山東土地確權改革 讓農民吃上“定心丸”

在山東，農村土地流轉面積已經達到2283.2萬畝。促使村民們下決心的。正是眼下推開的農村土地確權頒證工作。它像一顆“定心丸”，讓越來越多的農民不再被土地束縛，并開始享有更多的財產權利。

“這地以后不管誰種、咋種，承包權都是俺家的，一看證就能找回來。”剛從合作社拿回6500元租金，臨清市劉垓子鎮劉垓子村農民劉桂芹甭提多高興了。

其實，劉桂芹老早就想把地流轉出去。可盤算來盤算去，她還是放不下心。“5畝地分成了8塊，村南村北都有，后來又跟村里人換了地，時間一長自己都搞不清。這要是再流轉給人家，以后找不著咋辦？一家人吃啥喝啥？”

在山東，農村土地流轉面積已經達到2283.2萬畝。促使劉桂芹們下決心的，正是眼下推開的農村土地確權頒證工作。它像一顆“定心丸”，讓越來越多的農民不再被土地束縛，并開始享有更多的財產權利。

權屬不清 發展難行

確權頒證，解開農村經濟發展和農民發家致富的“扣”

“這地是俺墾出來的，你憑啥種？”村民魯樹貞一臉怒氣，質問挨著種地的李振法。

“憑啥說這地是你的，給俺拿出證據來！”李振法毫不退讓，一句話把魯樹貞噎了回去。

魯樹貞和李振法的承包地中間，原本有一條簡易水渠。后來，魯樹貞將水渠填平，當成了自己的承包地。這下惹惱了李振法，非要也占上一部分。

在沂南縣辛集鎮李家屯村，因為這幾分地的事，以前關系不錯的兩家人成了仇人。

土地，是農民的命根子。權屬不清，矛盾就勢如水火。

“權屬都鬧不清，何談土地流轉？”搞了多年的農村信訪工作，東平縣農業局土地承包管理科科長兼信訪辦主任謝德璋，為調處農村土地糾紛沒少費心思。

隨著農業專業合作社、家庭農場等新型農村經營主體的出現，更多的問題逐漸凸顯。最讓他們犯愁的，是手里有地有房無法抵押，只能望銀行貸款興嘆。

章丘市繡惠鎮太平村的種糧大戶張保華，幾年前為從銀行貸3萬元，東奔西跑費了不少勁，也只能以擔保的方式貸出來。從那以后，張保華哪怕把發展速度放慢一點，也不愿再去求銀行。

“土地是誰的都不明確，怎么可能作抵押？其中的風險誰來擔？”臨沂市農工辦主任李宗寶坦言，銀行也有自己的苦衷。

黨的十八屆三中全會指出：穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

實現的路徑，便是農村產權制度改革，其基礎則是確權登記頒證。

自2008年起，山東省全面推進農村產權制度改革。截至目前，全省農村集體土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權確權頒證工作已經基本完成。從2013年開始，又推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，全省137個縣市區已全部開展試點，計劃比國家提前兩年完成任務。

革命老區沂南，是山東省較早開展試點的地區。縣委書記劉淑秀認為，“通過產權交易，把農民手中的土地由資源變成資金甚至資本，就能解開農村經濟發展、農民發家致富的‘扣。”

圖解實測 依法依規

經得起歷史檢驗扛得住農民質疑

確權，說起來容易，做起來難。

許多干部擔心：二輪延包時，有些村子沒有按要求把地全部分給農民，一確權露餡了咋辦？農業部門有顧慮：確了權頒了證，土地勢必要加速流轉，“非農化”“非糧化”的問題怎么管？基層政府犯難：現在征地拆遷就難上加難，以后搞建設豈不寸步難行？

阻力不少，各有各的“小九九”。但只要符合農民的利益，這事就得干！

山東省委、省政府要求，各市、縣（市、區）、鄉鎮自上而下成立以農業、財政、國土、檔案、法制、金融等部門為成員的農村土地確權登記頒證領導機構，并明確村為實施主體，鄉鎮為責任主體，縣級黨委政府負總責。

有些地方測算，一畝地的確權費用要40多元錢，這樣一個縣至少就得四五千萬元，全省就是幾十億。

既不能向農民收錢，也不能給基層添負擔。山東省創新性地采用“圖解+實測”的方法，把一畝地的成本降到十幾元。利用國土部門提供的“全國第二次土地調查”影像圖進行調繪，依據各村提供的原始檔案資料，將每個村界范圍內的土地分解到戶。與每個農戶核對后，凡是對調繪面積有異議的，再進行實測。

“過去分地，全村老百姓都到場，用尺子一點一點量，怎么著都有誤差，現在有影像圖，有精密儀器，誰家的地多大、在哪，電腦數據說了算。”參與確權工作兩個多月，東平縣梯門鎮花籃店村會計孫長禮摸清了里頭的“門道”。

但是，實際操作起來，問題還真不少。有些農民通過開荒，將承包地面積擴大了一些；放棄承包地的外出務工農民，聽說確權就跑回來要求承包權利；有的村莊租賃家庭承包地，建起了公益事業……

稍有不慎，就會引發矛盾，甚至影響農村穩定。山東省明確一個理念：堅持以承包合同或原經營權證書為基礎，依法依規進行確權；對于法律政策依據不充分的，按照“一村一策”的原則，由村民自行協商解決。

為保障農民對確權登記頒證的知情權、參與權、監督權，山東要求對有關政策、實施方案和調查摸底的所有數字、圖表進行公示。第一榜公示初步結果，由村民自己核對是否準確；第二榜公示確認修正后的結果，接受全體村民監督；第三榜公示確權登記機關最終確認的結果，據此頒發農村土地承包經營權證。

“農民的每一塊承包地都劃定了坐標，在空間位置上實現了‘絕對定位。”山東省委副秘書長、農工辦主任王澤厚表示，這項工作要經得起歷史檢驗，扛得住農民質疑，杜絕“夾生飯”，走“回頭路”。

土地流轉 盤活經濟

抵押可貸款 入股能“分紅”

確權登記頒證后，農民手里的證不少：土地承包經營權證、宅基地使用權證、房屋所有權證。

“就憑這幾張紙，能盤活土地資源？能從銀行換來錢？”在沂南縣辛集鎮榮成村，從一開始就對確權頒證嗤之以鼻的張光亮，打心底里懷疑這幾張證書蘊藏的巨大“能量”。

誰知沒過多久，張光亮卻自發當起了確權登記頒證工作的宣傳員。原來，張光亮的兒子在鎮上做手機生意，急需資金周轉，借遍了親朋好友卻沒有湊齊。實在沒法子的張光亮拿著剛剛到手的土地承包經營權證，趕到辛集鎮農村信用社碰碰運氣。

“死馬當活馬醫，看看這證是否真如所說能抵押貸款？”一周之后，3萬元貸款到賬，這讓張光亮徹底服了氣，“還真小看了這幾張紙，手里握著它們，就是握著真金白銀哩！”

過去，農村土地和房屋囿于集體性質不能抵押，農民貸款只能走聯戶擔保，門檻高、利率高成為最大障礙。現在農民以土地權證作為抵押，就能從金融機構貸款，而且利率低于同期銀行商業貸款。

在山東省大部分地區，農村土地承包經營權、林權、灘涂水面養殖使用權抵押貸款已全面推開。統計數據顯示，全省各類農村產權抵押貸款已達162.5億元。

確權頒證之后，越來越多的農民開始參與土地流轉。目前，山東省承包地流轉面積達2283.2萬畝，發展農民土地股份合作社3374家，入股土地219萬畝，涉及近30萬農戶。

“一家三五畝，散落七八處，過去想流轉連片的地，難著呢，總有幾家談不攏。”沂南縣雙堠鎮和平村黨支部書記沈樹河覺得，根子還是在農民對土地的感情，“他就怕以后不是自己的地了，現在有了證，一個星期300畝土地就流轉到位了，要放在以前三個月也搞不成。”

如果農民想把“地權”賣個好價錢，還可以到面向山東全境的齊魯農村產權交易中心。“有了交易平臺，有利于完善市場交易和運行規則，可以推動農村土地資源配置效益最大化和效率最優化。”濰坊市委書記杜昌文說，這有利于加快建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度。

確權頒證之后，山東在農村產權制度改革方面的探索漸入佳境。不過，由于新一輪農村產權制度改革大多是基層自發改革，動因各有不同。中央和省一級尚缺乏統一的指導性意見，各地在思想認識、指導原則、政策界限等問題上并不一致。諸如農村土地承包年限、集體經濟組織成員資格認定、改革范圍和路徑、股權設置管理等問題，亟須進一步破題。

（人民日報）

記者手記

有了證，才能放心進城

每次到農村采訪，與農民聊天，總是會被他們的執著與堅韌所感動。盡管隨著經濟社會的發展，種地并不怎么掙錢，但對土地的深厚感情，在他們的身上始終存留。

進城務工的農民，同樣如此。

數據顯示，山東省現有農民工2381萬人，約占全國農民工總數的1/10。他們中的很多人，已經在外務工多年，甚至舉家進城。但從去年的情況看，整個山東省辦理城鎮落戶手續的農民工數量僅有10萬人。

巨大的反差背后，歸根到底，還是因為放不下故鄉的“一畝三分地”。一位專門回家辦理土地確權證書的農民工坦言：城里生活成本高，農村老家的5畝地不能丟，流轉出去一年5000元，說是不多，卻是塊固定的收入，萬一哪天城里呆不住，就算回家也不慌。

讓農民工安心落戶城鎮，就得解除他們的后顧之憂。這些年來，各地都在出臺政策，從住房到醫療，再到子女的就學，努力讓農民工享受與城市居民同等的公共服務。山東的不少城市，已經將農民工納入住房保障范疇，并確保他們的子女有學上。

但顯然，在推動農民工進城落戶方面，還有不少工作要做。其中最重要的一項，就是農村產權制度改革，切實保障農民的財產權益。從去年起，山東積極開展土地確權頒證工作，解的就是農民的“憂”。山東還專門出臺意見，強調農民工落戶城鎮可保留宅基地、承包地，不得強制或變相強制收回。

在先期試點的沂南縣，農民拿到了政府頒發的三大“鐵證”：農村土地承包經營權證、宅基地使用權證和房屋所有權證。這3個蓋著鮮紅印章的證書，讓農民可以對自家種的地、住的房，以一種從未有過的形式表明自己的權益。

將農民的財產權利確立下來并頒發權證，在缺乏頂層設計細節的背景下，或許制度紅利還未顯現。但僅僅是這個確權頒證的過程，就是對村莊內外的重大經濟關系進行的一番刨根問底式的重新梳理和調整。農民到手的權證，其厚度與分量，遠不止這幾頁紙。

土地確權只是萬里長征的第一步，這將為下一步土地流轉和上市交易打基礎，讓農村產權要素“流動”起來，把部分農民“解放”出來，把農村“口袋里”的生產力釋放出來。可以想見，帶著土地確權證書進城落戶，將會成為不久之后城鎮化過程中的“時髦”之事。