論種子質量法律規制的缺陷及完善

□魏學文 沈法富，王桂峰 張偉麗

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論種子質量法律規制的缺陷及完善

□魏學文1沈法富2，王桂峰1張偉麗3

種子質量法律規制是我國種子管理法律制度中的重要組成部分。隨著我國現代農業的發展，我國以《種子法》為主體的種子質量法律規制已出現很多缺陷：種子質量及質量問題界定不全面，品種審定制度不完善，種子質量法律責任不對等，轉基因種子安全評價監測機制和標識制度不健全。完善這些不足的方法是：從《種子法》、《刑法》、《農業轉基因生物安全管理條例》等法律法規入手，重構種子質量及質量問題認定制度、法律責任制度和質量損害的救濟制度。

種子質量；《種子法》；法律規制；缺陷

國以農為本，農以種為先。種子是一種主要的科學技術轉移工具，是農林科技進步的基礎和重要載體。[1-2]種子質量是種子價值和使用價值的首要因素，也是每一個種子從業者的首要關注。[3]同時，種子質量的優劣與農產品的品質和產量、以及農村社會穩定和生態環境安全密切相關。為此，有關種子質量的法律規制成為各國種子法律制度中不可或缺的重要組成部分。我國《種子法》的頒布與實施，為我國種子產業的快速發育產生了重要作用。但目前我國種子產業仍處于初級發展階段，特別是以假劣種子為代表的種子質量問題層出不窮，給農業生產帶來嚴重危害。對此，已有理論界和實務界①認為立法缺陷是其重要原因。[4-7]法律的修訂可以消除法律中某些不合時宜的弊病。[8]為此，在業界的大力建議與推動下，《種子法》列入修改規劃，并于2015年初正式形成修訂草案，廣泛征求意見。但從整體來看，無論是2000年的《種子法》，還是修訂后的《草案》，在種子質量法律規制方面，其立法技術和條文內容仍存在諸多不完善之處，不足以適應農業發展和司法應用的需要，很有必要進一步探討。

一、種子質量的主要法律規制

種子屬于特殊的產品。[9-11]這一產品的質量管理在法律適用上，可以從三個方面理解：首先，種子是一種產品，具有一般產品的屬性。其質量管理顯然可以適用《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《合同法》等一般法[10]。第二，較其他產品，種子又具有特殊屬性，之所以特殊，其重要原因之一是種子具有生命活力的產品，其質量與品種的選育、生產、經營等產業鏈的各個環節密切相關，且每個環節都有特殊的技術要求。為此，我國專門頒布了《種子法》及配套的法規、規章來調整種子的生產經營活動。第三，種子還是一種物化的農業技術成果，其推廣應用必須有嚴密的試驗結論證明該成果質量的先進性和適用性，因此，種子質量還受《農業法》、《農業技術推廣法》調整。[12]可見，種子質量是受多因素控制的集合，規范種子質量的法律制度也就涵蓋多個方面。目前，我國已形成以《種子法》為核心，其他法律法規、規章、強制性標準為配套的種子質量管理法律體系（見表1），其中《種子法》作為特別法，在規范種子質量中占主導地位。②

表1 種子質量法律規制類型表

二、我國種子質量法律規制之不足

已有經濟法領域的學者認為，商品生產經營活動中的假冒偽劣行為，并非市場經濟的必然。它意味著市場經濟在體制、法律規制方面仍不完善,甚至存在嚴重的缺陷。④種子作為特殊商品也不例外，種子法律規制的不完善是種子質量問題頻發的重要因素。突出體現在以下方面：

（一）《種子法》的缺陷

1.對種子質量概念的界定不全面

種子應具有優良的內在質量和外在質量得到我國實務界的廣為認同，[13-14]更是種子使用者的一致追求。從農業專業技術角度看，種子的內在質量優劣受品種自身遺傳基因控制，由種子活力、特征特性、產量水平和適應性等要素構成，取決于育種者的育種技術；外在質量，受種子生產技術控制，由種子純度、凈度、發芽率、水分含量、健康度等要素構成。且在農業生產中，種子的內在質量是種子質量的基礎，是決定某一品種種子是否具有適用性和應用價值的關鍵。但我國《種子法》及配套的法規、規章，僅將種子純度、發芽率、凈度、水分四項質量指標列入強制性質量標準，忽視了種子的內在質量。這顯然是不全面的，也就是說，依據現行的《種子法》，達到國家標準的種子并不表明沒有質量問題。如在棉花生產中，常會出現有些棉花種子經過檢驗，其純度、凈度、水分和發芽率完全符合法定指標，但投入生產中卻出現出苗弱、不抗蟲、抗病性差等不合理的問題，致使農業生產遭受損失。這種種子本身的遺傳、生理缺陷或加工質量，所決定的種子活力、特征特性、產量表現和適應性等指標，在現行的《種子法》以及與之配套的規章、強制性種子質量標準中并未體現，從而由此引發的致害，大多判定為“質量合格，損失屬于天災”，致使受害者的權利得不到主張。如2002年山東省東營市棉花種子致害糾紛案就是此類典型判例⑤。2002年山東某市種子使用者使用了未經審定的棉花種子魯棉研17號（該品種2005年通過山東省農作物品種審定委員會審定），因種植后不抗蟲，造成嚴重減產。種子使用者在尋求司法救濟過程中，歷時10年，經過兩審，法院終以種子符合強制性種子質量標準為由，判決種子使用者因栽培不當和氣候不適，而承擔主要責任。有實務界工作者認為這起案件的判決，是對種子質量的構成和質量問題認定歸責的錯誤。[15]

2.對種子質量問題的界定不明確

首先，《種子法》對哪些情形屬于種子質量問題，未作出全面界定。如果依據國家質量監督檢驗檢疫總局《關于實施〈中華人民共和國產品質量法〉若干問題的意見中，對“嚴重”和“一般”產品質量問題的釋義。⑥顯然《種子法》第46條界定的假、劣種子情形，屬于嚴重的種子質量，但不是種子質量問題的全部。如種子遺傳缺陷（如棉花種子嚴重感黃萎病、出苗能力弱等）、種子無證據證明其先進性和適用性等問題，存在潛在的危及他人人身或財產安全的危險，屬于嚴重的種子質量問題，但在《種子法》中未有體現。同時，對于何種情形屬于“一般”種子質量問題，未作出任何規定。其次，就《種子法》第46條界定的假、劣種子中關于“品種與標簽標注不符的”的表述欠妥當。本條單從法條理解來看，可以從三個方面來理解：一是標簽標注的品種名稱及品種特性介紹與該品種審定公告不一致的；二是“未審先推”和跨區（境）引種的⑦，因為未審先推的品種沒有品種審定機關公布的審定公告，沒有可供參照的標準，這種情形無論標簽制作如何規范，也無從鑒別品種與標簽的一致性；三是沒有標簽的，這種情形即使是審定通過的品種，因為沒有標簽，所以也就談不上“品種與標簽一致”。本條規定，不僅可以從這三方面來理解，且從農業生產角度來說，這三種情形的違法行為，主觀惡性大，也必須納入假種子范疇。但從《種子法》第59條、62條、64條來看，上述三種情形具有不同的法律責任，之間沒有直接關系。顯然，從立法本意來看，未將“未審先推”、跨區（境）引種和無標簽的情形列入假劣種子范疇。這種立法本意與文字表達的不協調，以致于執法活動中，對“未審先推”和“沒有標簽”的違法行為處罰差異很大，很多執法人員將其不列入假、劣種子范疇。就拿前文所述的2002年東營市棉花種子致害財產糾紛案來說，種子使用者使用的棉花種子魯棉研17號，未經審定，無法證明品種的先進性和適應性，屬于典型的“未審先推”行為，也是違背《農業技術推廣法》關于“農業技術應先行試驗示范”的規定，屬于種子準入缺陷，是“品種與標簽標注不符的”種子質量問題，但終因立法上的漏洞和執法者對問題理解和法律適用上的差異，致使受害者的損失得不到賠償。

3.品種準入制度不完善

種子品種審定（登記）是確定品種的內在質量的一種程序。美國、加拿大等國家實行的品種登記或認證制度，一旦種子經營者開始在市場上推廣其認證的品種,就要對質量完全負責，如此一來，沒有了政府的庇護，種子經營者也將會更加重視質量，重視自我監管。[16-17]而我國推行的品種審定制度，盡管對我國育種工作發揮了很大作用，但隨著社會的發展，其存在的問題日益暴漏：首先，審定與市場需求脫節。很多通過審定的品種，只是育種人為了合法的市場準入品種名稱或為了取得成果，而其品種本身內在質量不一定適應市場需求，多數在農業生產中并未得到推廣應用，從而出現品種“審定死”的尷尬局面。其次,品種審定委員會專家配置顯失公正。有的審定主體既當“裁判”又當“運動員”，難免產生暗箱操作，滋生腐敗。[6，18]第三，品種審定成為種子質量事故的擋箭牌。通過審定的品種在出現種子缺陷質量事故時，因為其品種審定的合法性，使種子生產、經營者有了逃避責任的借口。第四，品種退出機制尚未完全建立。受各方利益影響，很多具有缺陷或種性嚴重退化的品種，盡管實際的繁育材料已不應用，但品種名稱沒有法定退出，讓一些不良種子經營者有機可乘。

4.法律責任和法律救濟制度不完善

首先，存在重行政責任，輕民事、刑事責任的問題。《種子法》規定的法律責任主要是以行政責任為主，而在民事方面和刑事方面的規定少之又少。所以，當種子使用者的權益受到侵害時，事后的救濟手段主要是依靠行政執法機關。而最權威的司法救濟，受訴訟成本高和舉證難的影響，對以農民為主體的種子使用者來說，還有很大距離。其次，存在權利、義務、責任不配套的問題。如《種子法》第32條⑧是對種子內在質量應在種子標簽進行指示的規定，對種子使用者尤為重要，但后文卻未見違反本條的法律責任；再如《種子法》通篇只見品種育種人的權利，而未見法律責任,等等。

（二）《刑法》的漏洞

將授權品種的繁殖材料冠以未授權品種之名進行銷售，是當前種子市場較為普遍的現象。這既是侵犯植物新品種權行為，⑨同時，也是經營假種子行為。是嚴重的種子質量問題，但現行的《刑法》上未有侵犯植物品種權定罪規定，而生產經營假劣種子罪，也難以定罪。因為這種行為往往不會對生產造成嚴重損失，甚至可能比標簽標注的非授權品種更容易讓種子使用者接受。如某種子經營者將市場上已經廣為認可、獲得授權的小麥品種“濟麥22號”的繁殖材料，以另一小麥新品種“魯墾麥9號”之名進行銷售，這樣不僅不會與“魯墾麥9號”育種單位發生糾紛（因為“魯墾麥9號”未獲得品種權），還會抬高價格銷售（因為“魯墾麥9號”新通過審定，種子使用者認為是新品種，愿意花高價購買）。如此行為，多數情況不足以構成《刑法》147條規定的“使生產遭受較大損失”的構成要件，因此也就無法定罪。但這種行為，極大的損害了“濟麥22號”品種權人的利益，擾亂了種子經營秩序，卻無法得到《刑法》懲罰。

（三）《農業轉基因生物安全管理條例》的不足

轉基因育種技術較傳統育種技術具有可控性好、效率高、獲利快等不可比擬的優勢，受到育種工作者的廣為推崇。但是轉基因種子的法律規制和應用一直存在很大的爭議。[19]我國盡管制定了《農業轉基因生物安全管理條例》（下稱《條例》），但其不足之處十分突出：一是安全評價和基因監測的公正性有待商榷。《條例》規定，農業轉基因生物安全評估，由該領域從事相關研究、生產、加工、檢驗檢疫以及衛生、環境保護等方面的專家組成的評委會實施。這顯然有失公正。因為這些專家大多是轉基因生物研究的主要參與主體，難以保證評估的公正性和結果的真實性。二是標識制度不完善。種子使用者對轉基因種子享有知情權，種子生產經營者應有必要的宣傳。但《條例》中未有規定相關規定，同時《條例》規定的對于轉基因作物要用“醒目”標識，但是怎么才算“醒目”沒有具體標準。三是法律責任和救濟制度不完善。未經許可的轉基因種子是可能存在危及人身、生態安全的，屬于種子質量問題，但是《條例》和《種子法》均為將轉基因種子濫用列為種子質量問題，因此，由此致害的法律責任歸責，缺少依據，直接影響法律救濟。為此，受利益的誘導，一些種子經營者鋌而走險，私自推廣未經許可的轉基因種子。如廣為熟知的湖南“黃金大米”事件，令人痛心、指責。

三、種子質量法律規制的完善

（一）重構種子質量及質量問題認定制度

一是從《種子法》層面明確將種子純度、發芽率、凈度、水分、活力、特征特性、產量表現、標簽、適應性、健康度九項指標列入質量管理范疇，并出臺與之配套的質量管理辦法。將“種子活力”和“轉基因成分”納入強制性標準范圍。同時，將種子適應性、產量表現、特征特性等指標作為種子標簽必須的加注內容，并據此修訂《農作物種子標簽通則》。二是從《種子法》層面重新明確種子質量問題的類型。在假、劣種子范圍的基礎上，明確將品種培育缺陷、種子不具有應當具有的使用性能而未作出說明的、種子標簽不規范的、未經許可培育應用轉基因種子的，以及其他存在危及人身、財產和生態安全等類型的種子定為種子質量問題范疇。同時，明確將“未審先推”、違規“跨區（境）引種”和無標簽種子定為假種子。

（二）完善品種市場準入制度

一是逐步取消品種審定制度。在目前我國的國情下，完全取消品種審定制度是不現實的。可以針對部分有能力的種子經營者放開權限，實行自主登記。依照權責對等原則，“實行誰登記誰負責”，通過登記的品種，如果造成了農業生產損失，育種者和生產、經營者應當承擔連帶賠償責，從源頭上杜絕缺陷品種推廣應用。二是進一步完善缺陷品種退出機制。對審定通過而沒有實質性創新，或連讀4年無應用面積的品種應自然退出；對推廣應用十年以上的品種不再推廣，若品種在生產中仍具有使用價值，應提前一年重新申請試驗、重新登記；對存在嚴重缺陷的品種應立即公告停止推廣。三是建立中立、公信、公正的轉基因生物安全評價檢測機構，統一開展轉基因品種的安全評價和檢測工作，對進入市場的品種是否含有轉基因成分開展全面，并向社會公布。四是完善轉基因標識制度。要擴大轉基因標識范圍。在我國第一批實施標識管理的農業轉基因生物目錄⑩中增加棉籽油（因為棉籽油很多流向食用領域）。[20]同時，要明確轉基因種子的標注制作規范和告知事項，維護種子使用者的知情權。

（三）強化種子質量法律責任制度

一是在《種子法》層面，明確規定違背《種子法》第32條的行政責任和民事責任；規定育種人的法律責任：對于弄虛作假的育種行為，5年之內不得參加品種審定（認定），對于剽竊他人育種材料的行為給予育種人通報、處罰，造成損害的承擔民事責任。二是在《農業轉基因生物安全管理條例》層面，增加轉基因種子培育、生產、銷售者的責任，對轉基因植物在應用過程中產生的問題承擔連帶責任。三是在《刑法》層面增加“侵犯植物新品種權罪”。對于侵犯植物新品種權罪的刑事責任，筆者建議參照我國現行刑法典有關侵犯著作權罪（同屬于知識產權犯罪且社會危害程度相當）的規定。

（四）建立種子質量糾紛小額訴訟制度

小額訴訟制度最早出現在20世紀初期的美國，后因其快捷、高效、低成本，在全球范圍內得到了廣泛的適用與不斷發展。[21]小額訴訟制度目前在我國種子糾紛應用方面尚沒有可供參考的標準。筆者建議，在建立小額訴訟制度時應注重幾點：一是適用范圍上，應當是專門為種子的質量糾紛來設置，各地可視其經濟條件確定具體的標的額。二是管轄權確定上，可以實行原告就被告的原則，也可以根據一般的情形而進行變通，由雙方當事人進行約定。三是訴訟程序上，應簡化程序，法院可以制定具體的專門適用于種子糾紛的一些格式化的程序，利于訴訟當事人節約時間，便于參與訴訟。四是訴訟費用上，應有利減輕農民的負擔，降低訴訟費用，同時，鼓勵農民本人訴訟，限制律師參與。五是舉證方面，應放松取證規則，降低證明標準，賦予法官更大的裁量權。

注 釋：

①實務界：從事種子管理、律師、法官等行業的工作人員。

②我國《立法法》第79條規定：法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。第83條規定：同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

③12個規章分別是：《農作物種子標簽管理辦法》、《農作物商品種子加工包裝規定》、《農作物種子質量監督抽查管理辦法》、《主要農作物品種審定辦法》、《農作物種子質量糾紛田間現場鑒定辦法》；《農作物種子加工包裝規定》、《主要農作物范圍規定》、《農作物種質資源管理辦法》、《農作物種子檢驗員考核管理辦法》、《中華人民共和國植物新品種保護條例實施細則（農業部分）》和《中華人民共和國農業植物新品種保護名錄》、《農業轉基因生物標示管理辦法》、《國務院辦公廳關于推進種子管理體制改革加強市場監管的意見》。

④見董艷艷：《我國假冒偽劣商品現象的成因及對策分析》，河北大學 2001年。

⑤山東省高級人民法院民事判決書（2009）魯民一終字第214號簡介：2002年4月30日，種子銷售者將標注生產商為種子站、品種名稱為S6145（魯棉研16）的棉花種子送到種子使用者處，并提供《抗蟲棉新品系S6177簡介》一份。當年5月8日，種子使用者將購買的種子分別種植于各自承包的農田內。因發生棉鈴蟲害和晚熟，造成棉田幾乎絕產。2002年9月9日，種子使用者訴至某市中級法院，要求種子銷售者賠償損失120萬元。某市中級法院判決種子銷售者承擔80%的責任。種子銷售者不服提起上訴，省高級法院裁定發回重審。重審期間，經原審法院委托鑒定，結論為涉案棉種質量符合國家種用標準，但與標簽標注指標相差1.4%；卡那霉素涂抹變色率為0，棉種型號為魯棉研17號；查明2001年3月5日農業局向以該種子銷售者為負責人的單位核發了種子生產許可證和種子經營許可證；2001年10月28日種子站收取該種子銷售者棉種管理費5000元。2009年4月21日，某市中級法院以棉種本身不存在質量問題且與棉花大幅度減產之間無因果關系、農業局和種子站無過錯為由，判決種子使用者負擔損失和訴訟費用的90%、種子銷售者負擔損失和訴訟費用的10%。種子使用者和種子銷售者都不服，提起上訴。省高級法院判決駁回上訴，維持原判。種子使用者不服，向最高法院申請再審。

⑥國家質量監督檢驗檢疫總局關于實施《中華人民共和國產品質量法》若干問題的意見對產品質量問題進行了界定。（國質檢法〔2011〕83號）指出了"有嚴重質量問題是指：1.產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的；2.在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，以不合格產品冒充合格產品的；3.屬于國家明令淘汰產品的；4.失效、變質的；5.偽造產品產地的，偽造或者冒用他人廠名、廠址的，偽造或者冒用生產日期、安全使用期或者失效日期的，偽造或者冒用認證標志等質量標志的；6.其它法律法規規定的屬于嚴重質量問題的情形的。除上述問題之外的，屬于一般質量問題。"

⑦未審先推是指推廣應當審定而未審定通過的種子的行為；跨區引種是指未按《種子法》第15條規定私自引種或品種不適應的引種行為；跨境引種是為境外制種、引種試驗的收獲物在國內銷售的種子。

⑧《種子法》第32條：種子經營者應當遵守有關法律、法規的規定，向種子使用者提供種子的簡要性狀、主要栽培措施、使用條件的說明與有關咨詢服務，并對種子質量負責。

⑨屬于《種子法》46條規定的"以此種品種冒充他種品種"的假種子行為。

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2015-04-20

1.山東省棉花生產技術指導站，山東 濟南，250013；2.山東農業大學，山東 泰安，271018；3.濟南市偉麗種業有限公司，山東 濟南，250100

魏學文（1977- ），男，山東省棉花生產技術指導站高級農藝師，研究方向：農業技術推廣和種子產業化。

F324.3；D922.4

A

1008-8091（2015）03-0058-06