社會組織參與社會養老服務的困境與策略選擇
——基于安徽省銅陵市的實踐分析

鄭 琳

（中共銅陵市委黨校 科研處，安徽 銅陵 244000）

根據第六次全國人口普查的數據，我國60 歲及以上老年人口已達1.78 億，占總人口的13.26%，如圖1 所示。聯合國規定，60 歲以上老年人口占總人口的10%，就表明這個國家步入了老齡社會。而且，目前我國城鄉失能和半失能的老年人有3300萬，占老年人口總數的19%。而根據國務院《社會養老服務體系建設規劃（2011－2015 年）》的預計，到2015 年，我國老年口將達到2.21 億，約占總人口的16%；2020 年達到2.43 億，約占總人口的18%，因此，我國的老齡化形勢較為嚴峻。

圖1 全國第六次人口普查年齡構成圖

面對老齡化越來越嚴峻的形勢，《中國老齡事業發展“十二五”規劃》指出：基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，滿足老年人多層次、多樣化的養老服務需求[1]。社會組織因為具有非營利性和志愿性，在社會養老服務體系建設中，能彌補政府在一定程度上的功能限制和缺位，是參與社會養老服務的一支重要力量。

1 銅陵市社會組織參與社會養老服務的實踐

銅陵市是人口較少但老齡化程度較高的城市。至2013 年底，全市老年人口達12.43 萬，占總人口的16.74%，高于全國和安徽省平均水平。在經濟社會轉型，各種矛盾相交織的情況下，通過社會組織參與社會養老服務，加快構建社會養老服務體系。

1.1 政府向社會組織購買居家養老服務，制度上實現城鄉一體化

銅陵市對70 周歲以上、被政府作為低保救助對象且獨居的老人，通過向社會組織購買服務的方式，提供每人每天1 小時15 元的居家養老服務。“十二五”以來，全市1000 余名困難老人享受了服務，政府出資近1000 萬元，提供服務150 余萬小時。而且此項制度，城鄉老人一視同仁，平等對待，制度上實現了城鄉一體化，擴大了養老服務的覆蓋面。

1.2 實施社區高齡空巢老人主動關愛試點項目，引導志愿服務

2013 年，銅陵市將社區高齡空巢老人主動關愛試點項目納入了政府購買社會組織服務項目，通過購買服務的方式，由志愿服務組織承接服務，實現購買服務與志愿服務相結合，為老服務志愿者對社區80 周歲以上空巢老人，主動開展電話問候、陪聊、節日探望、衛生保潔、醫療體檢服務和健康知識宣傳，組織老年人集體活動，服務內容由傳統的注重生活照料向注重精神關愛擴展。

1.3 依托基層老年社會組織，發展互助服務

2013 年，銅陵市制定了《關于進一步推進基層老年協會建設的意見》，部署全市進一步開展基層老年協會建設。至2013 年底，全市基層老年協會158 個，占全市社區（村）總數的82%，老年文藝團隊90 個，老年體協21 個，老年體育團隊64 個，老年社會組織發展迅速，如表1 所示。對此，積極引導老年社會組織特別是基層老年協會發揮作用，組織開展老年人互助服務。此類服務的開展，拓展了養老服務的內容，使養老服務不僅僅局限在對老年人生活的照顧上，更解決了老年人精神上的需求。

表1 銅陵市老年社會組織發展情況

1.4 在機構養老方面，逐步引入社會組織運營

從2011 年起，銅陵市開始社區老年人日間照料中心建設的民生工程，4 年共建設了9 所社區老年人日間照料中心，城市社區老年人日間照料中心覆蓋率達到23%。在加強日間照料中心建設的同時，在安徽省率先探索建成后的管護制度。當前，作為主城區的銅官山區正開展社區老年人日間照料中心運營改革，擬通過購買服務、委托管理等方式，將日間照料中心交由社會組織運營，以提高管理和服務水平。

1.5 制定扶持社會辦養老機構的優惠政策，引導社會資本進入

2013 年，銅陵市制定了《關于加強養老服務機構管理工作的意見》，推進了養老機構管理規范化建設。2014 年，銅陵市又制定了《現代服務業專項資金管理暫行辦法》，明確社會辦養老機構床位享受0.8-1 萬元的一次性建設補助，享受100 元/月.人的運營補助，取得ISO 服務質量認證的一次性獎勵20萬元。此外，還對社會辦養老機構進行貸款貼息補助，鼓勵參加綜合責任保險，實現風險分擔。

銅陵市在社會組織及其他社會力量的參與下，有力地促進了社會養老服務事業的發展。當前，銅陵市共擁有養老床位3000 張，每千名老年人擁有床位25 張，其中社會辦養老機構有9 所，床位有900 張。

2 國外社會組織參與社會養老服務的實踐與啟示

2.1 英國

英國社會長期以來，引導與鼓勵具有志愿和慈善精神的社會組織參與到養老服務中來，并以法律的形式進行管理和監督。以《慈善法》為政策引導方式，出臺了完整的社會福利政策和具體的規范措施，使社會組織在參與養老服務中更加專業化、規范化。英國養老服務工作者涉及人員廣泛，為社會組織提供了人員上的充分支持，這包括專業的服務人員、志愿者和家屬等。而在資金支持方面，除了有政府的投入，還有社會組織中的慈善機構、行業協會的捐助，以及社會捐助、企事業單位的大力支持，另外，還包括稅收收入等。

2.2 美國

美國在社會組織參與社會養老服務方面成就比較突出，政府有著獨特的支持方式：那就是建立護理院和輔助生活之家。聯邦政府先立法，用法律來規范養老組織，所以，這些養老組織有非常嚴格的設立條件。資質認證是設立養老組織必須擁有的條件之一。如果一個社會組織計劃開設養老組織，就必須獲得國家統一的職業資格證書。美國規定每一個養老組織包括護理院，都要有統一的標準。美國政府對養老組織設有嚴格的規章制度，如養老組織的創辦人、養老組織的場所和人員、養老組織的規模、養老組織的設備等，都有明確的規定。通過設定養老組織的規章制度，讓老年人在養老組織里享受到身體、心理和精神方面的全方位、高質量的照顧。

2.3 日本

當前，日本社會組織參與社會養老服務的主要有三種形式：一是政府支持的社會組織。社會組織提供養老服務所需資金大部來自政府的資助，或者給予優惠政策。二是志愿者參與的組織。組織成員主要是在校大學生、身體健康的老年人和家庭婦女等。三是依靠企業捐助的養老服務組織。企業通過繳納會費來支持養老組織的運轉，享受服務的對象多是組織內部的成員。日本社會養老服務體系的組織形式的多樣化，有利于整合社會各方面的力量參與社會養老服務，豐富了養老服務的內容。

在英國、美國和日本等發達國家，社會組織參與社會養老服務的發展模式出現多元化，他們在社會組織參與社會養老服務上的經驗對我國構建社會養老服務體系提供了借鑒?？梢园寻l達國家社會組織參與社會養老服務的實踐經驗概括為以下幾方面：

第一，法律法規的完善。發達國家社會養老服務事業有個一致的特點,就是用法律來保證社會組織參與社會養老服務的順利實施。如美國有《老年福利法》、德國有《護理保險法》、瑞典有《社會服務法》、日本有《護理保險法》等。在發達國家,除了有法律制度外,還有各種規章、制度、規定等作為補充。完善的法律法規不僅能夠保證社會組織參與社會養老服務的有效實施,而且能夠強化雙方的法律意識,保障社會養老服務的可持續性發展。

第二,政府支持社會組織的參與。從發達國家的實踐來看,政府在社會養老服務領域都極大程度地下放了權力,主要負責宏觀管理和加強監督,而具體的運作和實施都交給社會組織來操辦,政府與社會組織之間形成了良好的互助合作關系,它們并非是行政權力制約的上下級關系。

第三,資金來源以政府提供為主。在發達國家中,政府依然是社會福利財源的主要提供者。從上世紀80 年代起,國際社會開始有社會福利市場化、民營化和多元化的態勢,社會組織逐漸介入到社會養老服務等社會福利領域,促進了社會福利事業的可持續發展。因此,我國應在根據自己的國情，在借鑒國外實際經驗的基礎上,推動我國現行社會福利體制改革，完善社會養老服務體系。

3 社會組織參與社會養老服務面臨的困境

3.1 參與社會養老服務的制度體系不健全

加強社會組織建設，政策法規制度的建設是先導，積極推動社會組織民主化、規范化和自主化發展，以不斷適應市場經濟的要求，建立起符合國際標準的良性運行機制和科學管理體制[2]。目前，我國還沒有完全建立關于社會組織的法律體系，制度保障不健全，不能從法律層面很好地規范社會組織管理及其行為，相關法規制度缺失，已有的政策法規不適應新階段、新情況。社會組織在政府的嚴格管控下，難以有寬松的社會環境參與社會養老服務，也影響了社會養老事業的發展。社會組織與政府因為角色定位模糊，相互關系不明確，在提供養老服務過程中有很多矛盾和沖突，沒有建立起政府與社會組織參與社會養老服務的合理機制和良性運作方式，社會組織在提供養老服務時，面對許多障礙和困難，得不到法律制度的切實保障。

3.2 參與社會養老服務的資金來源不足

當前，我國社會組織在參與社會養老服務過程中，普遍存在資金來源不足的問題。由于資金的缺乏，沒有足夠的財力吸引專業人員參與到養老服務中來，只能由志愿的業余人員來做養老服務，這直接導致社會組織不能提供高質量的養老服務。社會組織參與社會養老服務除了資金缺乏，資金運行的信息公開性也不夠，財務管理制度更不健全明晰。此外，因為缺乏有效合理的監督機制，就使得社會組織參與社會養老服務的資金運行受到公眾的質疑，信息不公布和運轉的暗箱操作又使得社會組織的公信力下降，這樣資金來源渠道難以擴充。

3.3 參與社會養老服務的專業化水平不高

目前，我國擁有1.5 萬家社會組織參與社會養老服務，從業人員有20 多萬人，但數量還不多，提供的服務質量也不高。這主要是因為我國社會組織的專業人才極其缺乏，現有的養老服務人員中技能素養和專業知識，不能跟上現實的需要。具體地說，一方面，社會組織參與養老服務的專業人員數量較少，而且文化教育程度和知識技術素養都普遍偏低，從業人員缺乏創新精神；另一方面，社會保障政策嚴重滯后，沒有明確社會組織中人員的地位，參與養老服務的人員社會地位不高，吸引不到優秀人才。這些問題的客觀存在，影響了社會組織在社會養老服務領域內發揮更大的作用，也制約社會養老服務的可持續發展。

3.4 參與社會養老服務缺乏有效監管

當前，我國社會組織參與社會養老服務還處在初步探索階段，還有很多不完善的地方。由于體系機制的不完善導致社會組織在提供養老服務時沒有統一的行業規范，更談不上有效的監督機制。因為對社會組織的監管體系不完善，就導致社會組織在經費收入和支出方面不公開、不透明，從而引發了一系列貪腐現象，嚴重影響到社會組織的規范發展。由于當前還未建立起科學、公正、客觀的社會養老服務評估體系，這樣不僅很難準確評估出老年人的個性化需求，從而為不同需求的老年人提供滿意的服務，而且更難做到讓老年人根據自身情況享受適宜的服務，這就造成對老年人的服務不足或者服務過度[3]。當前，因為社會組織參與養老服務的監督評估機制的不健全，所以難以滿足老年人在生活、醫療和精神三方面的需求。

4 社會組織參與社會養老服務的策略選擇

社會組織能夠有效地動員社會力量參與社會養老服務，吸納整合各種社會養老資源，集靈活性、公益性和競爭性于一體，能大大降低養老服務的成本，有著政府、企業和個人無法取代的優勢，社會組織參與養老服務將成為我國養老服務社會化的發展方向?，F根據我國社會組織參與社會養老服務存在的問題，提出以下策略選擇：

4.1 加強政府對社會組織參與社會養老服務的支持力度

（1）建立健全政策法規。社會組織參與養老服務，迫切需要制定相關政策法規，從法律層面保障社會組織參與社會養老服務。因此，政府要具體規范社會組織參與社會養老服務的行為，用穩定的政府財政進行保障，使其規范化和法制化[4]。同時，政府有關部門要深入實際，了解老年群體對社會養老服務的具體需求，增強社會組織提供養老服務的針對性。此外，各級政府要擬定從社會組織購買養老服務的計劃，編制目錄，設立專項資金，加強管理，防止挪用。政府要通過競爭招標的方式，從社會組織中選擇最佳的養老服務提供者，明確購買的項目和金額，雙方平等地簽訂協議，以規范社會組織參與社會養老服務的行為。

（2）制定各種優惠政策。各地方政府要強化社會組織優惠政策的落實，強化社會組織參與社會養老服務的功能，規范其參與養老服務的內容和方式，激勵并引導走規范化的發展之路?？蓮囊韵路矫嫒胧郑阂皇菍⑴c社會養老服務的社會組織給予稅收優惠政策，以減少其開支節省成本，豐富養老資源；二是在養老服務總體發展規劃中，把發展社會組織參與養老服務作為重點內容，對社會組織參與的養老服務，優先提供設施和用地；三是要制定規范的法律法規文件，包括社會組織的管理、規模、服務、準入退出機制；四是要制定出對社會組織參與社會養老服務的監督機制，并制定行業標準，規范市場競爭機制；五是要建立并完善各項獎勵激勵制度，對表現突出、良好信譽的社會組織進行嘉獎，促進更多的社會組織參與養老服務事業。

（3）加快構建與完善監督體系。首先，要加強社會組織的自律，加強自我監督；其次，要發揮好政府的作用，在賦予社會組織寬松發展環境的同時，還要指導社會組織建立自律和他律機制；此外，調動社會公眾的積極性，使他們加入到監督社會組織行為中來，利用輿論的表達，發揮監管效應，使社會組織在陽光下運行。通過社會組織的自我管理、政府監督和輿論監督，使社會組織的運行逐步規范化，促進社會組織在參與社會養老服務中不斷發展和成熟。

（4）提供資金上的支持。政府對社會組織的資金支持主要包括：一是政府的財政撥款和直接投資；二是政府向社會組織購買養老服務，間接促進其發展；三是政府通過優惠的土地劃撥，加大對社會養老服務的投入力度，將閑置的宿舍、廠房等設施，免費或低價出租給社會組織，這樣不僅避免了國有資產的浪費，而且解決了社會組織的經費和活動場所。四是政府可以動員各方面的社會力量，為社會組織拓寬資金來源渠道，籌集更多經費，更好地參與社會養老服務。

4.1 加強社會組織參與社會養老服務的自身能力建設

（1）增強社會組織的籌資能力。我國許多社會組織都面臨資金不足的問題，其根本原因在于組織資金來源渠道少、收入途徑單一。社會組織要擺脫對政府的依賴，加強自身的宣傳和營銷，提高社會公信度，拓展資金來源渠道。一是接受政府財政直接撥款，獲得政府服務資金的大力支持；二是整合各種社會資源，得到更多社會慈善資源的支持，鼓勵個人和企業向社會組織捐助資金；三是社會組織通過提供服務所獲得的收入；四是社會組織可在法律允許的范圍內，適當從事一些經營性活動，來彌補運轉經費的不足。社會組織可以通過提供服務，合法獲得資金；五是可以采取各種方式，與國外從事養老服務的社會組織進行聯系，爭取獲得它們的資金支持。

（2）加大各類專業人才的引進和培訓。養老服務隊伍的建設要著力做好以下幾方面工作：一是建立崗位培訓機制，強化專業技能培訓。有效的崗位培訓機制能夠規范和提高養老服務人員專業技能，幫助他們形成自己的職業道德，有利于提高養老服務從業人員的整體素質；二是規范養老服務從業人員行業準入機制，逐步實行養老服務人員持證上崗，同時制定量化的考核標準，確保養老服務隊伍的整體素質，以完成養老服務工作的相關要求；三是健全相應的法律法規，保障養老服務從業人員的合法權利，一旦侵害了他們的權益，要有相關的法律團體或者組織來為他們提供援助服務。

（3）加強社會組織的自身創新能力。社會組織要轉變自身的困境，就要改變因循守舊、封閉狹隘、片面發展等舊思想，培養創新意識。由于當前社會組織創新性的缺乏，這就使社會組織對養老內容的更新不能滿足老年人的需求，難以提供高水平的個性化服務。因此要加社會組織的自身創新能力建設，從工作制度和方法上不斷創新。在創新過程中，應該將養老服務中遇到的問題作為工作重點，以不斷提供養老服務水平和質量。社會組織需要建立一支專門的創新隊伍，及時更新養老服務的內容和形式。

（4）完善社會組織的內部治理機制。社會組織要加強自律機制建設，制定嚴格的規章制度。在開展業務時嚴格要求規范自己行為，始終貫徹公益性、志愿性的宗旨。需要在組織內部建立“決策機構、執行機構、監督機構”三位一體的相互約束、相互制衡機制，以完善對社會組織的激勵和約束[5]。為加強內部管理，可以借鑒公司治理的方式，在社會組織內建立“獨立董事制度”。同時，還要建立健全財務管理制度和信息發布制度。要及時公開自己的財務，每一筆資金都要明確記賬，資金的來龍去脈要通過組織媒體和各種社會媒體向組織成員和社會公眾公開，接受成員和社會的監督。要健全審計制度和建立內部審計體系，由獨立審計部門進行外部審計，完成社會組織的真實財務報告。

4.2 構建社會組織參與社會養老服務的社會環境

（1）培育對社會組織的認同感。社會組織要在社會養老服務中發揮更大的作用，需要有一個寬松良好的社會發展環境，而提高社會和公眾對社會組織的認同感就是關鍵。政府要制定相關的法律政策，從法律層面確認社會組織的地位。還要通過各種新聞媒體，加強宣傳，改變人們對社會組織的認識誤區，從而獲得廣泛的社會認同基礎，進而加強社會公眾對社會組織的認同，特別是被老年群體的親近和認可。同時，要積極引導社會公眾參與社會養老服務，在全社會開展各種公益服務活動，在活動中進一步培育社會的公益精神。

（2）增強參與社會養老服務的志愿精神。首先，政府與社會應當對社會組織參與社會養老服務給予足夠認可、足夠的物質支持和精神鼓勵，要讓社會組織對參與社會養老服務有榮譽感和成就感。這樣就把更多志愿者吸引到社會養老服務的隊伍中來，從而提高服務的廣泛性、針對性和持續性。其次，要加強中華傳統倫理文化的宣傳，發揚“仁愛”精神，培養社會公眾的志愿精神，將參與社會養老志愿服務變成普遍的、自覺的公民行為。

總之，在創新社會治理和政府轉變職能的大環境下，推動社會組織參與社會養老服務，是構建我國社會養老服務體系的重要路徑。這里既需要政府的大力支持和社會組織的自身努力，也需要其他社會力量的共同參與和協作互助，只有這樣才能把我國的老齡事業切實做好，以迎接老齡社會帶來的各種挑戰。

［1］ 吳玉韶.中國老齡事業發展報告［M］.北京:社會科學文獻出版社,2013:25-30.

［2］ 蔣麗萍.居家養老中民間組織的角色和作用［D］.上海：上海交通大學，2007.

［3］ 張國平.居家養老社會化服務的新模式——以蘇州滄浪區“虛擬養老院”為例［J］.寧夏社會科學,2011（3）：56－62.

［4］ 潘繼軍.建立長效機制全面推進離退休人員“文化養老”［J］.遼寧工業大學學報,2011（1）:62.

［5］ 劉春湘.論我國非營利組織存在的問題及治理對策［J］.保險職業學院學報，2006（3）：61－62.