事業單位改革的法治維度分析

廖原

摘 要：事業單位被定位為由國家設立向社會提供公共服務的組織，然而在實踐中，事業單位公益服務的職能并未能很好地實現，難以契合向社會提供公益服務的目標，改革勢在必行。黨的十八大報告提出要運用法治思維和法治方式深化改革，推動發展。法治是實現國家治理的最優選擇，因此事業單位的分類化改革也應在法治化的框架下進行。十八屆四中全會進一步強調了要依法加強和規范公共服務，加強社會組織的立法。應通過對《事業單位登記管理暫行條例》的修訂，將事業單位轉化為事業組織，強化對公益服務提供的監管，為事業單位的改革提供法治化保障。

關鍵詞：事業單位;事業組織;管理暫行條例;法治完善

中圖分類號：D630 ? ?文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1004-1494（2015）01-0109-04

《事業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）是我國目前對事業單位管理中較為重要的法律依據，自頒布至今已歷時16年，盡管在2004年進行過一次修訂，但總體而言已難以適應事業單位改革與發展的需要，更不符合我國建設法治政府的目標要求。黨的十八屆四中全會提出要依法加強和規范公共服務，加強針對社會組織管理的立法。從完善立法的需要，應當對《條例》進行適時的修訂，以增強其法規范的及時性、系統性、針對性與有效性。《條例》的修訂應首先對事業單位性質進行重新定位，以事業組織來替代目前事業單位的稱謂，并通過內容的修整強化對公益服務的監管，發揮法治在事業單位改革中的引領和規范作用。

一、《條例》已難以適應事業單位改革的需要

（一）《條例》名稱與內容不協調

一部法律或法規的名稱與其內容之間應當構成統領和涵蓋的邏輯關聯，法規范的名稱應該能夠把整部規范中所涉及的內容包涵并且不會讓人引發歧義。因此法規范的名稱最好是使用界定準確、涵蓋性強的詞匯，以免導致名稱與內容之間的邏輯不周延，影響到法規范自身應達至的系統性、前瞻性與可操作性。

1. 《條例》名稱局限于登記。

從《事業單位登記管理暫行條例》的名稱來看，登記管理這一詞的含義其實并不是非常的明確，一是因其過于強調登記，這容易讓人認為登記就是對事業單位進行管理的最主要方式，基本上是適用登記的手段來管理事業單位。另一種含義則會讓人認為這個條例是規范登記活動的，亦即對登記行為的管理。如1994年民政部發布的《婚姻登記管理條例》即是對婚姻登記這種行為進行管理的法規范。可見登記管理一詞適用在《事業單位登記管理暫行條例》確有意義不清之嫌。因法規范名稱的限定性與其命名所要求的嚴肅、嚴格的法定屬性，《條例》的名稱實際上也限制了對于事業單位采取規制手段的拓展，管理與監督的手段欠缺，只能局限在登記管理的框架之內。因此要強化對事業單位的監督管理以體現事業單位改革發展的目標，不僅僅是條例內容的更新與調整，該條例的名稱還需另外斟酌。

2. “暫行”二字已完成歷史使命。

原先將條例定位為“暫行條例”，是因為當時《條例》出臺時立法機關感覺條件還不夠成熟，經過實踐，待成熟時再重新修訂以便更好實施。任何法規范都會隨著時間的推移和社會的變遷而被修改或廢止，不會因為其名稱上沒加上暫行二字就會永久具有效力。盡管使用暫行二字可以突出該法規的實驗性，但并不利于執行，反而會降低人們對法規范執行效力的信心，從而使人對法規范的穩定性產生懷疑，以短期行為來回應暫行條例的施行。《條例》實施至今已16年，目前對于事業單位的管理，國家已經有了比較明確的改革目標和發展定位。進一步修訂《條例》時，暫行二字勢必要去掉。

（二）《條例》的內容難以與事業單位的改革方向相適應

國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出了法治政府的建設需要將政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順。法治政府的建設目標涉及到事業單位管理體制改革，以及政府對于社會管理和公共服務職能的提供。市場經濟體制的變革同時要求政治體制與之相配套，事業單位管理體制的改革是政治體制改革的重要構成，而對于事業單位管理體制及其公益服務職能的提供仍存在著較大的法治空白。《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》中也適時地提出：“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務水平公正的中國特色公益服務體系”的目標。以上兩大目標之間存在著密切的邏輯關聯，因此我國應當把法治政府建設目標與建設中國特色公益服務體系的目標相結合，通過法治方式進行共建。

黨的十八屆四中全會《決定》明確指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”作為目前我國在對事業單位進行登記管理領域的最高法規范，《條例》及其實施細則只在事業單位的登記范圍、登記管轄、登記事項和登記程序等方面做出了原則性規定，事關公益事業發展和事業單位改革需要把握的內容都沒有能夠涉及，并且對于事業單位的管理也欠缺操作性，缺乏對于公益服務社會化的規范適應力。因此，當下需要著力進行的工作是將《條例》的內容進行結構性調整，以期起到確立事業單位的準入條件，對其管理體制改革方向、公益服務的標準與績效起到定規立范，達至兼顧事業單位改革所需具備的前瞻性、系統性、實用性、適用性的效果。

（三）《條例》對事業單位的定位導致其創辦主體過于單一

對《條例》進行修訂，首先需要把握的是立法的目的和立法的內容。基于《條例》的內容難以適應社會經濟環境的發展，尤其是在中央已經出臺了一系列加強社會組織管理和分類推進事業單位改革的重要文件背景之下，有必要重新審視《條例》的內容。

《條例》將事業單位定義為，“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。事業單位的屬性是以國家機關舉辦或利用國有資產舉辦來進行的定位，帶有明顯的計劃經濟色彩。雖然該定義試圖厘清事業單位的內涵和外延，但也限制了事業單位的改革與發展。endprint

事業單位這樣的定位存在以下比較突出的問題：（1）導致事業單位政事不分、事企不分，機制不活;（2）導致公益服務供給總量不足，供給的方式單一，社會資源得不到有效的配置從而又影響到公益服務健康有序的發展;（3）按照該定義，民間舉辦的公益組織不能納入事業單位登記管理范疇。而實質上，民間舉辦的公益組織和事業單位都是從事公益服務的社會組織，其最大區別在于舉辦主體與所有制形式不同，民間舉辦的公益組織的登記設立需要由《民辦非企業單位登記管理暫行條例》來規范。同是提供公益服務的組織設立時卻要適用兩套法規則，導致法制不統一;（4）將事業單位登記的范圍限定在需“具備法人條件”，直接導致了我國還有30多萬家經過機構編制部門審批的事業單位因不具備法人資格而未能登記。

《條例》將事業單位界定為社會服務組織并未限定于法人，而在其后的具體規定中又將社會服務組織的內涵與外延進行了極大的限制。實際上縮小了事業單位的范圍，阻礙了事業單位舉辦主體的多元化，這與中央《關于分類推進事業單位改革的指導意見》中強調的發揮政府主導作用，引導社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，充分調動各方面積極性，不斷增強公益事業發展活力的精神發生了嚴重的沖突。“公共物品性質和程度的差異客觀上決定了公共服務供給主體的多元性和供給機制的多樣性。但客觀情況是，政府角色定位不清使事業單位和政府的權責關系無法得到科學界定和合理劃分，事業單位長期依附于政府，其制度移植的意愿和能力受到鉗制。”[1]因此事業單位的改革更應強調其社會性而需要弱化國家性。

（四）《條例》欠缺對事業單位的管理手段

依據《條例》的規定，事業單位登記管理機關目前所能做的事情就是給事業單位法人進行身份登記，在對事業單位的管理環節上，《條例》只有為數不多的一些規定，因此，對于事業單位的監管上屬于《條例》的制度短板。現有的規定也都僅限于對事業單位的登記手續，而對于事業單位是否能履行公益服務的職能，《條例》基本沒有確立監管職權以及監管措施。十八屆四中全會對于全面推進依法治國提出具體要求，強調“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”政府對于事業單位提供的公益服務行為無法監管，直接影響到《條例》本身實施的權威性。

在中央所確立的事業單位改革目標中，專門提到“公益性事業單位”的改革，實際上從《條例》對事業單位的定義，即可知悉，事業單位與公益服務是互為一體的概念，然而“公益性定位虛化、公益服務能力不足，是公益類事業單位存在的兩個主要問題。”[2]《條例》所確定的事業單位的登記制度也只停留于確認法人資格，要實現中央提出的事業單位改革的“功能明確、治理完善、運行高效、監管有力”目標，需要將目前狹窄的事業單位的登記管理拓展至社會公益服務的資格準入、社會公益服務秩序的維護和接受公益服務相對人的權益保護職能上來。

二、《條例》修改的具體建議

中央已確定了事業單位管理體制改革和機構改革的基本方向，即政事分開，推進社會化進程。目前的體制下，由主管部門對事業單位進行人財物的管理，在這種體制下，禁錮了事業單位自身發展的能動性與自主性，必須要進行變革。從《中華人民共和國公益事業捐贈法》中對公益性非營利事業單位的定義“可以看出，對于事業單位的界定從過去以經費、編制等方面界定方式轉化為從設立宗旨、舉辦主體、活動性質等方面進行界定。”[3]改革的方向是主管部門對事業單位的管理要由微觀轉向宏觀，事業單位應進入社會，其業務應呈現社會化和公益性的特色，由此產生了特定的法治需求，需要由立法機關提供一系列的行為規范來保障事業單位改革的法治化進程。要讓監管部門有權進行監管，必須由法律、法規進行授權。

（一）堅持管辦分離的改革方向

作為事業單位改革的方向，是將現有的登記管理工作重心從登記向監管轉變。改革的重心是要強化對事業單位履行業務情況的監管。這種監管的方向是將現行的主管部門管理模式轉化為社會化管理，將主管部門的“辦”，與專門機構的“管”相分離。對已經設立的事業組織是否能向社會提供合格的公益服務將由專門的管理機關來進行檢查，這就需要給在對《條例》進行修改時賦予專門管理機關相應的監管職能。

（二）將“事業單位”名稱改為“事業組織”

把事業單位改為事業組織這樣更容易明確單位性質，以回應前述中對于所有制形式造成的同為公益服務提供者，而“事業單位”與“民辦非企業單位”卻面臨國家的不同對待，以兩套規則走路的困境。還有相當一部分事業單位因不具備法人資格而進入不了事業單位登記管理監管范圍的尷尬，都可以通過將事業單位更進一步界定為事業組織的方式來予以解決。

“組織”是指為了實現既定的目標按一定規則和程序而設置的多層次崗位及有相應人員隸屬關系、權責關系的權責角色結構。在市場經濟條件之下，能夠進入市場運作的并不局限于自然人與法人，還有相當一部分非法人組織。不具備法人資格并不影響其獨立的市場主體資格的確立和權利的享有與義務的承擔。原先的《條例》將非法人的事業單位排除在登記范圍之外顯然不適應市場經濟發展中所需的社會公益服務主體的多元化發展趨勢。“社會轉型要求社會公共事務的治理主體多元化，治理方式多樣化，各類民間組織作為社會公共事務的管理主體能夠滿足這樣的要求。”[4]因此事業單位的內涵與外延必須順應社會潮流而進行拓展，將事業單位的范圍拓展需要尋找一個更為合適界定社會公益服務提供者的名稱，顯然事業組織這一個名稱更具有涵蓋性，并且在一定程度上能與國際上對于相關組織的稱謂接軌。另外“單位”這個名稱的法味道較為淡薄，而“組織”這個稱謂則是標準的法律用語。我國《憲法》中即是使用“事業組織”的稱謂，《行政處罰法》中也同樣使用了事業組織的法律概念。從原先《條例》對事業單位的定義來看，最終也是將事業單位定位于“社會服務組織”。因此與其將單位再進行解釋，不如一步到位直接以組織來命名，避免稱謂混用而導致人們在適用法規時的理解混亂。endprint

（三）強化監管職能，將《條例》名稱修改為《事業組織管理條例》

作為一種手段，登記本身能起到的作用十分有限，但《條例》名稱中去掉“登記”并不是要廢除登記手段。登記本身既可以使事業單位具備從事業務的法定資格，起到證明事業單位具有法律主體的權利能力也具有法律主體的行為能力的作用。登記是進行管理與監督的前提，之所以要把“登記管理”改為“管理”是因為，管理本身能將登記行為涵蓋其中，理由很簡單，登記本身就是管理的一種方式。

對“管理”二字可以有廣義和狹義的理解，廣義的管理是指應用科學的手段安排組織社會活動，使其有序進行。狹義的管理是指為保證一個單位全部業務活動而實施的一系列計劃、組織、協調、控制和決策的活動。可見，“管理”這兩個字有相當豐富的內涵。

而且從《條例》的規范中來觀察，其不僅僅只存在登記一種方式，還有以備案來確認資格的方式，顯然登記一詞的涵蓋性是較為欠缺的。另外，事業單位的設置并不一定都是以法人為標準，還有相當一部分不具備法人資格的事業單位如何進行管理，原先在《條例》的已有規范中顯然不能將他們涵蓋進來。對于事業組織的資格認定和資格準入等內容都可以包括在管理活動的內涵之中。不僅如此，管理本身還包含了組織和控制的含義。

（四）綜合運用監管手段，提升對事業組織的管理能力

很顯然，對于《條例》進行修改的一個重要原因，就在于目前的事業單位登記管理機關難以依據《條例》中現有的法規范來監督事業單位的公益服務活動。因此，《條例》的修訂，監督的條款必須要得到加強與充實。對于事業單位的管理不僅僅是規范其準入標準和資格設定，還有對公益服務秩序進行規范和對事業組織合法權益的維護與保障，對于作為其服務活動接受者的公眾權益保護等相關內容，管理本身包涵有控制的功能，控制的效果就是對行為進行監督，管理自身也是監督的一種直接體現。

事業單位“改革引發出如何調整好各種法律關系、利益關系等一系列問題，尤其是涉及職工切身利益的問題，如何通過以人為本的管理方式和理念，實現職工民主參與、民主決策和民主監督，成為加強基層事業單位民主政治建設的一個重大課題。”[5]因此，在管理的內涵上，還應破除以往只強調國家監管的傳統觀念，而更多的體現出治理的圖景，國家與社會及以公民為主體的合作共治的模式，這就需要還權于民，強化事業組織工作人員的主體法律地位，去行政化，推進民主化，把事業組織納入到國家治理體系之中。

將事業單位的資格確認、行為規范和業務質量的監督等整個業務環節都納入到條例的規范之中，既不像原先將管理手段局限在登記活動之中，造成管理沒有可供適用的有效手段的困局。另外，在《條例》的修訂中還可以綜合運用各種有效的措施來對事業單位的公益服務質量，績效評價標準和信息披露制度的設置預埋下通道，又可以為以后事業單位的自身發展和政府控管奠定好制度空間和搭好制度平臺。

作為事業單位的監管部門應當自覺成為社會公益服務的法人資格準入者、秩序維護者和權益保護者。目前，對于事業單位的設置分為審批成立到事業單位登記管理機關登記法人資格這兩個環節，但是從事業單位的改革方向來看，其應將審批過程也法治化，把行政審批與行政許可相統一，在必要的情況下，可以在條例中設置行政許可環節。《行政許可法》第十二條第五項明確了：“企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項;”可以設定行政許可，并賦予了國務院在法律沒有設定這項行政許可時，可以通過行政法規設定的權力。涉及到公共安全、占用資源較多的、風險較大的事業組織的準入通過設定行政許可的方式來進行事前把關完全可行。許可是事前的資格準入，對于秩序的維護和利益的維護，這些都需要事業單位的登記管理主體在許可之后對于事業單位所提供的公益服務內容、形式與質量等方面進行把關，亦即監督事業單位行為的全過程。《條例》修改應更注重對于事業單位的公益服務活動質量的追蹤與監督行為，這既符合改革的發展方向，又可以和當前已行之有效的制度相銜接。

結 語

對于整體規范事業組織制度構造而言，將頂層設計以法的形式推進實施是對《憲法》確立的依法治國，建設社會主義法治國家的整體方略的實踐，是貫徹黨的十八屆四中全會精神的客觀要求。事業單位向事業組織的轉變，也是提升國家治理能力現代化的現實需求。基于事業單位的改革正處于逐漸推行階段，目前仍以行政法規的形式進行規范還是適宜的，但一旦改革的步驟、模式確定之后，應適時的將條例提升為《事業組織管理法》。

參考文獻：

[1]劉曉蘇.制度移植：能否消解事業單位改革的制度瓶頸[J].南京師大學報：社會科學版，2011（6）：33.

[2]徐曉新，張秀蘭，余曉敏.公益類事業單位改革：來自社會企業的啟示[J].北京師范大學學報：社會科學版，2013（5）：107.

[3]趙成福.我國事業單位改革：目標與路徑[J].社會科學家，2006（5）：46.

[4]謝 舜.民間組織在當代中國社會轉型中的作用[J].廣西大學學報：哲學社會科學版，2005（2）：96.

[5]歐巧云.我國事業單位民主管理的邏輯基礎[J].社會科學家，2011（6）：105.

責任編輯 張忠友endprint