填海項目海域使用動態監測工作之淺見

曹宇峰，賈峰，藍虹，黃央央

(國家海洋局廈門海洋環境監測中心站 廈門 361008)

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填海項目海域使用動態監測工作之淺見

曹宇峰，賈峰，藍虹，黃央央

(國家海洋局廈門海洋環境監測中心站 廈門 361008)

圍填海是開發利用海洋的主要方式，多年來為國家的社會經濟發展做出了重要貢獻，但在發展的同時也面臨著海洋生態環境受損的狀況，圍填海的問題成為近年來海洋管理的重點內容之一。筆者根據近幾年從事填海項目海域使用動態監測、涉海工程海洋環境監視監測等工作中發現的問題，結合個人的心得體會和經驗，從技術和管理角度提出相應的意見建議。

圍填海；海域使用；海洋環境；海洋管理

圍填海是人類向海洋拓展生存和發展空間的一種重要手段，同時也是一種重要的海洋工程類型。在海洋開發領域日益拓展，海域、海島、海岸帶資源開發利用強度和密度不斷加大，土地日益稀缺的背景下，向海洋要地，成為人類獲取更大空間的一種模式，開發海洋的一種現實途徑。荷蘭、日本、新加坡、韓國等國家都通過圍海造地的方式獲取了大量土地，用以擴張國土面積、建造機場、港口等。我國從20世紀五六十年代開始圍填海活動，大規模圍填海造地則是從20世紀80年代開始，尤其近年來隨著我國經濟社會的快速發展，建設用地日趨緊張，為了發展海洋經濟，沿海地方政府紛紛向海要地，圍填海工程也從早期的單一項目工程到現在大規模的區域性的圍填海。

根據《中華人民共和國海域使用管理法》，單位和個人可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域，同時提交海域使用申請書、海域使用論證材料等，根據《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》，海域使用權人應當自填海項目竣工之日起30日內，向相應的竣工驗收組織單位提出竣工驗收申請，提交填海項目竣工海域使用驗收申請和施工過程海域使用動態監測報告等材料。國家海洋局東海分局為加強填海項目海域使用動態監測工作，于2010年下達“關于下發《填海項目海域使用動態監測技術規程(試用稿)》”，推動填海項目海域使用動態監測的深入開展。筆者根據所在單位近幾年來開展填海項目海域使用動態監測工作情況，總結發現的問題結合個人的體會與思考，為推進海域使用動態監測工作給出建議。

1 海域使用動態監測工作的開展

填海項目的海域使用動態監測的目的主要是通過對海域資源、環境及產生影響的動態監測，了解和掌握填海項目施工過程對海洋水文動力、水下地形、海洋環境及海域使用等影響，并評價其影響范圍和影響程度，驗證海域使用論證報告書的有關預測結論，并提出相應的海域使用管理對策措施。

在制訂動態監測實施方案之前，要盡可能地收集項目施工的情況和工程海域的歷史資料，包括填海項目業主單位及海域使用權證書的批準情況；填海項目的工程可行性報告審查部門、專家意見和審查結論；填海項目的工程設計報告及相關圖紙；填海工程施工工藝、工程量及施工進度安排等資料；填海海域使用論證情況及專家意見；歷史資料需由具有相應海洋監測資質的監測調查機構在近4年內所獲得的監測調查資料數據。

隨后結合填海項目施工特點、施工工藝、施工方案和施工進度計劃，按照動態監測站位和指標的選取原則、動態監測范圍和相關社會調查要求，制訂具體的《填海項目海域使用動態監測實施方案》，監測內容包括岸線變化監測、地形測量、海洋水文泥沙觀測、海洋環境監測、吹填溢流口懸浮泥沙監測，監測頻率根據施工工期的不同進行設定。技術人員按照既定方案開展相應工作，直至工程施工結束，編寫《填海項目海域使用動態監測報告》，作為海域使用權人向竣工驗收組織單位提出竣工驗收申請的材料之一。

2 存在的問題

2.1 動態監測工作相對滯后

根據對所轄區域填海項目的調查了解，發現部分圍填海項目在施工建設過程中未按《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》的要求開展海域使用動態監測工作，直至工程臨近完工，甚至是在完工后竣工驗收前才發現缺少海域使用動態監測報告，只得臨時委托有資質監測機構或通過有關行政管理部門協調，補充實施海域使用動態監測，但此時已無法獲取施工期間各項監測內容的過程資料，進而無法評估填海項目施工過程對海洋水文動力、水下地形、海洋環境及海域使用的影響，至多通過現狀調查對既成事實的工程建設影響情況作后評估。

2.2 動態監測不夠“動態”

動態監測是以工程施工進度計劃為基礎，按照一定的監測頻率實施各項監測內容。但在實際工作中發現相當一部分的工程項目存在建設資金落實不到位、利益相關者阻工、海上作業遭遇惡劣天氣、既定施工方案不適用現場作業等各種原因導致施工進度延遲，以及施工方案和施工工藝變更的情況。限于業主(或委托單位)與承擔單位間聯系溝通機制、監測工作經費或承擔單位總體工作量等緣故，動態監測工作基本上不能作及時調整，使之與工程建設情況更契合、監測效果更佳。

2.3 相關技術規程亟待修訂完善

《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》于2007年發布之后未及時制定相應的技術規程，造成早期的動態監測工作缺少嚴格統一的技術標準和要求。《填海項目海域使用動態監測技術規程(試用稿)》在2010年下發之后，迄今實施已4年有余，其中部分內容在應用實踐中的適用性和實用性有待商榷，需要做進一步的調整、補充和細化。

2.4 政策標準宣貫力度不足

《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》和《填海項目海域使用動態監測技術規程(試用稿)》在頒布或下發實施之后的宣貫力度嚴重不足，尤其是后者。造成建設、施工建設單位不夠重視，在人員、經費上缺少相應的安排，從而出現動態監測工作不能及時開展或不開展的現象，有的單位即使開展，其監測內容、頻率等都很難達到目的和技術要求；此外，有的項目驗收專家對有關技術規程也不夠熟悉，對其中技術要求的理解和認知都相差較大，不能很好地起到嚴格把關的作用。

2.5 監測機構水平參差不齊

海域使用動態監測工作的實施需要對有關政策、規定和技術規范的正確把握，但實際上目前承擔動態監測工作的單位或機構準入門檻較低，水平各有不同。不能嚴格按照要求編制方案，監測工作不到位，施工過程數據資料不足，監測成果報告水平低等現象時有發生，這不僅影響到圍填海項目的竣工驗收，還給海洋行政主管部門的決策提供了不當依據。

3 對策建議

3.1 加強管理，把好竣工驗收關

梳理填海項目施工建設情況，制訂有力的措施，已經開工建設的要及時開展動態監測，尚未動工的要將動態監測列入項目建設計劃中，確保人員、經費的充足，對于已完工且未按要求開展動態監測的項目，予以相應的處罰，從嚴把關、從嚴驗收，使得“加強管理”不再是老生常談。

3.2 加強監視，落實動態監測效果

在各項監測內容受限于監測頻率的情況下，增加對填海項目的監視力度，一方面如項目施工建設過程中存在問題，比如施工方案、工藝變更、未按先圍后填原則施工、超范圍填海等，監測單位可及時發現以敦促建設和施工單位改正，減少對海洋岸線、海洋環境和海域使用的影響；另一方面監測單位能更多地掌握項目施工建設情況，并在條件許可之下，結合工程實際的施工進度來調整監測時間及頻率，使動態監測工作更有針對性，取得更好的監測效果。

3.3 合理規劃監測方式和頻率

多數的填海項目都會出現工期變更情況，因此須根據工程范圍，結合實際工期情況選擇有效的監測方法，合理安排監測周期，既達到監測目的，又節約監測成本。比如圍填海項目的岸線監測，重點監測其外圍圍堤施工變化，對于一些無法直接到達的區域，可采用航空攝影測量、遙感影像等技術手段定期進行監測，圍堤基本成型后，基本不會再出現明顯的岸線變化，針對其內部回填區域的監測頻率可適當縮減，同時還須結合施工進展情況適當調整；對填海施工可能造成的工程區附近的岸灘沖淤變化，在填海項目施工期，為避免影響施工船舶，節約成本，其周邊海域的水深地形變化可采取固定斷面方法定期進行測量，而在施工前后分別進行一次區域性水深地形測量，即可對比工程施工前后的地形變化，從而整體評估填海施工造成岸灘沖淤變化。

3.4 加強專業知識的宣貫與培訓

從事并開展海域使用動態監測工作，不僅要求監測機構、技術人員乃至驗收專家們熟悉相應的法律法規、熟悉海洋環保措施等有關要求，同時還要求對工程建設的施工組織設計、方案、工藝、設備材料等具有一定的專業知識，所以有必要進行相關的業務學習和培訓，提高從業能力和水平。此外，還可主動發揮中心站作為海洋公益服務單位為地方海洋經濟建設發展提供科學技術支撐的作用，為建設單位、施工單位和監理單位提供海洋專業技術支持，輔以專業的宣傳、講座或培訓，提高各單位及相關人員的海洋環保和依法依規用海的意識，從而為更好地實施海域使用動態監測工作起到事半功倍的效果。

3.5 豐富動態監視的技術手段

目前海域使用動態監視工作的實施方式基本上是以技術人員在陸地或是租用船只到施工現場進行，但隨著工作的開展，人員和技術手段上的不足逐漸顯現出來，難以對工程進行更為深入和實時的監視監測，需要輔以更先進的技術手段作為支撐，可以利用高精度衛星遙感、航空遙感、無人機巡視影像等手段，對圍填海項目實施全過程監管，及時發現違法違規圍填海活動。

3.6 加強動態監測數據資料的共享

目前，涉及或相關的填海項目海域使用的部門有動態監測機構、衛星與航空遙感單位、省市級海域使用動管中心和執法檢查單位等，但彼此之間缺少相應的數據資料共享機制或平臺，造成各家單位或機構對填海項目的具體情況掌握都不夠實時和全面，建議在健全聯動共享的機制基礎之上，建立海域使用動態信息平臺，在授予相應權限的條件下，可以分享和使用各家提供的監視監測甚至執法檢查結果，豐富信息獲取來源，完善各自的工作成果。

可以說，有計劃的、適度的圍填海造地可以為國家和沿海地區的產業布局和結構調整創造有利條件，進而保障國家重大項目用海，為沿海地區城市拉動投資及大規模建設沿海港口提供支撐，為改善濱海生態環境，保護耕地起到重要作用。但圍填海畢竟是改變了海域的自然屬性，在海洋經濟取得矚目發展的同時，海域也在面臨日益增長的高污染和海洋生態損害風險，為加強海洋行政管理、提高海洋資源開發能力、保護海洋生態環境、建設海洋生態文明，對圍填海項目等涉海工程的海域使用動態監測工作調查研究、總結分析和實踐驗證，進而完善有關管理辦法和技術標準，以期促進海域使用的規范化和海洋經濟的可持續發展。

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