城鎮化進程中失地農民職業發展的責任主體研究

□周畢芬

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城鎮化進程中失地農民職業發展的責任主體研究

□周畢芬

失地農民在離開土地之后，面臨職業發展問題。文章分析認為，失地農民職業發展存在多個責任主體，包括政府、村級組織、土地新使用者、失地農民自身，但實踐中各個主體都未能履行好相應的職責，從而影響了失地農民的職業發展。本文提出，各責任主體應履行好各自職責，使失地農民能夠獲得穩定的收入來源，實現生計的可持續發展。

失地農民；職業發展；責任主體；城鎮化

一、引言

政府主導的城鎮化，一方面促進了城市向外圍的快速發展，推動了農村人口向城市人口的轉變，帶動了二三產業特別是服務業的發展，從而使城鎮化成為拉動經濟增長的巨大引擎，另一方面，城鎮周邊農民因為城鎮化進程的推進，逐漸失去了作為生產資料和生活保障來源的珍貴土地，可持續生計因此面臨危機。盡管地方政府對失地農民給予一定的征地補償款，但是由于征地補償標準太低，與土地的實際價值相去甚遠，不僅無法補償失去土地造成的直接損失，而且有限的征地補償款很快就會被失地農民消費殆盡，隨之而來的是，失地農民可能陷入貧困境地，淪為城市新的貧民。因此，只有通過實現失地農民的職業發展，使之獲得長久穩定的收入，才能使失地農民的可持續生計得到保障。

失地農民的職業發展是一個綜合的概念，是指失地農民在城鎮化和市民化的過程中，職業選擇和職業提升的過程[1]，具體而言，包括兩個方面的含義：一方面，失地農民在失去土地之后面臨著就業去向的多種選擇，如失業、從他人（如鄰村農民）處承租土地繼續從事農業生產、本地打工、本地創

業、外出就業（包括打工或創業）；另一方面，選擇一種職業之后，還需要不斷提升自己或壯大事業。如果選擇的是受雇就業，就需要不斷提高職業技能，以增強就業穩定性，增加收入，并且在職業通道上不斷往上發展；如果選擇的是創業，則希望在創業資金、場地、稅費、信息、技術等方面獲得更多的優惠或幫助。那么，對于失地農民的職業發展，哪些主體應該承擔相應的責任？應該承擔怎樣的責任？各方主體目前履責情況又如何呢？本文試圖對這些問題進行深入的分析和探討。

二、失地農民職業發展的責任主體及其責任定位

在市場經濟條件下，每個勞動者的職業通常是通過市場途徑獲得的，用工單位在勞動力市場上發布用工需求信息，勞動者向用工單位推介自己，勞動的供給與需求一旦匹配，勞動者便獲得一份工作。從這個意義上說，勞動者能否在勞動力市場上獲得一份工作，主要影響因素是自身的人力資本稟賦和求職技能。但是，如果勞動者的無業或失業狀態主要不是由自身原因造成的，而是由經濟或社會原因造成的，那么政府或其他相關部門就有責任對勞動者的就業進行干預。眾所周知，失地農民是在城鎮化進程中由于征地被迫失去土地從而失去生產資料的，因此，其職業發展的責任主體不應該只有他自身，而應該是多方面的。本文認為，對于失地農民的職業發展，地方政府、村級組織、土地新使用者及失地農民自身均應承擔起相應的責任。

（一）地方政府的責任定位

農村土地所有權屬于村集體，按照我國法律的規定，集體土地是不能在市場上進行交易的，只有被政府征用，成為國有土地之后，才能通過招拍掛的方式進行轉讓交易。集體土地最終無論作何用途，之前只有經過當地政府的征用，農民才會失去其經營權或使用權，開發商是不能直接與村集體或村民協商土地交易的。因此，農民失地，其直接原因是當地政府的征地。盡管地方政府已經按照現行土地管理法的有關規定，對失地農民進行了補償，但是由于補償標準過低，根本無法彌補農民失去土地所帶來的損失，而且有限的征地補償款到農民手上后過不了多久就會用完，失地農民將因此陷入生活困境。只有通過職業發展，讓失地農民獲得一份工作或自主創業，才能使失地農民實現生計的可持續發展。毫無疑問，作為土地征用者的地方政府在幫助失地農民實現職業發展的過程中，負有不可推卸的責任。

（二）村級組織的責任定位

正是由于農村土地歸村集體所有，而村級組織（通常指村民委員會）在很大方面是法定的農村集體經濟組織的代表[2]，代表農村集體經濟組織行使對集體土地的管理權，是集體土地承包經營的發包者，因此，當政府要征用土地時，首先要與村級組織洽談溝通，取得村集體組織的支持，村級組織再與土地承包經營者溝通，爭取土地承包經營者的支持。可見，雖然承包經營者是土地的實際使用者，但由于并非土地的產權所有人，在政府征用土地時通常沒有多少話語權，決定土地命運的往往是村級組織，甚至是少數掌握實權的村干部。按照土地管理法的規定，征地補償款包含土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費等幾個組成部分。安置補助費、土地附著物和青苗補償費一般直接補償給被征地農戶。而由于土地所有權歸屬村集體，因此，土地補償費一般先給村級組織，村級組織再轉發給實際承包土地的農戶，至于村級組織是否會截留部分土地補償費，不同的村或許會出現不同的做法，學者們研究發現，實踐中在土地出讓金收益的分配格局里, 農民只得到5%-10% , 村級集體得到25%-30%, 而60%-70%為各級政府和中間商獲取。[3][4]可見，一些村級組織并沒有把從政府那得到的土地補償費完全發放給被征地的承包戶，而成為征地補償的實際受益者，理應承擔起失地農民職業發展的責任。

（三）土地新使用者的責任定位

政府征用農村土地，用途無非分為兩類，一是公益性用途，二是商業性用途。政府公益性征地，比如用于建設黨政機關事業單位、軍事基地，或能源、水利、交通等基礎設施等，因為新土地的使用者為非營利組織或社會大眾，政府理應承擔更多的促進失地農民職業發展的責任?，F實中，城鎮化的推進所征用的土地常常用于開發房地產，或用于建設工業園區。那么，土地的新使用者則為房地產開發商或工廠等營利組織，這些營利組織雖然不是土地的直接征用者，但他們從政府手中購買土地，成為土地的新使用者，也應該適當擔負起失地農民職業發展的責任，比如從利潤中提取一些經費對失地農民進行技能培訓，并優先安置失地農民到本企業就業。

（四）失地農民自身的責任定位

在市場經濟條件下，就業不再由政府統包統配，而是由市場進行配置，作為勞動者應該憑借自身的人力資本稟賦，努力在市場中尋找適合自己的工作崗位。但是，并非市場經濟條件下，政府對勞動者的就業問題可以置之不理，恰恰相反，充分就業本身就是宏觀經濟政策的四大目標之一，政府應該努力創造就業崗位并盡量降低失業率。單從失地農民失去土地并非出于自愿來看，包括政府在內的有關各方都應該為他們的職業發展承擔相應的責任。但這并不意味著失地農民的職業發展完全依賴其他各方，事實上，失地農民也應該適當承擔職業發展的責任，并投入相應的物質資本、人力資本和社會資本。這是因為，一方面，失地農民的文化程度普遍偏低，既有經濟社會方面的原因，也跟自己早年的學習態度有一定的關系，因此自身也有義務補課；另一方面，科學技術日新月異，企業對勞動者的技能要求與時俱進，失地農民也必須樹立終身學習的觀念，培養終身學習的習慣，以適應經濟社會發展特別是城鎮經濟社會對勞動者素質技能的要求。即便失地農民不想從事工資性工作，而想自己創業，那么在創業項目選擇、經營管理能力培養等方面，也應該充分發揮自身的主動性和積極性。

三、責任主體角色缺位：失地農民職業發展困境的成因

根據上述分析，失地農民職業發展的責任主體是多方的，不僅包括地方政府、村級組織，還包括土地新使用者和失地農民自身，每一個主體都應該為失地農民的職業發展承擔起相應的義務。但是實踐中，各方主體在促進失地農民職業過程中都存在一定程度的角色缺位現象。

（一）地方政府多采取貨幣補償方式，缺少對失地農民職業發展的謀劃

對于被征地農民，地方政府的通常做法就是貨幣補償，而且這種補償多為一次性的，失地農民拿到這筆征地補償款之后，政府就不再理會。失地農民此后的生產與生活完全靠自己，失地農民可以把這筆征地補償款用于生活消費，也可以用于生產投資，這與20世紀90年代末國企改革對工人的“買斷”有點類似。征地補償款只能滿足失地農民短期的生活開支問題，不能從根本上解決失地農民長遠的生計問題。由于政府征地補償標準大大低于被征用土地改變用途后的市場價格[5]，農民與政府之間常常因征地發生矛盾，一些地方政府把征地拆遷工作推給施工單位，而施工單位在與被征地村民無法達成協議的情況下，甚至使用強制性手段，從而引發群體性事件甚至造成沖突雙方人員傷亡，不僅嚴重影響了城鎮化的順利發展，而且也給社會穩定帶來極大的隱患，同時也嚴重影響了地方政府在公眾中的形象。失地農民必須要有持續穩定的收入來源，其生計才具有可持續性，因此，失地農民或者通過土地流轉渠道承租他人的土地，或者擁有一個店面經營小買賣，或者掌握非農技能受雇到企業工作，只有這樣，才能不會因為失地而使自身職業發展出現斷層。對于失地農民的就業出路問題，一些地方政府能真正對失地農民進行非農技能培訓，但不少地方政府并未履行好解決失地農民就業問題的職責，采取的是甩包袱的做法。

（二）村級組織熱衷完成鄉鎮分配任務，對失地農民職業發展并不重視

農村土地歸屬農村集體經濟組織所有，但現實中，許多農村并沒有成立集體經濟組織，按照有關法律的規定，村委會與村集體經濟組織在職能上存在交叉重疊，因此村委會往往代表農村集體經濟組織履行對土地的管理權和處置權，村委會也就成為農村土地的發包者，農戶是承包人。村委會是基層群眾自治組織，并非一級政權機構，鄉鎮政府與它并非領導與被領導的上下級關系。理論上說，村委會并不負有促進農民職業發展的責任。但是，現實中，村委會往往被視為鄉鎮政府的下級機構，承擔著鄉鎮政府分配下來的許多任務。而村委會似乎也樂意承擔鄉鎮分配下來的諸如計劃生育、社會治安綜合治理等各項非本職任務，因為積極完成鄉鎮政府分攤的任務，不僅村里可以從鄉鎮得到更多的物質獎勵，而且村干部個人也可以得到精神獎勵和晉升機會。在這樣的農村基層管理體制下，村級組織對促進失地農民的職業發展自然缺乏動力。

（三）土地新使用者認為自身沒有承擔實現失地農民職業發展的義務

對于征地土地用于公益性項目建設的情況，前文已經分析了政府對失地農民職業發展的履責現狀。而土地如果用于商業性項目，那么開發商作為土地新的使用者，其承擔失地農民職業發展的責任狀況如何呢？現實的情況是，開發商從地方政府購得土地之后，便把失地農民生活保障和職業發展的責任甩給了政府。開發商遵循市場交易的原則，既然從政府購得土地，已經向政府支付了土地轉讓金，就沒有理由另外再承擔失地農民生活保障和就業出路的責任。而若少數失地農民認識到，政府給予的土地補償金遠遠低于政府通過招、拍、掛把土地轉讓給開發商的價格，則很有可能不肯搬遷，甚至誓死保衛土地，而有些開發商既然已經花費巨資購得土地，為了盡快把農民從土地上趕跑，不惜雇傭打手以暴力手段強制驅趕村民。開發商與失地農民之間流血沖突的事件，不時見諸報端。

（四）失地農民對自身職業發展的責任意識不強

失地農民總體文化水平偏低，技能欠缺，有學者調查發現，77.4%的失地農民只有小學及以下受教育程度，只有17%的受訪者參加過職業技術培訓[6]。由于自身素質技能較弱，失地農民通常較難獲取非農職業機會，他們或者依賴政府安排工作，或者在家閑著沒事干，少數人可能會做一些小買賣或者做修理工，但對長遠職業發展缺少規劃,許多失地農民種田無地、上班無崗、低保無份，只能依賴有限的征地補償費“坐吃山空”[7]。一些失地農民拿到征地補償款之后，或用于賭博，或用于其他奢侈消費，很快便揮霍一空。這些現象表明，不少失地農民對自身職業發展的責任意識還不是很強，沒有從新的現實情況出發，努力提升自己的職業技能，積極尋找非農就業機會，以實現生計的可持續發展。

四、責任主體角色回歸：促進失地農民職業發展的路徑選擇

分析表明，城鎮化的發展產生大量失地農民，這些失地農民可以獲得地方政府的征地補償款，但征地補償款嚴重低于被征用土地的實際市場價格，而且失地農民得到一次性補償款很容易在較短的時間內花光，從而陷入生存困境。由于農村土地為集體所有，農民只有承包經營權并無所有權，土地所有權轉讓給國家往往是村級組織與當地政府協商的結果。政府通過招拍掛等方式，把土地賣給開發商。因此，對于失地農民的職業發展，存在多方責任主體，包括地方政府、村級組織、土地新使用者以及失地農民自身。但實際上各方都未能很好地履行相應的職責，導致失地農民的職業發展面臨巨大問題，因此影響了失地農民生計的可持續發展。

為了促進失地農民實現良好的職業發展，以獲得穩定的收入來源，從而實現生計的可持續發展，就必須提升失地農民職業技能，創造良好的就業環境，使失地農民獲得更多的就業機會。

第一，政府必須擔負起實現失地農民職業發展的職責。政府以較低的補償金從農民手上征得土地，又以高昂的價格轉讓給開發商，這對失地農民而言有失公平。因此，政府應該從土地轉讓給開發商的溢價中提取一部分發展金，專門用于失地農民的就業促進。另外，政府可采取補貼的方式，鼓勵失地農民集中居住區附近的黨政機關事業單位聘用失地農民從事非正式崗位的工作，如保安員、保潔員、倉管員等。

第二，村級組織要幫助失地農民爭取更多的就業機會。村級組織應該是村民最可信賴的代言人，是失地農民權益的維護者。在與政府協商土地轉讓的過程中，村級組織處于劣勢地位。但是土地既已被國家征用，村級組織就應該想方設法幫助失地農民爭取或創造更多的就業機會，比如與有關部門協商，把城鎮化建設過程中的綠化工作、道路養護工作等交給失地農民來做，讓失地農民有一個相對穩定的非農就業機會，獲得一份相對穩定的收入。

第三，土地新的使用者特別是房地產開發商應盡力安排失地農民到本企業務工。盡管房地產開發商是從政府手里通過招、拍、掛的方式公開競爭獲得土地所有權并進行商業性項目建設，似乎并沒有虧欠農民的，但是開發商的土地原本就是農民的生活來源，正是由于開發商對農村土地的青睞，才讓農民失去了土地，所以出于對失地農民的一種社會責任，作為土地新使用者的開發商應該為失地農民的生活出路提供力所能及的幫助，或者安排有一定文化程度的失地農民到本企業從事保安、勤雜等工作。

第四，失地農民應盡快轉變角色，提高自身人力資本，積極搜尋或創造非農就業機會。失地農民的職業發展不能完全依賴政府或其他社會組織，自身也應承擔一定的責任。所以，失地農民一定要利用好征地補償款，除了必要的生活開支，其余款項要投資于個人的職業發展，比如參加一些技能性培訓，努力掌握一項以上的非農職業技能，并且利用現代用工信息平臺尋找合適的工作崗位，或者把征地補償在扣除必要的生活開支之后投資于創業項目，通過創業實現積極就業，并爭取地方政府對失地農民的創業補貼或其他優惠政策，以實現失地之后職業和生計的可持續發展。

[1]葉繼紅.失地農民職業發展現狀、影響因素與支持體系建構[J].浙江社會科學，2014（8）：77-85.

[2]孔祥智，劉同山，鄭力文.土地流轉中村委會的角色及其成因探析——基于魯豫皖三省15個村莊的土地流轉案例[J].東岳論叢，2013（5）：103-108.

[3]程瑤.制度經濟學視角下的土地財政[J].經濟體制改革，2009（1）：31-34.

[4]張士杰，楊昌輝.快速城市化進程中失地農民安置問題研究[J].江淮論壇，2013（4）：22-26.

[5]譚榮，曲福田，吳麗梅.我國農地征用的經濟學分析：一個理論模型[J].農業經濟問題，2004（10）：41-45.

[6]李飛，鐘漲寶.人力資本、社會資本和失地農民職業獲得——基于江蘇省揚州市兩個失地農民社區的調查[J].中國農村觀察，2010（6）：11-21.

[7]鄭風田，孫瑾.從生存到發展——論我國失地農民創業支持體系的構建[J].經濟學家，2006（1）：54-61.

2015-02-04

福建省軟科學項目“城鎮化進程中失地農民創業環境與服務平臺建設研究”（2014R0006）、福建省教育廳重點項目“城鎮化進程中失地農民就業保障研究”（JA13126S）。

福建農林大學公共管理學院，福建福州，350002

周畢芬（1971- ），男，福建永定人，管理學博士，福建農林大學公共管理學院副教授，研究方向：農村發展，勞動就業與社會保障。

F304.6

A

1008-8091（2015）03-0018-04