完善經濟聯合社干部監管體制的對策與建議

鐘堅

近年來，隨著海珠區經濟社會的迅猛發展，中心城區建設步伐的逐步加快，掌握大量宅基地以及廠房等資產的經濟聯社、經濟社在寸土尺金的城市中備受矚目。由于轉軌時期干部監管制度的漏洞多、不完善，導致經濟聯合社干部違法違紀現象成為了基層治理的一個突出問題，影響黨風廉政建設和地區和諧穩定。強化對聯社、經濟社干部的監管，通過科學的監管機制促使經聯社干部在其位謀其職，是加強聯社、經濟社管理的重要環節，也是推動城中村經濟健康快速發展的重要保證。

一、當前聯社、經濟社干部監管存在的主要問題

（一）監管的形式缺乏主動性。根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，對經濟聯合社干部負有監管職責的部門有區政府、街道辦事處和農業水利局，對海珠區農業水利局來說，全區共有20個經濟聯合社，下屬229個經濟合作社，如此龐大的集體經濟組織群體，是管不過來的。而在街道對經濟聯合社干部的監管，主要體現在日常紀律教育和信訪案件的核查，較少主動對干部的行為進行監管。這樣的情況往往導致經濟聯合社干部的行為沒有到事中監管，出了事才進行調查，經濟聯合社違法違紀造成的后果已經無法彌補。

（二）經濟聯合社干部的民主管理監督情況不理想。經濟聯合社干部的決策不規范。經濟聯合社的最高權力機構是社員大會，重大事項的決定需要通過社員大會民主表決。在實際操作中，在社員大會上，一些重要的事項經濟聯合社干部會采取不講、偷換概念、含糊帶過等方式避重就輕地通過，甚至簽訂“陰陽合同”以達到個人不可告人的目的。

（三）經濟聯合社內部層級監管不到位。經濟聯合社和經濟合作社的關系雖然使上下級關系，但是經濟合作社的最高權力機構是經濟合作社的社員大會，經濟合作社干部的由本社的社員大會產生并對其負責，經濟合作社在經濟上保持獨立，擁有自己的集體土地和物業，所以經濟合作社干部在人事、經濟上都是獨立于經濟聯合社的。

（四）對聯合社干部的考核獎懲不統一。目前，海珠區對經濟聯合社干部的考核主要由街道進行，各條街道的做法不一。主要有幾個問題：一是缺乏月度或者季度的考核結果作為參考依據，缺乏時效性、全面性;二是而考核細則缺乏量化指標，導致考核打分受打分人主觀因素影響較大;三是考核注重了街道職能科室和領導班子的意見，缺少了社員群眾等方面的意見;四是考核沒有述職、自評環節，無法讓街道、社員更加全面了解經濟聯合社干部工作的情況。五是考核結果的運用不到位。

（五）經濟聯合社干部損害集體和社員利益情況時有發生。在對集體資產日常經營管理中，一些聯社、經濟社負責人，規避了公開招投標、民主決策等障礙，以遠低于市場的價格或者不利于己方的條件將所掌握的廠房、土地等資源轉讓或者出租給了第三方，從中獲取私利，卻嚴重損害了集體和社員的利益。近年來，一些反映強烈的問題就是集體資產和社員利益受到侵害。

二、存在問題的主要原因分析

（一）上級部門對經濟聯合、社干部監管的重視程度不足。

2002年轉制后，村委會撤銷了，由于經濟聯合社表面看起來是經濟自治組織，政府放松了轉制后的經濟聯合社的監管，甚至在某種程度上是放任自流。針對此種情況，海珠區從2002年至今，一直未停止對經濟聯合社監管問題的探究，期間也出臺了《關于加強海珠區農村集體經濟組織管理的若干意見》、《海珠區經濟聯合社干部報酬的指導意見》等文件，推行的財務電算化工作也走在全省前列，是全省第一個實現各經濟合作社財務網上公開的區（縣），但是，由于省、市對該問題的重視不足，在經濟聯合社干部監管問題上一直未能下決心解決關鍵問題。而街道辦事處一方面，作為監管部門，有義務對經濟聯合社干部進行嚴格的監督約束，另一方面，在對城中村的管理過程中，卻要依賴經濟聯合社干部的幫忙，既要對其實行一定的監管措施，但卻沒有一抓到底的力度。

（二）社員群眾的民主管理意識不高。老一輩的社員群眾文化水平偏低、維權意識不足，新一代的社員群眾對村社的民主管理不關心、不在乎，選舉出的干部是否真正高效廉潔、集體資產管理是否民主透明不是他們考慮的首要問題。這就經常出現老社員代表全家參與社員大會，領取“會議費”走人，極少人關注集體資產民主管理的現象，給一些聯社、經濟社渾水摸魚、瞞天過海提供了可乘之機。民主理財小組成員由于在選舉的時候限定為具備財會知識人員，將許多具備獨立監督能力的社員排除在外，而當選的民主理財小組成員由于源自村社提名、或能力平庸、或在村社領取規定以外的福利待遇等原因，在監督過程中束手束腳，監督不力。

（三）內部管理監督力度不夠。層級監管是抓好聯社、經濟社管理的重要形式。近年來，尤其是《關于加強海珠區農村集體經濟組織管理的若干意見》制定后，區、街對加強聯社、經濟社管理作出了許多努力。雖然《意見》明確了海珠區街道對聯社、經濟社的監管職責，但是，由于街道辦事處承擔的社區管理服務事務的繁重、涉農管理人才的缺乏，日常審計和年度審計只能進行抽檢，沒能對所有聯社、經濟社以及下屬公司進行全面的審計，及時發現問題。作為經濟社的上級部門，經濟聯社對其監管的力度也由于經濟社職權的獨立、放大，以及掌握聯社干部“票源”等原因，顯得不夠強大。

（四）巨大的利潤空間引誘干部鋌而走險謀私利。位處海珠區的經濟聯合社，得益于海珠近20年來的迅猛發展也獲利匪淺，掌握的大量土地、廠房帶來巨大的利潤空間，坐享其成是經濟聯合社的真實寫照。各行各業的大小企業，對經濟聯合社手中的資源趨之若鶩，紛紛想盡一切辦法得到征地、承租等機會。這樣的環境導致經濟聯合社的許多社員都躍躍欲試爭當經濟聯合社干部，掌握大權，牟取私利。“前腐后繼”的思想讓經濟聯合社干部監管成為一大難題，監管漏洞防不勝防。

（五）責任追究的缺失。在聯社、經濟社的資產管理中，由于干部徇私枉法或者失策過失等情況導致集體資產流失、遭受損害的情況時有發生，但是責任追究的大錘往往沒有落到責任人身上，管理者和理財小組最多是沒能得到連任，集體資產成為受害者，最終責任由每一個社員群眾來共同承擔。這給集體資產管理者違法亂紀、管理不善降低了責任成本，給集體資產監管增加了難度。

三、完善聯社、經濟社干部監管的思路

（一）理順監督管理體制。梳理省、市、區關于聯社、經濟社管理的法規規定，形成一套完整規范的監管制度。一是對政府監管分工進行明確，列明區政府、紀委、公安、檢察院、農業水利局、街道負有的監管職責，建議對一般的經濟問題由農業水利局牽頭督查，街道配合，涉及違紀違法的由紀委牽頭督查，公安機關配合，掃除監管盲區;二是對經濟聯合社干部的權責進行明確，規范工作內容、權力范圍、決策程序、三資管理、社務公開等內容。三是對經濟聯合社權力制衡體制進行規定，建立健全經濟聯合社內部監督體系和社員群眾的監督方法。四是對考核、獎懲、責任追究進行明確，制定詳細科學的考核辦法，以及與之掛鉤的獎懲辦法，政府職能部門監管不力、經濟聯合社干部違法違紀的追責制度，從黨紀、政紀以及民事賠償責任等進行規范。

（二）嚴把聯社干部入口關。一是明確競選方式和賄選形式。應當鼓勵合法的競選方式，要對競選人的言論、行為、活動范圍等都作出明文規定。二是推行不提名直接選舉的方式。通過代表選舉的方式，投票權掌握在少數人手中，容易讓買票行為得逞，上級提名的方式也容易影響選民的判斷，因此要推行不提名有參選者報名，由所有具備選舉權的社員進行投票。三是降低賄選者的收益預期。這需要政府在日常監管取得成效，讓有心從當經濟聯合社干部中牟取暴利的人無利可圖，從根本上約束部分候選人參選的不良動機，降低賄選者的投機預期，從而在經濟利益的層面根除賄選現象。四是嚴格監控處置賄選行為。在換屆選舉前期，將賄選的形式和舉報方式在所有社員之間進行宣傳，公安機關利用現代科技技術對重點人群進行監控，發現蛛絲馬跡立即介入調查處理，查清賄選事實當即取消參選資格，當選后發現的也應就地免職。

（三）提高社員群眾民主管理意識。一是限制經濟聯合社干部的個人權力。作為自治組織政府不能將經濟聯合社的事務包攬，因此要限制經濟聯合社干部的個人權力，只能在內部權力分配中，壓縮干部個人權力的比重，增加監督機構、社員大會、社員個人的權力比重。在制定權限的量化指標時，要根據各經濟聯合社的經濟發展水平來確定，總體原則是不嚴重影響經濟聯合社的正常經濟活動，且能夠將經濟聯合社干部的權限范圍壓縮到最小程度。二是改革民主理財小組，加大監督權力。建議在將民主理財小組進化為社務監督小組。主要在以下幾個方面進行改革：一是將民主理財小組更名為社務監督小組，擴大其職權，與社委會平行;二是改變成員必須具備財會知識這一條件，重點推選公正獨立、敢于監督的社員，而開展理財監督需要財會知識則由聘請第三方專業財會人員專職或者兼職接受理財小組領導，協助財會監督來解決。三是社務監督小組成員采取不提名直選方式產生，產生后由政府進行嚴格的專業培訓，確保能夠獨立、專業的開展監督工作。四是社務監督小組的工資報酬由政府直接支付，禁止社務小組收受任何形式的利益，一經發現取消成員資格，追究法律責任。五是社務監督小組無需向社委會匯報工作，只需定期直接向社員大會和政府監管部門匯報監督情況。六是嚴肅追究社務監督小組知情不報、疏忽大意、監管不力的責任，增強責任意識。

（四）改進經濟聯合社對經濟合作社的層級監管。一是改進由經濟合作社社員代表間接選舉產生經濟聯合社干部的辦法，由全體社員直選的方式投票產生經濟聯合社干部，既可增加經濟聯合社干部賄選的難度，也消除經濟聯合社怕得罪經濟合作社干部的后顧之憂，更有利于經濟聯合社對經濟合作社的監管。二是增加經濟聯合社對經濟合作社的審批權限，特別是一些涉及資金、資源大的項目，必須由經濟聯合社批準后方可實施，通過經濟聯合社的監管限制經濟合作社干部的權力。三是實施經濟聯合社對經濟合作社干部的考核機制。參照街道對經濟聯合社干部的考核，由經濟聯合社對經濟合作社干部進行考核，將考核結果與經濟合作社干部的獎懲、任免掛鉤。

（五）在責任追究上完善監管體制。完善的監督不僅對經濟聯合社干部的個人行為要有監督，而且對經濟聯合社干部承擔的責任也應該有追究。建立經濟聯合社干部執行責任追究制是“有權必有責，用權受監督，侵權受賠償”執政理念的體現，這種制度的本質在于對經濟聯合社干部的政策執行權進行監督以及對不當的行政行為進行責任追究，是一種權力、責任和義務的平衡。一是明確責任追究的主體，街道辦事處、社務監督小組是實施責任追究的合適主體，有責任在查清經濟聯合社干部違法違紀事實后，啟動問責機制，追究責任。二是完善責任追究的程序，責任追究的提出、當事人申辯、決定、執行需要一套完善的制度。三是掃除追責盲區，嚴格追究政治責任、刑事責任、民事責任三大責任。政治責任方面，在經濟聯合社有嚴重違法違紀行為或者決策失誤等問題時，責令引咎辭職;刑事責任方面，觸犯刑事法律的在黨紀處分后要移送公檢法追究刑事責任;民事責任方面，造成集體利益或者社員個人利益損害的，還要追究賠償責任，無法賠償的要終生追償，讓違法違紀行為付出沉重的代價，震懾貪念之人。