農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究

楊雪

摘 要：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是土地管理制度方面的重大改革，是實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值和合理配置土地資源的重要途徑，是我國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一大市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。這一改革措施涉及土地管理政策和土地收益分配的重大調(diào)整，涉及面廣，關(guān)聯(lián)度高，很多配套措施有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步完善和規(guī)范，本文僅對(duì)存在的問題及對(duì)策進(jìn)行了淺的分析。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地;流轉(zhuǎn);收益分配 ;保護(hù)耕地

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的簡(jiǎn)稱，是對(duì)存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配。黨的十七屆三中全會(huì)明確了允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的農(nóng)村土地政策改革方針，促進(jìn)了更加合理有效地配置土地資源，推進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和征地制度等方面的一系列改革。

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的社會(huì)意義

從國土資源部批準(zhǔn)成立廣東為第一個(gè)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)至今，全國很多城市都開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，取得了一定的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)緩解土地供需矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等多方面具有重大的社會(huì)意義。

（1）有利于實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。把城鄉(xiāng)土地納入一體，在統(tǒng)一的制度架構(gòu)下，通過建設(shè)用地供應(yīng)總量控制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地用途分區(qū)

管制。

（2）有利于合理配置土地資源。由于實(shí)現(xiàn)了土地與資本的市場(chǎng)流動(dòng)，二者就能實(shí)現(xiàn)最佳結(jié)合，產(chǎn)生最佳效益。盤活了農(nóng)村集體存量建設(shè)用地，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約使用，顯化農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益。

（3）有利于保護(hù)耕地和節(jié)約耕地。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，到2010年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地不得突破196.7萬公頃，全國耕地面積減少要求控制在644萬公頃以內(nèi)，耕地保有量應(yīng)控制在1.28億公頃。在國有建設(shè)用地供給稀缺的狀態(tài)下，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，可以盤活存量建設(shè)用地，減少新增建設(shè)用地增量，減少閑置土地?cái)?shù)量，從而減少占用耕地的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)，從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。

（4）有利于完善城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)。城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)不可能與集體建設(shè)用地市場(chǎng)分割而孤立存在，二者只有統(tǒng)一才有利于市場(chǎng)發(fā)展和土地資源配置。集體建設(shè)用地市場(chǎng)是整個(gè)土地市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)最終走向成熟和完善的必要前提。

（5）有利于體現(xiàn)集體土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。使用建設(shè)用地，只能使用國有土地，農(nóng)民集體所有的土地只有被征為國有后才能進(jìn)入市場(chǎng)，其收益只能由國家得到，是忽視農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)。集體土地是農(nóng)民的最重要的財(cái)產(chǎn)，通過建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不僅使農(nóng)民集體能夠利用土地資產(chǎn)參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)農(nóng)民也能獲得地租收益，保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

農(nóng)村集體建設(shè)用地總量較大，但由于土地所有權(quán)和土地使用上的雙軌制，農(nóng)村集體建設(shè)用地粗放低效、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象比較普遍，資產(chǎn)價(jià)值沒有真正體現(xiàn)。

2.1集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏合法法律依據(jù)

由于集體土地依法不允許出租，對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺乏明確規(guī)定，且難依法辦理土地登記手續(xù)，流轉(zhuǎn)程序難于規(guī)范，交易安全得不到保障。

2.2集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂

由于流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)，農(nóng)民集體因保有土地使用權(quán)而將不斷享有流轉(zhuǎn)收益，這是土地流轉(zhuǎn)與征用的重大區(qū)別。集體建設(shè)用地雖然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村等集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但這些土地的增值源于國家或地方各級(jí)政府對(duì)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共公益事業(yè)等多方面的投入，以及土地所有者對(duì)土地的先期投入。

2.3耕地得不到有效的保護(hù)，造成耕地大面積流失

盡管耕地與集體建設(shè)用地分屬于兩大不同的用地類別，但從土地的比較收益來看，集體建設(shè)用地的收益明顯高于農(nóng)用地，尤其是耕地，建設(shè)用地若用于房地產(chǎn)開發(fā)，則收益更高。

3.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)對(duì)策

3.1修改完善當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度

《土地管理法》第六十三條規(guī)定，除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款已滯后于當(dāng)前土地利用的現(xiàn)實(shí)，而黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》則明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可行性與必要性。

因此，研究、修改當(dāng)前與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建立、發(fā)展相抵觸的相關(guān)法律法規(guī)勢(shì)在必行，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度試點(diǎn)工作的開展以及制度的建立營(yíng)造良好的法制環(huán)境。

3.2完善流轉(zhuǎn)收益分配及監(jiān)管機(jī)制

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配問題是集體用地使用制度改革即規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的關(guān)鍵所在，其涉及到政府、集體和農(nóng)民個(gè)人三者利益關(guān)系的平衡，涉及公平與效率原則的貫徹落實(shí)。各地有不同做法，如安徽蕪湖將收益在土地所有者、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市之間按2：5：2：1進(jìn)行分配;而浙江湖州則按 “誰所有誰收益的原則分配，土地管理部門收取5%的手續(xù)費(fèi)”的分配辦法。

3.3加強(qiáng)土地用途管制與利用規(guī)劃，保護(hù)耕地和土地資源

集體建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得，統(tǒng)一規(guī)范管理，有利于保護(hù)耕地和節(jié)約耕地。由于建設(shè)用地相對(duì)于農(nóng)用地有較高的收益，如果沒有嚴(yán)格管理，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個(gè)基本前提是符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、依法取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，任何建設(shè)用地的取得必須依法取得。必須加強(qiáng)土地利用規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下，配合用途管制制度的實(shí)施，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用的數(shù)量和速度，確保耕地保護(hù)工作的落實(shí)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，應(yīng)該用改革的思路管理農(nóng)民集體建設(shè)用地，充分發(fā)揮集體土地資產(chǎn)作用。作為管理部門的地方各級(jí)政府及土地管理部門必須認(rèn)清形勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，在不違反國家政策法規(guī)前提下，加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)管理，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約與集約利用，逐步構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，引導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)入規(guī)范化

軌道。