新型城鎮化背景下我國失地農民利益訴求研究

□蘇玉娥

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新型城鎮化背景下我國失地農民利益訴求研究

□蘇玉娥

我國在推進新型城鎮化進程中產生了大量失地農民,他們的利益訴求問題日益凸顯，已引起全社會的關注。得到合理的經濟補償、享有政治權利、擁有基本社會保障是失地農民利益訴求的主要內容。農村土地產權主體模糊、現行征地制度不健全、正式代言機構缺席等是失地農民利益訴求產生的原因。失地農民利益訴求的解決對策有明確農地產權主體、健全農村土地征用制度；落實失地農民的參與知情權、監督權和救濟權；進行體制改革,促使村委會、地方政府真正為失地農民利益代言。

新型城鎮化；失地農民；土地征收；利益訴求

在我國快速推行新型城鎮化進程中，農村相當數量的耕地和其他農用地被國家征收，估計在2030年，我國將有一億一千萬農民成為失地農民。[1]失地農民合法權益得不到保障甚至遭受侵害的情況時有發生，導致農民利益訴求逐步增多，一些農民采取極端的手段如集體上訪、集體自殺、靜坐示威、堵路堵門、對抗警察、圍攻基層政府、阻礙施工等非理性方式來表達自己的訴求，維護自身的基本權益，分析失地農民訴求產生的原因，關注失地農民訴求的內容，已成為解決失地農民問題的迫切需要。

一、失地農民利益訴求的內容

（一）合理的經濟補償是失地農民的首要訴求

1.及時足額發放征地補償款及安置費用。及時足額的發放征地補償金對保障失地農民日常生活顯得非常重要。但在現實的征地活動中，隨意制定征地補償標準、減少征地補償金、私自扣留征地補償金、土地補償款發放不及時、拖欠現象十分嚴重。有些地方政府在沒有給與任何補償下征收農民土地，使失地農民的日常生活無法維持。有關調查報告顯示，將近13%的農民在失去土地后沒有得到任何費用，10%的失地農民給予口頭許諾，12.8%的農民拿到分期發放的土地補償金，60%的農民得到一次性的土地補償金。[2]

2.提高征地補償款，分享土地征用后的增值收益。《土地管理法》我國目前征地補償標準是根據耕地被征收前三年平均年產值倍數進行計算，并規定補償倍數最高不得超過三十倍。[3]這樣地方政府可能只需3-5萬元就可征用農民一畝地，征用后拍賣土地獲取上百萬元的收益。例如河南鄭州市一畝地的征用價格低到2萬元，拍賣后的土地價格卻高達幾百萬。[4]土地被征收后是一次性補償失地農民的失地損失，導致失地農民無法公平分享土地資本化后的升值收益，實際上被甩出了工業化、新型城鎮化的進程。

（二）享有參與監督權是失地農民的政治利益訴求

1.擁有征地參與權。農民對正在使用的土地何時征地、征用后作何用途以及怎樣補償等切身利益的事情應該具有知情權和發言權。而實際上地方政府充擔著決策者、實施者、最終裁決者等多重角色，農民對國家的征地政策是什么、怎么實施、怎么落實很不清楚，征地的程序缺乏公開透明性，暗箱操作空間大，導致一些土地沒有經過法定審批程序、未批先征、未批先用、征而不用等非法用地情況的發生，嚴重損害了失地農民的利益。而且農村征收土地完全沒有按照“你情我愿”的市場規則公平合理的進行，有關政府部門和用地單位強制征收農民的土地，面對不公平不合理的補償標準和補償方案，失地農民只能被迫接受。

2.擁有制約村委會并與基層政府平等對話的權力。農地產權歸屬的模糊性導致基層政府征地拆遷中完全是主導控制的作用，而失地農民完全處于被動無語的處境，不擁有任何與政府協商甚至談判的權力。同時，村干部貪污腐敗、違法亂紀、作風專橫、行賄受賄等違背農民意愿損害農民利益的行為在征地的過程中時有發生。因此，擁有制約村委會并與基層政府平等對話的權力是失地農民政治訴求的主要內容。

（三）擁有長遠保障是失地農民的社會利益訴求

“要地不要人”的一次性貨幣補償安置方案無法保證失地農民的長遠生活，征地補償費花完后的生存問題成為失地農民最大的擔憂。整體就業形勢嚴峻、農民新技能缺乏、就業信息溝通不暢等多種因素導致失地農民實現就業和再就業非常困難。失地農民盼望政府能夠直接提供工作崗位、提供就業技術培訓、就業指導、組織勞務輸出等幫助其解決就業問題。農村主推“新農合”來解決農民的醫療問題，但很多大病醫療費的補償比例最高不超過70%，最低才20%，就是說農民自費比例非常高，“看病貴、醫療保障程度低”問題沒有得到有效解決。[5]

二、失地農民利益訴求產生的原因

（一）農地產權主體模糊不清是失地農民利益訴求產生的根本原因

我國法律規定的農地產權主體模糊不清造成具體明確的農地所有權主體缺位，導致農民不擁有土地的所有權，鄉（鎮）政府和村委會掌控土地處置權，國家是農村土地終極意義上的所有者。通過掌控土地處置權，鄉（鎮）政府、村委會違反法律規定和征地程序，私自代表村民轉讓集體土地來為自己獲取利益。作為土地的使用者的農民既無權干預基層政府濫用征地權進行征地的行為，也無力抗拒鄉鎮府、村委會分享土地出讓收益，只能得到5%到10%的土地補償款，而鄉（鎮）政府、村委會卻拿走90%以上的土地轉讓收益。[6]

（二）農地征用制度不健全是失地農民利益訴求產生的直接原因

我國農地征用制度中存在對“公共利益”內涵與外延的界定不清晰導致各個利益集團以“公共利益”的名義濫用征地審批權謀取私人利益，侵害農民土地權益；法定補償標準過低刺激了地方政府的征地沖動，政府既是土地征用者又是糾紛調解者，單方面制定土地征用補償、安置方案以及土地征用的事后告知導致土地征用者權力過大，失地農民知情權、協商權、監督權和申訴權缺失，無法制約政府征地行為；對征地補償款的及時支付和對征地補償款的具體分配、管理未作具體明確規定導致拖欠、扣押、貪污和截留征地補償費現象嚴重。

（三）參與監督權和司法救濟權虛置是失地農民利益訴求產生的重要原因

農民沒有參與征地目的合法性論證導致各個利益集團以“公共利益”的名義濫用征地審批權；沒有參與征地補償款的具體計算、征地補償款的分配方案和村民安置方案的制定，導致在土地被征用之前對征地的相關信息毫不知情，只是被動接受征地補償款以及安置方案，無法有效主張和保護自身利益。失地農民雖擁有法律賦予的監督權和救濟權，但缺乏行使監督權和救濟權的有效途徑，比如參與知情權貧困導致失地農民信息缺失無法對土地違法行為提出質疑；要付出的大量時間以及經濟成本進行監督，同時擔心被人打擊報復，造成失地農民不愿不敢監督；司法救濟制度缺失和救濟渠道狹窄，違法的征地行為造成失地農民利益受損如何補救缺乏明確的法律規定，導致失地農民只能通過持續的上訪和起訴來維護其利益，但這些途徑大多數都沒有得到及時有效回應，使得失地農民監督權和救濟權利虛置。

（四）正式代言機構缺席是失地農民利益訴求產生的組織原因

土地征用規則實際上是利益集團相互博弈的結果，失地農民沒有專業化的代言機構，組織化程度很低，導致與其他利益團體進行利益分配中的博弈能力微弱，難以主張和保護自己的合法權益。村民委員會作為村民選舉產生的群眾性自治組織應該成為失地農民利益訴求當然的代言人和權益的堅定維護者，但實際情況是村委會作為集體財產的法定代理人，掌控集體土地的實際經營權和管理權，部分村干部利用職務之便成為侵犯村民利益的主體，同時村民委員會實際上成了國家在農村的最后代理人，當政府與村民利益發生沖突時，村委會往往傾向于政府利益而無視失地農民利益訴求。由于權力受不到有力監督和約束，一些地方基層政府為了追求政績和緩解財政壓力，土地低征高賣的巨額利潤驅使地方政府大量批地、征地和賣地，侵害失地農民利益行為時有發生。

三、失地農民利益訴求有效實現的對策

（一）明確界定農地產權主體，確立農地和國有土地同等法律地位

現行農村土地產權制度存在明確的法人缺乏、管理主體缺位和資產處置錯位導致農民的土地使用權和收益權受到侵害。因此，要維護農民權益，必須立法明確界定農地歸農民所有，對農民承包地和宅基地開展所有權登記頒證工作，發放具有法律效力的土地證書，確保農民土地所有者身份以及相應的土地財產權益不受侵犯。[7]打破農村土地和國有土地之間流轉的法律壁壘，讓農地和國家建設用地一樣依法進入建設用地市場，享有平等的出讓權。農民作為獨立合法的產權主體，只要符合國家的相關農地政策，經過政府相關部門的審查和準批，可以對承包的農地遵循利益最大化法則進行處置，包括用于非農建設。[8]農民與土地使用者之間獨立自愿簽訂土地使用權出讓協議，價格真實反映土地的市場價值。鄉（鎮）政府、村民委員會和村民小組不再掌控農地處置權，不能私自代表村民轉讓集體土地來為自己獲取利益，政府也不是土地所有者，而是土地所有者的管理者和服務者，主要從公共利益和經濟發展的角度依法對農村土地進行規劃管理，不管哪級政府來征用土地，要讓農民平等參與補償談判，依照土地市場價格給予合理補償。但農地進入建設用地市場，而且進入建設用地一級市場后產生的土地增值利益應當拿出部分回饋社會。

（二）健全農村集體土地征用制度，全方位保護農民利益

1.實行公益性用地征用與經營性用地征收制度。我國法律不但要明確界定只有出于公共利益政府才有權強行征用農地，而且還要采取列舉的方式對公共利益的內涵和外延做出明確的規范，土地的征收價格應該由市場公平交易來決定，充分考慮土地用途改變以后發生的增值情況，給予農民科學合理的補償，不應由政府單方面制定征收的補償標準，避免政府濫用征地權，以低價甚至無償使用土地獲取巨額的土地出讓收益。對于公共利益以外經營項目用地，堅決杜絕動用國家征用權強制剝奪農民利益來滿足私人利益，要完全按市場規則運作，充分尊重農民的選擇權，引入競爭機制和談判機制，讓農地所有者與用地單位平等談判來決定是否出讓土地使用權。

2.規范土地征用程序。建立征前協商、聽證制度，法律要明確規定征地前必須向社會尤其是被征地農民公告土地征用用途，增加征地目的合法性審查；在征地用途得到社會和被征地農民認可后，建立征前補償制度從源頭上解決截留拖欠補償款的問題，即必須先補償后征地，并就征地補償款的具體數額以及在鄉鎮、村集體分配比例、征地補償款支付的期限、村民安置方案等問題與農民進行協商，征地農民同意并得到應有的權益后，征地才能進行；健全征后公告、復議、訴訟制度，獲得批準后，政府要公開刊登征收農地的相關方案，并且這些信息必須送達被征收者才發生告知的效力。農民對政府的征地程序、補償標準、安置方式等有異議，允許其尋求司法救濟，可以向法院提出訴訟。

（三）充分落實失地農民的參與知情權、監督權和救濟權

1.落實信息公告制度和聽證制度。在整個土地征收過程中，任何關系到被征收者的利益及公權力監督的事項均應列為知情權的對象，政府設定必要的公告期公開刊登與征地有關的所有信息，并有義務保證這些信息必須送達被征收者才發生告知的效力，以送達回證作為效力證明，保證被征收方充分了解政府的征地方案、安置措施。違反相關的送達規定，視為程序違法。建立征地聽證程序，失地農民必須出席聽證會，失地農民還可以委托專業人士出席聽證會，政府相關部門應當向聽證參加人員通報全國相似區位土地的平均地價、補償標準，用通俗易懂的語言將評估中土地的優劣分析給聽證參加人員，保證失地農民在征收目的、征收范圍、征收補償標準和征收補償安置費用等方面都有充分發表意見的機會。通過建立農民參與、公開查詢、舉行聽證及舉報等制度，讓農民充分行使對于補償范圍、內容、標準及收益分配等問題的監督權。

2.引入司法救濟制度。取消行政機關在土地征收方面的終局裁判權，明確征地過程中農民對政府的征地程序、補償標準、安置方式等有異議，可以向上級復議機關提出異議，也可以不經政府裁決直接提出訴訟，被征地農民對裁決和復議決定不服，有提起行政訴訟的權利，由司法機關按照司法程序解決征地糾紛，讓司法救濟介入土地征收的全過程，政府違背公共利益、不遵守合法的征地程序、不依法給予農民合理補償等違規違法行為都可以提交司法機關進行司法救濟，讓司法權監督制約行政權。對濫用征地權、擅自征地、征而不用閑置浪費或改變用途的、不依法補償、拖欠征地款、剝奪農民知情權等征地過程中違法行為，加大懲罰力度，追究法律責任。

（四）促使村委會、地方政府回歸失地農民利益訴求代言人身份

1.健全村委會制度。改變村委會與集體財產的利益關聯，讓農民擁有土地的所有收益，征用土地時讓土地使用者與農民平等協商，補償款直接發放到農民的手中而不經過村委會，從而減少利益驅動下村委會背離農民利益訴求的動機。切割村委會與鄉鎮政府可能存在的利益關聯，減少村委會的行政化傾向，杜絕政府建議候選人甚至內定候選人和罷免村委會成員的干預，保證村民擁有依法選舉和罷免村委會成員的權利，對宗族勢力操縱、把控和賄選的干擾選舉者依法嚴肅處理。完善村民代表大會等民意表達和監督機制，增強村務公開、村干部工作的透明度，除了一些出生死亡證明、政治面貌、計劃生育等證明性的、日常性的權力歸村民委員會外，像宅基地的批準使用、土地發包、土地征收的相關事項由全體村民來行使，村民可以申請法院撤銷未經村民大會通過的或者是嚴重危害村民利益的征收決定，同時對違法批地的國家工作人員、違法同意征收的村民委員會成員嚴格追究相應責任來減少乃至杜絕其對失地農民權益的侵害。

2.轉變地方政府職能。地方基層政府財政困難，依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出的土地財政現象非常普遍。改革政績考核目標，減小直至取消“GDP”增長狀況在對基層政府考核中的權重，將政府從沉重的經濟建設的壓力中解放出來，消除利用土地征用等促進經濟發展的根源。改革財政體系，完善“財權上移"制度，降低地方政府上交的財政比例，相應增加地方政府的財政收入，改變地方政府的財力與其支出責任嚴重脫節的問題。[9]同時，探索土地收益分配制度，合理確定土地收益在土地所有者、監督者和和開發者之間的分配比例，確定政府對土地出讓收益合理的截留比例，并加強對政府土地收益的用途管制來減少政府的征地沖動。

[1]趙國飛.大連市失地農民就業保障研究[D].大連:大連海事大學,2012：9-10.

[2]鄭濤.論我國失地農民經濟利益訴求構成與回應途徑[J].北方經濟, 2012（12）:2.

[3] 中華人民共和國土地管理法[M].北京:中國法制出版社, 2010: 88.

[4]楚向紅.城鎮化進程中失地農民問題及對策研究——以河南省為例[J].世紀橋, 2010（5）:71-72.

[5]胡才芳,宋軍華.完善新農合救助機制破解大病群眾返貧難題[J].學習月刊, 2014（9）:123.

[6]鄭濤.城鎮化進程中失地農民利益訴求問題研究[D].上海:華東師范大學, 2013:86.

[7]劉榮材.農村社會轉型與新農村建設探討[J].經濟研究導刊, 2010（9）:25.

[8]周建亮,呂振臣,尹建中.我國集體土地征收制度改革的路徑選擇[J].中國行政管理, 2012（7）:26.

[9]高林遠,黃善明,祁曉玲.制度變遷中的農民土地權益問題研究[M].北京:科學出版社, 2010:193-197.

2015-02-04

國家社科基金項目“中國特色社會主義道路中農民發展的權利訴求與制度貢獻研究” （11CKS018）；河南省高等學校人文社會科學研究項目“城鎮化進程中失地農民利益訴求問題研究”（2015-QN-016）。

河南農業大學文法學院，鄭州，450046

蘇玉娥（1980- ），女，河南唐河人，河南農業大學文法學院講師，研究方向：農村公共政策。

D422.7

A

1008-8091（2015）03-0022-04