地方政府債務與GDP增長研究

□文/張恩銓

（新疆財經大學公共經濟與管理學院 新疆·烏魯木齊）

一、地方政府債務規模分析

由于我國沒有具體機構來執行地方政府債務，所以對當前地方政府債務規模一般在2011年審計公署上判斷。所估計的地方政府債務規模從審計署的11萬元到IMF的50萬元不等，有較大的金額差異，但基本得出兩種情況：第一，當前地方政府債務余款從2008年后積累，縣鄉級政府存在較大的債務風險；第二，地方政府有必要加強其防范機制的管理。在2010年地方政府性債務余額為34，066億元，2012年為38，475.81億元，增長12.94%，而全國在2010為107，174.91億元，到2012為175，261.37億元，此時地方遠高于全國增速。這說明地方政府的債務需求大，大部分地方政府債務占全國的債務比重增加，地方政府的債務主要來源于銀行貸款和債券，這兩項分別占地方政府債務的56.56%、10.32%。在我國，現在城市化進程加快，要求地方政府加大基礎設施的投資，用以吸收農村人口，借貸規模加大使政府能夠即時進行投資建設，而不必等到有可供收入再進行建設。在巴西，地方政府債務大約占負債總額的30%；在法國，政府投資已占公共投資70%以上；在我國，這一指標也接近50%，所以政府投資規模不斷擴大，因而需要加大借款，從而導致債務增大。據審計署公布文件，目前我國地方政府債務高達11.7萬億元，相當于全國2012年全國總稅收。2012年估算中央政府顯性負債為6.75萬億元，中央隱性負債規模約為10.94萬億元左右。地方政府顯性負債規模達6.7萬億元，地方政府隱性負債規模達4萬億元。這使得我國的負債在同等發展中國家的占比處在較高水平。

二、地方政府債務投融與風險和強化管理

（一）地方政府的投融資模式。一般來講地方政府的投融資模式大約有三種常用類型：PPP、BOT、TOT模式。其中，在我國的PPP模式為公共部門和私人企業為某個公共基礎設施的建設而達成的合作關系，PPP的主要風險為商業風險、市場風險等。BOT模式為政府將項目建設的特許權授予承包商，在項目結束后將項目所有權交與政府，并從中獲取利潤。但由于建設周期較長，地方政府容易遭受系統性風險。TOT模式實質為BOT模式的簡化版，降低了投資者風險，且運作簡便。其中，我國政府主要運用宏觀融資為債務性融資與資產性融資，地方無舉債權時，政府可能把債務分散，這把政府債務隱蔽起來，因為地方政府無發行債券權利，國家可在一定范圍內允許地方發行，以便融資。再有資產性融資，這主要為那些高成本的基礎設施融資，這就應用到了BOT模式，這些項目一般都周期長，潛在利潤大，需要公私合作，提高政府的舉債能力。此外，我國還有權益融資等。

（二）地方政府債務風險。隨著三種融資模式加快發展，我國政府債務規模加大。首先我們應明確怎樣降低債務風險，目前地方政府性債務風險表現在幾個方面：一是由于經濟發展速度降低使地方政府的償還力減弱；二是房地產泡沫破滅導致地方政府的違約；三是期限錯配帶來的流動性風險；四是非信貸融資比重上升帶來的風險；五是地方政府“借新還舊”帶來的債務風險轉移和風險累積；六是地方政府融資平臺運作不規范，投資低效或無效帶來的風險；七是融資主體相互關聯產生的交叉風險。綜上，地方政府的債務風險既有政治經濟原因，又有經濟轉軌滯后等原因，受多重因素和矛盾綜合影響。我國地方政府債務風險大體有規模風險、結構風險、效率風險、外在風險，如果管理不善，會導致財政支出負擔加重、投資項目沒有產生預期回報，甚至虧本等。通過對地方政府性債務進行檢查、摸索、有規律的清理，能穩定當前的局面，如果地方政府舉債機制還是存在重大缺陷，再有投資建設時，地方政府債務會不斷增加，風險將會進一步加大。此時，銀行的貸款能力下降會導致在建項目后續建設資金和還貸資金面不足，員工無薪可發，甚至導致項目中途停工。償債能力不足，使許多地方政府只能舉新債償舊債，2016年及以后到期債務占30%則在相當程度上說明了這個問題。目前由銀行持有大量的政府性債務，一旦銀行出現風險，那么地方政府將會遭受重大損失，其中系統性風險的后果最嚴重。

（三）地方政府債務率。地方政府債務率主要是看地方政府債務與GDP的比率。據審計署報告，部分地區債務規模增長較快，債務風險大。2012年，36個地方政府本級中，有9個省會城市政府負有償還責任的債務率超過100%，加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。由于償債能力不足，一些省會城市借新還舊，14個地方政府負債已逾期181.70億元。這說明我國地方政府的債務率很高，在經濟快速的發展下，也有著巨大的債務隱患。有的專家指出，化解地方政府債務的辦法是通脹，在我國這樣一個通貨膨脹率高的國家，用通脹來解決債務問題，無疑是雪上加霜。這里通貨膨脹指中央銀行靠多發行貨幣來清償地方政府的債務，這將會導致物價上漲等一系列問題的出現。有數據顯示，截至2013年年底，在有統計數字的31個省、市、自治區中，只有黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的地方貸款債務率低于60%，有10個省市甚至超過了100%。記者還了解到，一些城市的地方政府更是依托政府融資平臺等方式過度舉債接近極限，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率甚至超過400%。超過100%說明地方政府的經濟總產值還不夠還債，因此我們要制定一個指標，來限定地方政府的債務率。

（四）強化地方政府的債務管理能力。為了營造一個良好的負債水平，這需要我國地方政府提高管理水平。第一，我們要平衡中央與地方的財權。中央政府應分類設計地方投資項目的出資比例。第二，我們要公開地方政府的債務，往往都是因為地方政府與貸款銀行間的信息不對稱導致的融資風險。第三，要對地方政府的債務規模進行控制。國際上對地方政府債務率控制一般在80%～120%左右。第四，要建立準備金，要求地方政府像銀行一樣設立準備金預防突發風險。第五，建立債務風險預警系統，一方面要劃清地方政府與企業間的責任與資產，通過債務負擔率、債務償還率等指標建立預警指標體系，對其實行積極檢測，從而預防地方政府的債務風險。

三、新疆政府債務與GDP增長間關系研究

（一）新疆債務與地方GDP關系的參數估計。以新疆為例，建立回歸分析，新疆政府十年的債務，2004～2013年分別為1170，92，973.30，782.23，572.97，451.05，378.21，319.38，286.8 7，262.81，222.19。GDP 分別為 8360.24，7505.31，6610.05，

5437.47，4277.05，4183.21，3523.16，3045.26，2604.19，2209.09。（以上數據均來自中國統計年鑒）通過對每一年的分析得到債務占GDP的比重每年大約為10%～13%之間。以這些數據進行eviews檢驗，結果如下：

（二）模型檢驗。首先對模型進行經濟意義檢驗，由結果可知，新疆地方政府債務每增加1億元，GDP增加增加6.372514億元。由擬合優度可知R2=0.97115，說明解釋變量地方政府債務對被解釋變量GDP的增長變化97.1%做出解釋。在對模型進行 t檢驗，原假設 H0∶B0＝0，B1＝0，這里為 C，X。估計回歸系數B0的 t值為 5.446853，B1的為 16.41746，取 a＝0.05，在自由度為8的臨界值為2.306，此時小于原假設的t值，因此拒絕原假設H0∶B0＝0，B1＝0。說明此項有顯著性影響。在對置信區間的計算中得 到 B1的 真 值 范 圍 為 ［5.4771，7.2675］，B0的 范 圍 為［762.108，1881.18］。這表明95%的置信度。對模型進行F檢驗則有臨界值為F0.05（1，8）＝5.32<269.5330=F，拒絕原假設，即認為該模型較好地表達了地方政府債務對地方GDP的影響。

四、結論

據審計署公布，截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP（518942億元）的比率為36.74%。那么，根據以上分析，增加1億元的地方政府債務，GDP增加大約6億元，那么是債務越多對經濟增長越好嗎？有一些國家的政府債務主要用于消費性支出，我國的政府性債務主要用于相關的項目建設，大多都有相應的保證。審計署表示，全國政府性債務各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內，風險總體可控。國際貨幣基金組織（IMF）近日稱中國地方政府債務已經占到GDP的50%，而2012年這樣的比例在10%左右。我們國家追求GDP的增長，地方官員一味提高GDP，為了提高自己的業績，但不能以過高的債務來增加GDP，如債務一旦失去控制，那將對地方經濟造成崩盤影響，雖然目前地方政府負債規模適中，未達到地方政府的負債界限，但一旦超出這個界限將會大大打擊地方政府經濟發展，此時可能會造成大量基礎設施停產，房地產業發展受阻，大量失業，大量農村人口無家可歸等。這有可能使地方形成一個矛盾：一方面是債務仍然在膨脹；另一方面是收入卻在不斷地萎縮。

當然，本文討論地方政府債與GDP的關系，只要債務控制在一個范圍內，還是可以為地方GDP增長帶來益處的。如加大債務，政府可能用借來的款項進行投資建設，促進地方經濟發展。為地方營造一個良好的外部投資環境，吸引外商投資，建立一個管理良好的市場環境等；另外，我們分析了地方政府債務的債務率、債務風險、債務管理能力和建立債務預警指標體系等一系列措施來預防債務風險；最后，以上模型也解釋了為什么不發達地區的債務對GDP的影響越大，占比越高，因為這類地區雖然資源多，但受技術、交通環境的影響，如加大政府投資，建立一個便利的環境，則使得地區優勢發展，對地方GDP的發展影響巨大。

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