吃透政策——做好基本農田保護補償工作

梁曉霞

摘 要：自上世紀末，針對土地農田資源過快開墾、流失嚴重的現象，國家出臺各類管制措施，以加大對優質農田耕地的保護力度。本文通過農村實地走訪，結合農村發展需求，對國內當前農田保護權利及經濟補償等問題作簡要分析，以期為基本農田保護工作提供參考借鑒。

關鍵詞：農田保護;土地發展;基本農田;經濟補償

近年來，我國先后制定了號稱“世界上最嚴格的耕地保護制度”——《基本農田保護規劃制度》、《禁止破壞和閑置荒蕪基本農田制度》、《占用基本農田審批制度》等一系列配套政策，保護了大量高產優質農田區，改善了占用耕地現象，在農田水利建設及中低產地的改造上取得了一定的成效。

1、我國目前農田保護補償工作在實踐中存在的問題

1.1農田規劃的方法不夠科學

農田規劃保護應該針對質量高、產量大的那一部分耕地，對于存在嚴重水土流失風險的陡坡耕地，或是土坯層非常淺薄的耕地、遭受嚴重污染的耕地等，都不應劃入耕地保護區，更不應納入基本農田保護區域范疇。

在我國現行的《土地管理法》與《基本農田保護條例》中都明確指出所保護的基本農田是根據科學合理劃定、針對優質耕地的保護，需要將基本農田保護當成主要的規劃目標，嚴格把握基本農田保護的布局安排，還要控制好質量要求及其數量指標。對于那部分生態適宜性和經濟適宜性都很低的，產量不穩定且退化嚴重又影響生態環境的耕地，應該退耕，恢復林草植被。

至于如何界定優質耕地的范圍，筆者建議可將以下區域的耕地考慮在內：集中連片的耕地;城鄉結合部交界處的各種農用地，包括花卉苗木地、果園、出產能力高的平原耕地，以及各高速交通主干道沿線的農用地等。但是當前基本農田保護規劃方法仍然沿用著計劃經濟時期的傳統模式，把地方經濟建設擺在第一位，而將基本農田規劃在經濟建設需求范圍外的耕地，舍近求遠、存劣去優的現象普遍存在。

1.2農田保護缺乏真正的執行主體

在理論上，農民日夜耕種以此養家糊口，應當視農田耕地為其生存的保障，盡力保護耕地。但在事實上，目前農業生產效益低，廣大農民心中已逐漸形成“保護子孫田”與“保護貧窮”的落后心態，由此對于保護耕地的積極性并不高。

雖然我國法律明確規定村委會或村集體經濟組織對耕地負有管理義務，農民集體對耕地享有所有權，但目前這種農村集體組織早已不復存在，法律賦予的權利亦無法實現。

由此可見，政府、村民、村委會都沒能成為耕地真正主體，盡管法律年年疾呼要保護耕地，但因鞭長莫及而收效甚微。

1.3保護農田所帶來的機會成本無法均攤

在社會享受保護基本農田所產生的種種好處的同時，應當對此支付相應補償。但基本農田的使用者、所有者并沒能實現非農化帶來的土地增值，他們放棄了農田發展權，社會卻沒有對他們所放棄的農田發展權作出替代補償，導致保護成本全由他們自行承擔，這無疑嚴重打擊了基本農田保護的有效性，也是保護農田的執行主體缺乏的根本原因。

1.4農田占有補償方案有失公允

《土地管理法》規定，建設占用多少基本農田就必須對此補劃數量相等、質量相當的耕地，以確保本行政區域內基本農田面積不會減少。

但是，法律與實際操作過程仍存在相當大的趕超空間。實踐中，對于質量相當的標準并無可操作性的硬性指標，“占優補劣”已成為普遍現象，比如，在占用位于高速公路附近的優質農田后，用于補償給農田所有者的卻是那些地處偏遠、土質貧瘠的耕地。整體上看，農田的數量沒有變，但質量卻大大降低了，從而導致農田總生產力的降低，與最初農田保護占補平衡的要求背道而馳，同時對農田所有者也是有失公允的。

2、開展農田保護補償工作的有效途徑

2.1構建基本農田保護的補償機制，實現農地的發展權補償

針對基本農田的保護侵害農地發展權的問題，基本農田保護機制應當具有外部生態效益性質，應當為受保護的基本農田所有者提供生態效益補償和農業支持。即以“誰破壞誰付費”的原則，向造成基本農田生態破壞的單位或個人征稅，建立生態破壞者與保護者對稱索賠機制。雖說我國現行法律中僅有規定資源稅、消費稅，但環境部門可以通過征收排污費、環境稅等方式向排污破壞者征收補償費，用以維護城市生態環境和補償基本農田保護者。

2.2完善農田保護補償機制的配套政策

為了實現整個社會的共同目標，基本農田的保護只是依靠基本農田保護補償機制是不夠的，還需要在很多方面共同努力，需要一系列的配套政策和措施來協助完成。筆者通過多次走訪基層農村與農戶交流，對完善農田保護補償機制提以下建議：加大宣傳保護基本農田的理念，與全社會形成保護共識;提高基本農田規劃的科學性，確?；巨r田保護的可操作性，比如優先將生產條件好的耕地劃入基本農田，確?，F場與圖紙一致;擴大政府建設資金的投入，使農民在經營基本農田中的經濟收益實現實質性突破，比如政府補償的方式可多樣化，選擇與水利、農業先進技術推廣項目結合等措施。

2.3針對基本農田補償方式的創新建議

筆者認為，由于多數農民不善于理財，在農田補償款的管理與使用方面，應當站在保護農田所有者的利益角度出發，作以下方面引導：

其一，對于按年度征收的資金，比如建設用地的稅收，可按年度以合理的比例向基本農田所有者發放補償。

其二，對于一次性支付的資金，如征地補償、安置費等，可由村委組織設置專門的賬戶統一管理，抽出部分作為村委專項社會保障基金，余下部分全部分發給農田所有者。

參考文獻：

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