土地政策首次明確“三權分離”能給農(nóng)民帶來什么實惠？

劉敏　楊玉華　黃艷

以租代征搞商業(yè)開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)亂攤派指標、村民利益訴求“被代表”……農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營事關農(nóng)業(yè)發(fā)展大計，然而近年來卻引發(fā)了諸多矛盾。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，針對現(xiàn)實生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的問題，用“三權分離”、兩個“適度”、一份“負面清單”立下“新規(guī)”。

“這是繼農(nóng)村土地集體經(jīng)營制度之后，我國農(nóng)村土地集體經(jīng)營制度的又一次重大突破。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映說。

突破一：放活經(jīng)營權同時保障土地不被經(jīng)營者隨意“圈走”

隨著全國大范圍第二輪土地承包期過半，許多擁有承包權、但是已經(jīng)把土地流轉(zhuǎn)出去搞經(jīng)營的農(nóng)民擔心：他們對土地的承包權會不會喪失？這些土地會不會被現(xiàn)在的經(jīng)營者“圈走”？

曾是大包干發(fā)源地的安徽小崗村，近年來全村超過4000畝土地被流轉(zhuǎn)出去建農(nóng)業(yè)示范田。但大包干帶頭人嚴金昌有著隱隱的憂慮：“土地流轉(zhuǎn)時間一長，會不會轉(zhuǎn)著轉(zhuǎn)著就收不回來了？”隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進，越來越多農(nóng)民進城務工，有他這樣擔憂的農(nóng)民不在少數(shù)。

針對種種隱憂，意見明確提出，堅持農(nóng)村土地集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權。這樣一來，具有土地承包權的農(nóng)民不但可以安心地離開土地進城務工，還可以享受到土地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟效益。“既放活了土地的經(jīng)營權，又保障了承包農(nóng)戶的權利。”農(nóng)業(yè)部部長韓長賦說。

有專家認為，“三權分離”已是很大進步，但要讓農(nóng)民真正吃下“定心丸”，還需要加快推進土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，把土地承包關系用法律的形式固定下來。

成都市新津縣袁山村是較早進行農(nóng)村產(chǎn)權改革試點的村子之一。該村村民袁福清早在2009年就拿到了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》。他說：“我以前既沒有什么東西能證明，也沒有辦法變現(xiàn)融資，現(xiàn)在有了這些法定證件，我們才感受到了法律的保護。”

中國土地學會副理事長黃小虎則認為，“三權分離”是實踐中的產(chǎn)物，這種形態(tài)是一段時間內(nèi)的過渡。從長遠看，還是要解決城市化過程中農(nóng)民變市民的問題。“目前，農(nóng)民工在城市里就業(yè)、居住和社保都不穩(wěn)定，老家的土地是他們安定的退路，‘三權分離既給農(nóng)民留下后路，也放活了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，激活新時期農(nóng)村的活力。在這種情況下，‘三權分離具有積極意義。”

突破二：首次明確適度規(guī)模經(jīng)營的“度”防止出現(xiàn)“超級巨無霸”

雖然未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向是規(guī)模化生產(chǎn)，但是這在一些地方被異化為“超大規(guī)模養(yǎng)殖”“巨無霸型種植園”，動輒一望無際的農(nóng)場往往由于資金不到位、技術跟不上，或市場容量有限而被撂荒。

一位基層干部坦承：幾年前“適度規(guī)模經(jīng)營”的政策落到基層，唱成了“鼓勵多流轉(zhuǎn)、大流轉(zhuǎn)”的調(diào)子。一個區(qū)，甚至一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果沒有一個流轉(zhuǎn)大戶，那么農(nóng)業(yè)的成績單是不好看的。在這樣的背景下，一定程度上催生了上一輪部分農(nóng)村的“圈地運動”。

例如，湖北省孝感市孝南區(qū)三岔鎮(zhèn)龍崗村曾于2011年將全村6000多畝土地整體流轉(zhuǎn)給了當?shù)匾患移髽I(yè)，做農(nóng)業(yè)經(jīng)營。然而，由于農(nóng)業(yè)種植收益低，巨無霸式生產(chǎn)成本畸高，造成大面積土地“返荒”，浪費了寶貴的耕地資源。

這次意見首次明確適度規(guī)模經(jīng)營的“度”：“現(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務農(nóng)收入相當于當?shù)囟a(chǎn)業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持。”

“‘適度規(guī)模一直缺少一把尺子，部分地區(qū)上一階段打了政策擦邊球，出現(xiàn)盲目流轉(zhuǎn)、貪大求快的問題。”中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任韓俊說，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，既要積極鼓勵，也不能拔苗助長，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度、農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。

國務院發(fā)展研究中心研究員程國強表示，意見中一個基本共識，是我國農(nóng)業(yè)是以家庭承包經(jīng)營為基礎和主體，以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體是我國糧食安全的主要依靠力量，今后的農(nóng)業(yè)扶持政策不能偏離了這個基本農(nóng)情，因此“戶均承包面積的10倍到15倍”實際上是現(xiàn)有生產(chǎn)條件下的家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模，堅持了這個導向，盲目追求超大規(guī)模種植就可避免。

“必須給大企業(yè)下鄉(xiāng)設置一道‘高門檻。一是建立嚴格的準入制度，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實行分級備案；二是建立風險的動態(tài)監(jiān)管機制，查驗土地利用、合同履行等情況；三是建立風險保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而遭受損失。”中國社科院農(nóng)村所研究員張曉山說。

突破三：開出4大“負面清單”縛住濫用權力占地之手

中國耕地退化面積已超耕地總面積40%，違規(guī)占地搞非農(nóng)建設……近年來，一些違規(guī)、違法行為屢屢吞噬耕地面積，引發(fā)人們對于糧食安全危機的擔憂。

記者此前在河北、湖北等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一個縣一年拿到的建設用地指標僅有四五百畝，然而有些企業(yè)一個項目就能一次性占地500畝，這其中不乏當?shù)馗刹俊巴撇ㄖ鸀憽薄榱藦霓r(nóng)民手里拿到土地，村干部欺瞞村民稱是租賃土地，實際上是以租代征，搞企業(yè)開發(fā)。當?shù)馗刹勘硎荆唤o土地指標，招商引資哪有吸引力？“招商引資肯定喜歡個頭大一點的，需要的地肯定就要多一點。”

針對種種問題，意見一連用了4個“嚴禁”：嚴禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設，嚴禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎設施。

“意見中一連串的嚴禁有著很強的現(xiàn)實針對性。”華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說，上一階段土地流轉(zhuǎn)中，一些土地頻頻出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，其中不少就是村支兩委在沒有征得農(nóng)民同意的情況下，把土地流轉(zhuǎn)了，甚至偷梁換柱改變用途，損害農(nóng)民合法權益。這種政府主導的強制性、強迫性雖然少數(shù)也有現(xiàn)實無奈，但是由于程序不正義，人為斬斷了農(nóng)民與其土地的聯(lián)系，影響了返鄉(xiāng)農(nóng)民的退路，成為新時期干群矛盾“新燃點”。

專家表示，意見明確土地流轉(zhuǎn)的這些“負面清單”，劃出了土地流轉(zhuǎn)的禁區(qū)和高壓線，對于基層政府具有一定的約束力。不過一些地方官員表示，下一步具體怎么監(jiān)管和問責地方政府仍然有待進一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)，而從目前的現(xiàn)狀來看，這兩者都還有待制度健全。