為主，聘請護林員（委托專人）進行統一護林。廣泛宣傳發動，在充分尊重群眾意愿的前提下，依法推進公益林統一管護工作。管護任務原則上以村（組）為單位，按相對集中的原則確定，人均護林面積333.33hm2左右。對零星、偏遠不便統一管護的林地，由經營者自主管護。國有林及原村（組）集體經營的林木管護模式不便，由其單位自主組織管護。

4.3.2 落實管護資金 實施統一管護，核心是資金保障。現有的國家及省級公益林補償基金分為管護支出和公共管護支出兩部分，沒有考慮林農個人經營的集體林的統一管護問題。為了實現統一管護資金的可持續性，必須從政策和制度的制定上進行設計，建議對現行的生態效益補償基金管理辦法進行適當調整，明確一定比例的資金用于林農經營集體林的統一管護支出。管護資金不足部分，由當地財政給予解決。

4.3.3 加強護林員隊伍建設 護林員隊伍素質的高低，是決定管護成效的關鍵。護林員人選由各行政村（社區）推薦，當地鄉（鎮）人民政府依照“公開、公平、公正、擇優”的原則將群眾基礎好、責任心強、素質高、身體好的人員吸收到護林隊伍中來。政府與護林員簽訂聘用合同，人員名單報縣林業局備案。

4.3.4 加強監管落實責任 縣林業局與林業站簽訂《公益林管護合同》，委托林業站對轄區內的公益林進行管理。林業站與護林員（自主管護的與經營者）簽訂《公益林管護協議》，明確雙方的權、責、利，規范護林員隊伍的日常管理及業務監管。制定《公益林護林員考核管理辦法》，對護林員工作實行績效考核，考核結果分為優秀、合格、基本合格、不合格4個等次。嚴格獎懲，對優秀護林員給予獎勵，考核不合格的解除聘用合同，確保公益林管護取得實效。

4.4 完善和細化公益林補償制度 根據“誰受益、誰補償”的原則，建立依靠政府、社會、市場等多渠道籌資的森林生態效益補償機制。科學測算森林生態效益，合理確定國家、集體公益林補償標準。國有林權屬屬國家所有，區劃為公益林后，不存在利益補償問題，只需補償管護資金即可。集體公益林權屬屬集體組織或個人所有，應按“公平、公正、合理”的原則給予充分、合理的補償[2]。補償標準不搞“一刀切”，應根據不同林分發揮生態效益的差異性、保護等級、經營者的投入成本及減少的經濟收入等因素細化標準，科學補償，提高資金的使用效率[3]。

4.5 積極開展林業復合經營 為充分發揮生態公益林的多種效益，增強自我補償能力，在確保不破壞生態功能的前提下，鼓勵經營者積極開展生態公益林復合經營。

4.5.1 拓寬非木質資源利用途徑[4] 根據《廣德縣加快林下經濟發展實施意見》，支持、引導林農在公益林下通過林藥、林禽（畜）、林蔬、林菌等形式大力發展林下經濟；依托良好的生態環境和豐富的景觀資源，大力發展生態、休閑旅游，促進林區經濟發展，增加林農收入。

4.5.2 合理開展木質資源利用 公益林主導功能是發揮生態效益，但也不能忽視其經濟效益。根據公益林保護等級及林分生長狀況，合理確定采伐類型、科學采伐林木。合理的木質資源利用不僅可以增加林農的經濟收入，而且有利于增強森林的生態和環境保護功能[5-7]。

4.6 加強資源監測 建立生態公益林資源監測體系，健全森林資源檔案，及時準確地掌握生態公益林資源的動態變化，便于找出問題，提出對策，采取相應措施，確保生態公益林森林生態功效的持續穩定發揮[8-9]。

參考文獻

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（責編：張長青）