北海區國家級海洋保護區發展存在的問題及對策研究*

苑克磊 ，滕菲 ，鐘山 ，丁一 ，陶金波

(1.國家海洋局北海預報中心 青島 266061； 2.國家海洋局北海環境監測中心 青島 266063)

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北海區國家級海洋保護區發展存在的問題及對策研究*

苑克磊1，滕菲2，鐘山1，丁一1，陶金波1

(1.國家海洋局北海預報中心 青島 266061； 2.國家海洋局北海環境監測中心 青島 266063)

隨著大規模海洋資源與空間開發利用的興起，海洋生態系統承受的壓力愈加增大，海洋環境污染、海洋生物多樣性明顯下降等問題嚴重損害海洋生態功能。海洋保護區成為我們保護海洋的最后一道防線，加強海洋保護區建設已被公認為是保護海洋生物多樣性和防止海洋生態環境惡化的重要途徑。文章通過對北海區國家級海洋保護區的調研研究，闡述了北海區國家級海洋保護區發展現狀，分析了目前存在的問題，并提出今后北海區國家級海洋保護區的發展對策。

北海區；國家級海洋保護區；問題；對策

我國是海洋大國，其中領海面積38萬km2，管轄海域面積約300萬km2。岸線總長度32 000 km，其中大陸岸線18 000 km；面積為500 m2以上的島嶼6 900多個(不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島)。近岸海域分布有紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業水域等具有典型性、代表性的海洋生態系統，2萬多種海洋生物。然而，隨著大規模的現代海洋資源與空間開發利用的興起，海洋生態系統承受的壓力愈加增大，陸源污染物大量排海、海洋環境污染、海洋生物多樣性明顯下降等問題嚴重損害海洋生態功能。因此，保護海洋環境和資源免遭破壞，維持海洋的可持續發展已成為海洋生態文明建設的首要任務之一，而加強海洋自然保護區建設已被公認為是保護海洋生物多樣性和防止海洋生態環境惡化的重要途徑。

我國海洋保護區建設最早可以追溯到1963年在渤海海域劃定的蛇島自然保護區。歷經50年的發展歷程，國家海洋主管部門緊緊圍繞著國務院賦予的“監督管理海洋生物多樣性和海洋生態環境保護，監督管理海洋自然保護區和特別保護區”的職能，積極推進國家級海洋保護區的建設和管理工作，我國海洋保護區經歷了跨越式的發展。目前，沿海11個省、自治區、直轄市均有國家級海洋保護區分布，初步形成了以海洋自然保護區和海洋特別保護區相互結合的海洋保護區網絡體系和沿海海洋生態走廊，有效構建起我國海洋生態安全的藍色屏障。

在國家和各級政府的努力下，各個保護區雖有了較為顯著的成就，主要保護對象和生境保持穩定或呈現明顯恢復趨勢，但也存在著監測與評價缺乏針對性、基礎設施和管護條件薄弱的發展“瓶頸”，同時國家海洋局也缺少將各個國家級海洋保護區進行綜合管理的監管體系，缺乏必要的生態監管系統。

1 我國海洋保護區體系概述

我國的海洋保護區分為海洋自然保護區和海洋特別保護區兩大類型。其中，海洋特別保護區又分為海洋特殊地理條件保護區、海洋生態保護區、海洋資源保護區和海洋公園。

1.1 海洋自然保護區

1.1.1 定義

根據國家標準《海洋自然保護區類型與級別劃分原則》[1]，海洋自然保護區是指以海洋自然環境和資源保護為目的，依法把包括保護對象在內的一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域劃分出來，進行特殊保護和管理的區域。

1.1.2 分類

根據海洋自然保護區的主要保護對象，將海洋自然保護分為3個類別16個類型(表1)。

表1 海洋自然保護區類型劃分

1.2 海洋特別保護區

1.2.1 定義

根據《海洋特別保護區管理辦法》[2]第二條的規定，海洋特別保護區是指具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊要求，需要采取有效的保護措施和科學的開發方式進行特殊管理的區域。

1.2.2 分類

根據《海洋特別保護區管理辦法》的規定，根據海洋特別保護區的地理區位、資源環境狀況、海洋開發利用現狀和社會經濟發展的需要，海洋特別保護區可分為海洋特殊地理條件保護區、海洋生態保護區、海洋公園和海洋資源保護區(表2)。

表2 海洋特別保護區分類分級標準

2 北海區國家級海洋保護區發展現狀

2.1 保護區數量和面積

目前，我國共建立了國家級海洋保護區69個，海洋保護區總面積為1 493 683 hm2。隸屬北海區管轄的國家級海洋保護區有37個，占全國海洋保護區總數的54%，保護區面積為501 037 hm2，占全國海洋保護區面積的34%。其中：國家自然保護區有3處，保護面積109 555 hm2；國家特別保護區有19處，保護面積202 162 hm2；海洋公園15處，保護面積189 320 hm2。

2.2 保護對象

北海區現有海洋保護區的主要保護對象包括海洋自然景觀、河口濕地、海島、入海河口等典型脆弱海洋生態系統、珍稀瀕危海洋生物、海洋經濟生物和具有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡與自然景觀，大多數保護區的保護對象具有復合性。

目前北海區內受保護的濱海濕地有黃河口、無棣及昌邑等，受保護的海島主要為長山群島，受保護的海岸及地質遺跡主要包括昌黎黃金海岸、綏中原生砂質海岸、天津古貝殼堤、濱州貝殼堤島、昌黎檉柳林等，受保護的瀕危珍稀動物有文昌魚、斑海豹等。

2.3 發展動態

北海區海洋保護區的建設工作一直走在全國的前列，1984年批準建立的天津古海岸與濕地國家級自然保護區，成為北海區內第一個由國家海洋行政主管部門主管的國家級自然保護區。國家海洋局于2007年批準建立的山東昌邑檉柳林國家級海洋特別保護區成為北海區第一個國家級海洋特別保護區，自此拉開了北海區海洋保護區建設與管理的序幕。

北海區海洋自然保護區比海洋特別保護區工作開展的要早20多年，但從2007年第一個海洋特別保護區建立以來，海洋特別保護區的宣化工作得到迅猛發展，特別保護區的數量逐年增加，而海洋公園是近5年才大規模開展起來的，南部沿海更是發展迅速。由此可見，海洋保護區管理人員理念和思想在不斷進步，經濟、海洋環境保護、生態旅游相結合成為保護區發展的必然。

3 北海區國家級海洋保護區發展存在的問題

3.1 保護區發展不平衡

北海區管轄海域岸線曲折，資源類型復雜、涉海產業多、開發強度高，海洋資源和生態環境亟待恢復、修復和整治，保護和開發的矛盾相對突出，提高海域環境資源可持續利用能力迫在眉睫。然而，在已建的海洋保護區中，海洋保護區過于集中，大部分分布在山東省，僅煙臺就有11處海洋特別保護區，而一些海洋生物多樣性豐富、海洋生態系統典型的海域尚未劃建保護區，如河北省的唐山和滄州海域，擁有典型的海島生態系統及豐富的海洋經濟物種，但仍未建立保護區。面積過大的保護區會對監管造成技術上的困難，保護區設置過高不僅提高了管理成本，而且也會限制人口、經濟的正常發展。

3.2 管理機制有待完善

隨著保護區數量的增加，海洋保護區“批而不建，建而不管”的現象仍然比較突出，目前，海洋自然保護區配備了獨立的管理機構，而大部分的海洋特別保護區的管理機構集行政、事業等職能于一體，沒有設立專門的管理機構和經費支持，并存在多部門管理的現象，管理機構的缺失以及管理人員和管理設備的不健全在很大程度上影響了保護區的管理質量。

海洋的特殊性決定了海洋保護管理具有不同于陸地的特殊性，通信、車輛、船只、監測、現場勘查、信息管理等基礎設施是開展海洋保護區管護工作的必須手段。近年來，海洋開發活動的強度不斷增大，海洋保護區管理工作的壓力也不斷增大，這就給保護區管理能力提出了更高的要求，然而多數保護區缺少必要的經費支持。雖然中央及沿海各級政府加大了對保護區的投入力度，海域使用金返還和生態修復項目也為保護區提供了一定的資金來源，但從目前的狀況來看，海洋保護區尤其是海洋公園的經費尚顯短缺，監測和執法設備的匱乏使保護區在海洋生態環境監測和對違法違規行為進行巡查時顯得束手無策，工程建設、科研、監測和宣教工作等難以實施，這在很大程度上導致了保護區“管而不力”現象的發生。

3.3 保護區建設和地方經濟發展矛盾突出

保護區建設和地方經濟發展的矛盾一方面體現在保護區的選劃與城市發展的矛盾；另一方面體現在保護區的管理與城市發展的矛盾。

北海區涉海產業較多，開發強度高，隨著城市的發展對土地提出了更高的要求，灘涂資源成為大規模的土地后備資源，這與海洋保護區的選劃產生了空間競爭，在海洋生態環境保護與城市經濟建設博弈的過程中，保護區選劃工作就被束之高閣了。

由于部分保護區的設立和風景名勝區、地質公園等重疊在一起，保護區所在區域的管理機構可能涉及旅游、漁業、水產等多個部門，海洋行政主管部門無法對其進行嚴格管理，部分保護區的設立只是在圖上的一個標志，要在這些景點之內設置警示牌、界碑、界樁等往往要經由多個部門的溝通和協調，這大大增加保護區的管理建設難度，而海洋行政主管部門對于一些大型工程項目的開發建設需要也顯得力不從心，這就造成了保護區管理與城市發展的矛盾。

3.4 環境監測技術水平有待提高

目前，我國海洋保護區監測工作已納入全國海洋監測計劃，但是監測的內容相對簡單，無法準確評估海洋自然保護區的狀況和發展趨勢。2014年列入全國海洋生態環境監測方案的主要監測內容包括環境監測指標及保護對象數量、種群、分布狀況及變化情況，生境要素、其他能體現保護區特色的指標監測。

根據2014年山東省海洋生態環境監測工作實施方案，要求針對各保護區主要保護對象和生境特點，以現場調查為主，結合衛星遙感及其他資料收集整合，掌握保護區主要保護對象、海洋環境、海洋生物多樣性的現狀及變化情況，以及存在的潛在風險，并對東營黃河口生態國家級海洋特別保護區、山東萊陽五龍河口濱海濕地國家級海洋特別保護區、威海小石島國家級海洋特別保護區、日照海洋公園開展實時在線監測。

海洋保護區的快速建立伴隨著對保護區管理方面的大量需求，各保護區都將環境監測作為重要工作之一，長期有效地對海洋保護區監測，是評估海洋保護區狀況與發展趨勢的基礎，是制定海洋保護區管理政策的依據，也是檢驗其政策與措施正確性和有效性的重要途徑，各個保護區根據山東省實施方案，積極開展對保護區生態環境的監測。但是由于各個保護區建立的時間不同，其管理機構所具備的檢驗實力參差不齊，致使保護區環境監測工作的進行也有所差別。保護區亟須制訂全面、詳細、有針對性的監測計劃，強化監測技術保障。可根據保護區、地方政府、國家行政主管部門的不同需求，以優先解決的關鍵問題為目標，制訂不同層次的監測方案，監測內容和指標應符合有關技術標準，技術支撐單位應加強監測技術與方法研究，為監測實施單位提供技術支撐與服務。

3.5 視頻監控參差不齊

自海洋保護區建立以來，國家海洋局高度重視，為系統掌握我國海洋保護區的自然環境、自然資源和社會經濟狀況，為其配備了必要的視頻監控，并通過海域動態專網進行數據傳輸，使保護區、地方政府、省級政府和海洋局都可以同步在線監控保護區的狀態，為保護區的管理起到了積極的作用，但是目前的視頻監控覆蓋范圍僅占保護區面積的15%，而且僅限于對近海海面的視頻監控，缺乏必要的遙感監控和水下監控設備。

部分保護區為了強化管理，安裝了必要的視頻監控設備，用于保護區內部的管理和監督工作。但各個保護區的設備型號各不相同，也無法實現數據共享，不利于海洋行政管理部門對保護區的監管和技術支持。

4 北海區國家級海洋保護區發展對策探討

4.1 加快海洋保護區管理機構建設

進一步加強海洋保護區管理機構建設，適度充實相應的管理人員和專業技術人員，在保護區管理機構尚未落實的情況下，應設專人負責管理；加強海洋保護區管理法制化建設，完善保護區管理法規及內部管理制度，加強培訓，提高管理人員理論水平和業務素質。

4.2 健全海洋保護區體系

進一步增加各類海洋保護區數量、擴大保護區面積、豐富海洋保護區類型，爭取較短時間基本形成類型齊全、布局合理、功能完善的海洋保護區網絡體系，使重要水域和生態系統基本得到有效保護；在繼續重視海洋自然保護區建設的基礎上，大力發展海洋特別保護區，形成自然保護區和特別保護區互補的海洋保護區格局，更加有效地落實北海區海洋保護區工作。

4.3 擴大海洋保護區融資渠道

海洋保護區的建設和管理是一項涉及多方利益的綜合性系統工程，因此在經費問題上可實行“政府主導，多方參與”的原則，廣辟資金來源。國家應從海洋可持續發展的長遠利益考慮，加大對海洋保護區的財政扶持力度，對于嚴格的海洋保護區，由于禁止一切開發活動，其建設和管理所需的基本費用應全部由政府承擔，納入中央財政預算。對于非嚴格保護區的各類型綜合海洋保護區，國家應在提供一定資金援助的同時，鼓勵、協助并指導多渠道自主創收，并在不背離保護區原則的條件下，在土地、海域使用權上給予優惠政策。

4.4 協調地區發展與海洋保護的關系

海洋特別保護區以生態系統管理和資源可持續利用為基礎，進行綜合調查和科學規劃，本著“在保護中開發，在開發中保護”的基本原則實施合理開發和動態監管，既有效保護海洋生態環境及海洋權益，又促進海洋資源可持續利用[3]。首先，海洋特別保護區應突出海洋生態系統保護，修復和整治已遭到破壞的海洋生態系統，同時發揮海洋生態系統的資源養護、環境整治、海岸帶防護等各生態功能。其次，海洋特別保護區應注重海洋資源的可持續性開發利用，針對區域范圍內自然條件、資源狀況、海洋經濟發展需求等不同情況，動態調整海洋資源開發目標、方向和強度，采取各類相應的監管措施，限制不良的海洋開發活動行為，真正實現海洋資源有度、有序的可持續開發利用。

4.5 完善海洋保護區生態監控平臺體系建設

為了盡快擺脫北海區保護區監測與評價缺乏針對性、基礎設施和管護薄弱的現狀，亟須建立北海區海洋保護區生態監控平臺體系。通過建設視頻監控、遙感監控、水下監控和現場監控為監管技術和手段，實現對我國北海區國家級海洋保護區全方位、全覆蓋、高精度實時監視監測，以先進、實用和可靠的數據傳輸與處理技術，實現監測數據的完整、安全和及時傳遞[4]；全面提升北海區國家級海洋保護區的規范化建設與管理水平；通過建立北海區海洋保護區的監測技術體系與評價技術體系，針對海洋保護區保護目標、環境狀況、生態系統進行監測與評價工作，全面提升北海區國家級海洋保護區的監督與管理水平，為北海區海洋生態文明建設提供服務和海洋生態保障。

4.6 推動保護區共管委員會的建設

鼓勵建立保護區共管委員會[5]，委員會領導小組成員可以包括保護區所在地縣、區、鄉的地方政府和保護區領導，負責監督整個共管過程，協調各級地方政府之間的關系，促使共管過程合理合法化。共管委員會由當地居民、企業推選的代表組成，主要職責是收集整理社區數據和資料，分析社區矛盾沖突和需求，制訂社區資源管理計劃，選擇和實施社區發展項目，廣泛征求和聽取意見，動員不同群體成員和個人參與共管工作，定期召開協商會議，通報各自的發展設想，共同商討、擬定保護區可持續發展的各項事宜，使保護區的保護與地方政府的發展達成共識。通過召開聯席會議的形式，旨在減少矛盾沖突，加強聯系與溝通，做到經濟效益和生態環境協調發展，實現保護與開發“兩翼齊飛”[6]。

4.7 提高社區居民保護環境意識

保護區與當地居民有著緊密的聯系，保護區的建立，改變了一些居民傳統的生產生活方式，經濟收入來源也受阻。一方面要通過報紙、廣播、電視、網絡等多種媒體形式，廣泛宣傳海洋保護相關法律法規，提高社區群眾對海洋環境保護和海洋保護區重要性的認識；另一方面，應積極幫助當地群眾探索自然資源合理開發利用模式，尋求脫貧致富的途徑。如積極吸納社區居民到生態旅游景點從事工作、鼓勵其開展與生態旅游有關的農家樂等。讓其認識到只有建設好生態環境，才能吸引來游客，才能發家致富。社區居民既是矛盾沖突體，同時也是生態建設的參與者。只有讓社區居民發家致富，保護區與其關系才能融洽和諧。所以保護區要做的就是以民為本、共管共建、和諧共贏。

5 結束語

海洋保護區建設是一個長遠而又艱巨的任務，需要各方面共同努力，建立以國家、分局、省市海洋主管部門、保護區為一體的網絡式管理模式，更好地建設和管理海洋保護區，守好海洋環境保護的最后一道防線。

[1] 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.GB/T17504—1998海洋自然保護區類型與級別劃分原則[M].北京：中國標準出版社，1998.

[2] 國家海洋局. 海洋特別保護區管理辦法[Z]. 2010.

[3] 顏海波，吝濤，王穎. 中國海洋保護區管理模式的探討研究[J]. 環境科學與管理，2008，33(8)：6-16.

[4] 嚴偉祥.加強海岸侵蝕監控 促進海域使用合理開發[J]. 海洋開發與管理，2008，25(10):83-87.

[5] 吳瑞，陳丹丹，劉建波，等.海南省海岸帶海洋保護區現狀和管理探討研究[J].海洋開發與管理.2013，30(7):79-84.

[6] 金照光，包宏偉.昌黎黃金海岸國家級自然保護區內不同利益團體分析及共處措施[J]. 海洋開發與管理，2013，30(12).

北海分局科研項目(2015B02).

X631； P74

A

1005-9857(2015)11-0037-05