農(nóng)民進(jìn)城落戶不必退出土地“三權(quán)”

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。《意見》同時(shí)要求，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面。

農(nóng)戶“三權(quán)”

農(nóng)民進(jìn)城落戶不得要求退權(quán)

《意見》原文：完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

農(nóng)民權(quán)益易受侵害

事實(shí)上，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城是否要以放棄“三權(quán)”為前提，已在業(yè)界爭(zhēng)論多時(shí)。

農(nóng)業(yè)部一位規(guī)劃設(shè)計(jì)研究員告訴記者，“農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)不明晰、收益分配權(quán)缺位、參與權(quán)不足，往往使得農(nóng)民權(quán)益遭受侵害，‘被上樓卻無(wú)法承擔(dān)城市生活成本，陷入貧困。”

農(nóng)民擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地，對(duì)其產(chǎn)權(quán)的缺失是制約農(nóng)民權(quán)益維護(hù)的一個(gè)重要原因。“多數(shù)違規(guī)違法占地事件中，都有農(nóng)民權(quán)益遭受侵害。”一位地方官員告訴記者，“違規(guī)違法占地的形式有以租代征、違規(guī)擴(kuò)大或設(shè)立各種工業(yè)園區(qū)以及未批先用先占”。而其中最常見的以租代征手段，貌似是村級(jí)組織出租、農(nóng)民自愿，但實(shí)際上，有相當(dāng)部分是村干部和上級(jí)政府出面做工作的結(jié)果，某些地區(qū)在新建小城鎮(zhèn)中甚至采取強(qiáng)征強(qiáng)拆的方式強(qiáng)迫農(nóng)民交出耕地、同意拆房，并收回農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。“這是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的嚴(yán)重侵害”。

另一方面，農(nóng)民收益分配權(quán)的缺位，致使農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)化進(jìn)程的利益分割。

“農(nóng)產(chǎn)品收益、出賣勞力所得、集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分紅，是農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中獲取收入的來(lái)源，尤其是集體土地經(jīng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌后，可分配給集體中農(nóng)民的增值收益，是其進(jìn)城后的重要保障。”上述地方官員對(duì)記者表示，但是由于一些地方尚未建立合理完善的城鄉(xiāng)土地收益分配機(jī)制，且透明度不高，無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的熱情和主動(dòng)性。

解讀

要讓農(nóng)民進(jìn)退有路

對(duì)于進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副局長(zhǎng)趙陽(yáng)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)很長(zhǎng)的歷史過(guò)程，在農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程中，不僅是他們自身需要有一個(gè)逐步適應(yīng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中間，作為城市政府方面，要為他們提供均等化的公共服務(wù)，也有一個(gè)承受能力的問題，還有一個(gè)逐步完善的過(guò)程。之所以文件提出來(lái)，要保留進(jìn)城農(nóng)民的三項(xiàng)權(quán)利，就是要讓他們進(jìn)退有路，使城鎮(zhèn)化過(guò)程更加平順、更加和諧。

戶籍制度改革意見提出，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。趙陽(yáng)表示，之所以講“現(xiàn)階段”，是根據(jù)我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)成熟程度作出的科學(xué)判斷。將來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，公共服務(wù)水平進(jìn)一步提高，需要進(jìn)一步全面和均等化，有關(guān)進(jìn)城農(nóng)民“三權(quán)”的制度安排和相關(guān)的法律也必然將進(jìn)一步完善和調(diào)整。

在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，現(xiàn)階段還存在哪些突出問題？中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、農(nóng)村宏觀經(jīng)濟(jì)室主任黨國(guó)英在接受媒體采訪時(shí)曾公開表示，盡管有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，農(nóng)民失地后得到的補(bǔ)償也比較高，但有關(guān)調(diào)查顯示，46%的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢”的群體，由此引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。

勞動(dòng)就業(yè)

職業(yè)技能培訓(xùn)政府提供補(bǔ)貼

《意見》原文：完善就業(yè)失業(yè)登記管理制度，面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)。

解讀

可大力發(fā)展服務(wù)業(yè)

國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家表示，目前我國(guó)以農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力為主的農(nóng)民工人群，還存在勞動(dòng)力素質(zhì)偏低的問題，這對(duì)于流動(dòng)人群創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，其實(shí)是一個(gè)障礙。不過(guò)好在這次新政也明確提出，要“面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)”，這說(shuō)明有關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到了這一問題的迫切性。他建議，今后有關(guān)部門應(yīng)該出臺(tái)部門落實(shí)新政的細(xì)則，明確加大這方面財(cái)政補(bǔ)貼的額度和力度。

預(yù)計(jì)今后農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力將會(huì)出現(xiàn)較為明顯的增幅，竹立家提出，為了消化這些求職的人員，各地應(yīng)該加大就業(yè)崗位的開發(fā)力度，例如大力發(fā)展城市服務(wù)業(yè)，以便盡可能多吸納相關(guān)人群的求職需求。

此外竹立家提出，為了應(yīng)對(duì)大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城，除了創(chuàng)造崗位滿足其就業(yè)需求，各城市還要整體提升城市管理水平，在各方面綜合滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的多方面要求。而這對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

而對(duì)于新政在鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市實(shí)行差異化的落戶條件，竹立家也表示贊同，他認(rèn)為這種溫和放水的方式不會(huì)沖垮水渠，可避免某些城市因無(wú)法短時(shí)間吸納過(guò)多求職人群，導(dǎo)致就業(yè)局勢(shì)出現(xiàn)惡化的可能。

受教育權(quán)

隨遷子女升學(xué)將出實(shí)施辦法

《意見》原文：保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利；將隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇；逐步完善并落實(shí)隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)和普惠性學(xué)前教育的政策以及接受義務(wù)教育后參加升學(xué)考試的實(shí)施辦法。

解讀

下一步推四項(xiàng)工作

教育部副部長(zhǎng)劉利民表示，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視隨遷子女的教育，近些年來(lái)教育部會(huì)同相關(guān)部門一起采取切實(shí)有效的措施，積極推動(dòng)隨遷子女在流入地接受教育并且參加升學(xué)考試。

據(jù)他介紹，國(guó)家在2010年啟動(dòng)實(shí)施的“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”中專門設(shè)立“城市學(xué)前教育的綜合獎(jiǎng)補(bǔ)”項(xiàng)目，支持地方以流入地政府為主、以普惠性幼兒園為主，來(lái)解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入園問題，目前已有逾300萬(wàn)人次幼兒受益；近年來(lái)公辦學(xué)校接收隨遷子女教育保持年均百萬(wàn)以上的增長(zhǎng)，截至2013年底，全國(guó)義務(wù)教育階段的隨遷子女約有1200萬(wàn)人，其中逾八成在公辦學(xué)校就讀；在國(guó)家政策帶動(dòng)下，今年有19個(gè)省市把免學(xué)費(fèi)政策擴(kuò)大到全部在校的中職學(xué)生，在多數(shù)省份隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育不收費(fèi)；根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，今年已有28個(gè)省市開始解決隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉膯栴}，有5.6萬(wàn)名符合條件的隨遷子女報(bào)名參加。

隨遷子女接受教育問題事關(guān)教育公平，此次《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出要結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，使其逐步享有在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。劉利民表示下一步還要推進(jìn)四項(xiàng)工作。一是指導(dǎo)各地把常住人口包括隨遷子女納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃之中；二是要求各地按照進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校人數(shù)撥付教育經(jīng)費(fèi)，同時(shí)加大中央財(cái)政對(duì)各地接收隨遷子女學(xué)校的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)力度；三是堅(jiān)持分類指導(dǎo)，要求各省市因地制宜，合理確定隨遷子女入學(xué)政策，保障他們平等接受教育；四是不斷完善全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，通過(guò)這項(xiàng)服務(wù)更好地加強(qiáng)對(duì)隨遷子女接受教育的服務(wù)工作。據(jù)新華社電

社會(huì)保障

農(nóng)村參加保險(xiǎn)接入城鎮(zhèn)體系

《意見》原文：把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，完善并落實(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。完善以低保制度為核心的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌發(fā)展。

解讀

新農(nóng)合與居民醫(yī)保須統(tǒng)一

人社部專家咨詢委員會(huì)專家、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任褚福靈教授向京華時(shí)報(bào)記者表示，目前在我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系中，確實(shí)還存在一些與戶籍相關(guān)的管理制度。其中在職職工涉及的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等主要險(xiǎn)種，目前基本已經(jīng)與戶籍無(wú)關(guān)。在同一家單位，無(wú)論職工是否本地戶籍，均可參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等主要險(xiǎn)種，并享受相關(guān)待遇。而對(duì)于無(wú)固定職業(yè)的城鎮(zhèn)居民、靈活就業(yè)人員和農(nóng)民，在參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等主要險(xiǎn)種時(shí)，其中不少都涉及戶籍問題，即只能在戶籍所在地參保。同時(shí)如新農(nóng)合與居民醫(yī)保還涉及農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口必須依戶籍類型不同而參保的情況。

對(duì)于新政的規(guī)定，褚福靈認(rèn)為這將促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體系逐步實(shí)現(xiàn)一體化。此前雖然有關(guān)部門已經(jīng)提出新農(nóng)合與居民醫(yī)保應(yīng)該合并，但實(shí)際上目前只有部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了合并，大量地區(qū)的新農(nóng)合與居民醫(yī)保依然各自為政。在國(guó)家層面，整合后的新農(nóng)合與居民醫(yī)保是由人力資源和社會(huì)保障部門還是衛(wèi)生計(jì)生部門主管，也還沒有定論。而作為涉及廣大國(guó)民的社會(huì)保障制度，制度不統(tǒng)一將產(chǎn)生繳費(fèi)不統(tǒng)一、待遇不統(tǒng)一等問題。

（綜合《京華時(shí)報(bào)》、《每日經(jīng)濟(jì)新聞》等報(bào)道）