新形勢下我國海洋傾廢管理法規(guī)的修訂指導(dǎo)思想初探*

楊振雄，盧楚謙，陶偉，蔡錦興

(1.國家海洋局南海環(huán)境監(jiān)測中心 廣州 510300； 2.國家海洋局南海分局環(huán)保處 廣州 510310)

?

新形勢下我國海洋傾廢管理法規(guī)的修訂指導(dǎo)思想初探*

楊振雄1，盧楚謙1，陶偉1，蔡錦興2

(1.國家海洋局南海環(huán)境監(jiān)測中心 廣州 510300； 2.國家海洋局南海分局環(huán)保處 廣州 510310)

盡管我國傾廢立法近30年，但較之歐、美發(fā)達國家，尚處于發(fā)展的初期階段，當(dāng)前海洋傾廢法律體系較之于我國海洋開發(fā)的現(xiàn)狀以及今后的需求呈現(xiàn)出滯后性。目前，有關(guān)傾廢法律正在修訂中，而正確、科學(xué)的立法修訂指導(dǎo)思想是構(gòu)建先進傾廢管理立法的前提要件。文章針對當(dāng)前我國海洋傾廢新形勢，對傾廢法規(guī)修訂的指導(dǎo)思想進行了探討。

海洋傾廢；新形勢；法規(guī)修訂；指導(dǎo)思想

當(dāng)前，我國形成了以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》以及《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》和《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》等規(guī)章制度為配套的海洋傾廢管理法律體系。此外，我國還加入了包括《1972倫敦公約/1996議定書》在內(nèi)的許多有關(guān)海洋環(huán)境保護的國際公約。當(dāng)前傾廢管理法規(guī)的實施，對嚴格控制向海洋傾倒廢物，防治廢物傾倒入海對海洋環(huán)境造成污染損害發(fā)揮了重要作用。

盡管現(xiàn)行傾廢法律體系運行較好，但隨著我國海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國海洋傾廢管理新需求日益增多，而現(xiàn)行傾廢立法卻沒有跟上經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐，相關(guān)法律法規(guī)多年未修訂，如現(xiàn)行的《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》依然停留在1985年，部分規(guī)定已極不適應(yīng)現(xiàn)有管理需要。目前，《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》已進入修訂階段，部分傾廢法規(guī)也提上了修訂議程。立法修訂的指導(dǎo)思想即修訂中應(yīng)遵循的基本理念或基本原則，是構(gòu)建先進傾廢管理立法的前提要件，而有關(guān)指導(dǎo)思想應(yīng)滿足當(dāng)前傾廢新需求，符合國際公約新趨勢，并保持與已有法律的有效銜接。

1 我國海洋傾廢法律實施現(xiàn)狀

1.1 我國現(xiàn)行海洋傾廢法律體系

當(dāng)前，我國具有一套較完整的國家海洋傾廢法律體系。1982年，全國人大批準我國加入《聯(lián)合國海洋法公約》，1985年又批準加入《1972倫敦公約》[1]。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)海洋傾廢管理的原則，并吸收其中有關(guān)“傾倒”的定義、廢棄物分類制度、傾廢許可證制度等規(guī)定，我國于1985年頒布并實施了《海洋傾廢管理條例》，使海洋傾廢工作進入了法制化管理的階段。其后通過管理實踐，國家海洋局先后制定了《海洋傾廢管理條例實施辦法》和《傾倒區(qū)暫行管理規(guī)定》等配套規(guī)定，對海洋傾廢管理程序做出了更細致和更具操作性的規(guī)定。此外，還根據(jù)相關(guān)法律條款先后制定了一系列技術(shù)管理規(guī)定，如《疏浚物分類標準》《海洋傾倒區(qū)選劃監(jiān)測指南》《疏浚物海洋傾倒分類與評價程序》《海洋傾倒區(qū)選劃技術(shù)導(dǎo)則》等。

1.2 現(xiàn)行海洋傾廢法律體系的不足

1.2.1 現(xiàn)有傾廢法律體系呈現(xiàn)顯著滯后性

雖然我國海洋傾廢立法取得了巨大的進步，但隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是近幾年出現(xiàn)的傾廢管理新形勢，現(xiàn)行立法還存在很大的不足之處，其中，以現(xiàn)行傾廢立法遠遠滯后于國際公約和國內(nèi)海洋立法尤為顯著。如《1996議定書》采用“可考慮傾倒的廢物或其他物質(zhì)”清單的方式，取代了之前的“禁止傾倒的物質(zhì)”清單的方式，對傾倒物質(zhì)實施更嚴格的管理；又如作為海洋傾廢管理的統(tǒng)領(lǐng)法律，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》分別于1999年和2013年做出了重大修訂，而《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》依然停留在1985年，仍沿襲原來的方式和舊的管理原則，相關(guān)立法已經(jīng)遠遠落后于國際海洋傾廢立法的發(fā)展，也落后于我國海洋環(huán)境管理的發(fā)展，部分規(guī)定甚至不適應(yīng)現(xiàn)有的海洋傾廢管理需求。這種脫節(jié)導(dǎo)致的一個后果就是相關(guān)法律法規(guī)在實際管理中存在空白，缺乏可操作性，甚至造成行政資源浪費。

1.2.2 現(xiàn)有海洋傾廢監(jiān)管能力不足

(1)當(dāng)前某些海洋傾廢管理程序較不合理，客觀上易產(chǎn)生傾倒亂象。如小型工程建設(shè)項目傾倒區(qū)的選劃和審批程序過于繁瑣，按照目前的選劃程序，往往無法滿足工程施工的實際要求，客觀上造成施工者逃避管理，繼而發(fā)生管理不到位現(xiàn)象。因此，進一步優(yōu)化傾倒區(qū)監(jiān)管程序是立法修訂中亟須考慮的事項。

(2)受限于原有的法律規(guī)定，長期以來，我國海洋環(huán)保部門的處罰力度、執(zhí)法手段都相當(dāng)有限，難以震懾日益猖獗的海洋環(huán)境違法行為。現(xiàn)行傾廢管理法規(guī)對于違法行為處罰標準較低，因違法成本低，導(dǎo)致不少違法單位怠于治理，知法犯法，難以達到有效制約違法行為的效果。如因為處罰標準太低，一些小型工程的施工單位不怕罰，在利益的驅(qū)動下，即使偶爾被抓，也寧愿不到位傾倒。如何加強突破現(xiàn)有處罰力度是立法修訂中應(yīng)重點關(guān)注的內(nèi)容。

(3)一段時期內(nèi)我國傾廢管理還存在“重傾倒區(qū)選劃，輕傾廢后的監(jiān)督與處罰”的問題，此類情況的原因一方面是部門職權(quán)責(zé)任不清晰；另一方面還與傾倒區(qū)啟用后的行政跟蹤監(jiān)管成本過高有關(guān)。此外，海區(qū)海監(jiān)(海警)總隊和地方總隊在執(zhí)法中協(xié)同配合程度不高現(xiàn)象仍然顯著[2]。為提高海洋傾廢行政管理的效率和效能，如何將傾廢管理過程精細化，即高度重視傾廢前的傾倒區(qū)選劃管理工作，又密切關(guān)注傾廢進行中和傾廢后的檢查監(jiān)督，是立法修訂工作中亟須探討的內(nèi)容。

(4)當(dāng)前海洋傾倒區(qū)種類單一，分布不均，數(shù)量有限。目前我國海洋處置的廢棄物多為疏浚物，因此海洋傾倒區(qū)種類主要為疏浚物傾倒區(qū)。但是，隨著沿海經(jīng)濟的發(fā)展，廢棄物種類多樣化趨勢顯著，而與之相符合的傾倒區(qū)卻因無相關(guān)評價標準和方法而缺失。立法的空白將導(dǎo)致管理的空白，而企業(yè)為追求經(jīng)濟利益，勢必偷倒、亂倒。此外，隨著海洋環(huán)境保護要求越來越高，海洋開發(fā)利用密度越來越高，傾倒區(qū)選劃越來越難，已有的卻又分布不均，數(shù)量有限，容量不足[3]，現(xiàn)有傾倒區(qū)難以滿足海洋傾倒的需要。為使傾倒區(qū)既能滿足當(dāng)前的工程建設(shè)，又能兼顧遠期的發(fā)展需求，立法修訂總應(yīng)積極推進有關(guān)傾廢物種類的評價標準和方法研究，并統(tǒng)籌安排、合理布設(shè)、前瞻性地做好傾倒區(qū)規(guī)劃布局。此外，適時將一批條件成熟的臨時性傾倒區(qū)上升為正式傾倒區(qū)的管理程序也應(yīng)在立法中明確。

(5)海洋傾廢綜合管理和監(jiān)測的基礎(chǔ)研究投入不足，海洋傾倒的評價標準和方法仍不完善，客觀上造成現(xiàn)有海洋傾廢監(jiān)管水平不高。盡管當(dāng)前在傾倒物質(zhì)的評價、傾倒區(qū)的選劃和管理等方面取得了較多成果和經(jīng)驗，但隨著社會和科技的發(fā)展，有關(guān)技術(shù)方法、標準已不能完全適應(yīng)當(dāng)前的監(jiān)管要求，與傾倒區(qū)監(jiān)管密切相關(guān)的傾倒區(qū)的環(huán)境影響與生態(tài)風(fēng)險評估、容量評估等技術(shù)方法仍未出臺，客觀上限制了海洋傾廢監(jiān)管水平的提高。因此，為科學(xué)監(jiān)控和評估傾倒區(qū)使用狀況，完善海洋傾倒的評價標準和方法，立法修訂中應(yīng)明確加強與傾廢監(jiān)管有關(guān)的基礎(chǔ)研究投入，并健全經(jīng)費支持體系。

(6)傾廢記錄儀等傾廢監(jiān)管技術(shù)的法律地位仍未明確[4]。傾廢記錄儀等傾廢監(jiān)管技術(shù)已經(jīng)在傾廢管理實踐中證明是一種科學(xué)、有效的執(zhí)法手段，但當(dāng)前在相關(guān)法律法規(guī)上仍無監(jiān)管技術(shù)的取證合法性規(guī)定，立法與實踐還存在差距。如何確立有關(guān)監(jiān)管技術(shù)的法律地位也是立法修訂應(yīng)明確的事項。

2 我國海洋傾廢管理的新形勢

2.1 海洋傾廢需求多樣化

根據(jù)《2014年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》[5]，2014年全國實際使用海洋傾倒區(qū)60個，海洋傾倒量為14 488萬m3，其中以長江口鄰近海域最多，占總傾倒量的47.3%。傾倒物質(zhì)主要為清潔疏浚物。多年傾廢管理記錄也表明，目前我國海洋處置的廢棄物多為疏浚物，主要為港口維護和基建工程產(chǎn)生的疏浚物。

然而，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的廢物數(shù)量將越來越多，種類也將更加多樣化，比如城市污水處置產(chǎn)生的污水污泥，地鐵或隧道建設(shè)產(chǎn)生的惰性無機地質(zhì)材料等都是國際公約規(guī)定的允許向海洋傾倒的廢棄物之一，盡管當(dāng)前國內(nèi)對此類廢物的海洋傾倒活動尚無專門的評價方法和標準[6]，但由于陸地空間匱乏、處置成本高等因素，向海洋傾倒廢棄物的需求將日益加大。因此，當(dāng)前疏浚物占絕大多數(shù)傾倒比例的格局將改變。面對海傾倒物種類的多樣化帶來的管理和技術(shù)新問題，將迫使傾廢管理工作轉(zhuǎn)換思路，提高水平。是否嚴格限制傾廢物質(zhì)種類或者根據(jù)生態(tài)環(huán)境變化、科技發(fā)展以及海洋環(huán)境保護的需要制定并適時修訂海洋傾倒物質(zhì)名錄是當(dāng)前立法修訂中應(yīng)著重研究的內(nèi)容。

2.2 公眾參與傾廢監(jiān)管需求日益增強

環(huán)境民主或公眾參與是當(dāng)前環(huán)境法治的基本原則或制度。對涉及新設(shè)行政許可的、涉及公眾環(huán)境權(quán)益的以及社會關(guān)心的熱點和焦點問題，當(dāng)前立法大多拓寬了公眾參與的范圍和渠道，通過召開立法聽證會、專家論證會等形式，廣泛聽取了社會各界的意見。新修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》還將民間力量有序地納入環(huán)境治理的機制中，設(shè)立了環(huán)保公益訴訟制度，并特別擴大了法律訴訟主體范圍。

盡管現(xiàn)行法規(guī)設(shè)置了專家評審、部門意見征求、傾倒區(qū)公告發(fā)布等措施，但卻未能有效體現(xiàn)公眾參與原則，特別是在傾倒區(qū)選劃和傾廢執(zhí)法方面。實際上，傾倒區(qū)的選劃關(guān)乎公眾環(huán)境權(quán)益，更與海區(qū)附近利益相關(guān)人特別是養(yǎng)殖戶或漁民有直接利害關(guān)系。而當(dāng)前違法傾廢行為的廣泛性、不確定性，僅靠行政機關(guān)已不能滿足監(jiān)管要求，也不符合環(huán)境保護原理。如何發(fā)動廣大人民群眾積極參與監(jiān)督違法行為，并及時向有關(guān)主管部門報告，也是立法修訂中提高傾廢行政監(jiān)管效率應(yīng)積極思考的事項。

3 有關(guān)傾廢管理立法指導(dǎo)思想的修訂建議

立法修訂的指導(dǎo)思想即修訂中應(yīng)遵循的基本理念或基本原則。正確、科學(xué)的立法修訂指導(dǎo)思想是構(gòu)建先進傾廢管理立法的前提要件。近年來，黨的十七大和十八大、國家“十二五”規(guī)劃綱要相繼提出了 “保護海洋生態(tài)環(huán)境”“建設(shè)海洋強國”“堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”等戰(zhàn)略部署[7]，對海洋環(huán)境保護管理發(fā)展寄予了深厚的關(guān)切，并提供了重大戰(zhàn)略指導(dǎo)精神。

3.1 貫徹落實黨的十八大有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)精神

2012年，黨的十八大報告提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程”戰(zhàn)略要求，并指出“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”。黨的十八大已明確制度建設(shè)是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，現(xiàn)階段必須堅持以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現(xiàn)有制度，及時制定新制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的海洋生態(tài)文明建設(shè)制度體系。因此，推進傾廢管理立法修訂是貫徹落實黨的十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。

3.2 履行《1972倫敦公約/1996議定書》的義務(wù)

當(dāng)前，世界各沿海國對“海洋傾廢”概念的界定及其制度建設(shè)基本上來源于1972年簽訂的《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(又稱《1972倫敦公約》)，包括1996年11月各締約國簽訂的《1972倫敦公約/1996議定書》(又稱《1996議定書》)和1982年簽訂的《聯(lián)合國海洋法公約》。其中，《1996議定書》的簽訂標志著海洋傾廢國際立法在觀念上已經(jīng)開始向著標準嚴格化、從控制傾廢到逐步減少傾廢、預(yù)防優(yōu)于治理的方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。此外，倫敦公約第六次協(xié)商會議還特別指出：國家、地區(qū)應(yīng)尋找更好的海上處置廢棄物的陸地替代方法，通過采用、執(zhí)行和實施更嚴格的國家和地區(qū)的管理措施，積極尋求清潔生產(chǎn)方法的有關(guān)技術(shù)和經(jīng)濟措施，包括原料選擇、產(chǎn)品替代、清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝在內(nèi)，以尋求某種科學(xué)有效的預(yù)防措施[8]。

有關(guān)國際公約的主要內(nèi)容滿足了我國關(guān)切，符合我國支持科學(xué)合理利用海洋環(huán)境容量和空間以及在嚴格控制下進行海洋傾廢活動的基本立場。當(dāng)前，在我國傾廢立法修訂工作中，應(yīng)積極借鑒國際先進傾廢管理經(jīng)驗，與世界環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，這也是我國積極履行公約有關(guān)義務(wù)和要求的體現(xiàn)。

3.3 貫徹落實新修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》

為適應(yīng)我國海洋環(huán)境保護管理新需求，推進海洋環(huán)境保護法律體系建設(shè)，全國人大常委會分別于1999年12月和2013年12月對1982年發(fā)布的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》做出了修訂，它的修訂必然要求與之配套的海洋傾廢法規(guī)進行修訂。

1999年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》修訂后，對于海洋傾倒管理部分由原來的3條增至7條，對海洋傾倒的管理程序、廢棄物的管理、傾倒區(qū)選劃和管理、傾倒單位的管理及禁止條款等進行了原則規(guī)定。因此，相關(guān)傾廢管理法規(guī)修訂中需進一步健全完善對傾倒廢物、傾倒行為、傾倒區(qū)以及傾倒許可證等方面的管理制度，并保持與相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2013年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》新增了“按日計罰”制度、行政拘留的處罰措施等強有力環(huán)保處罰規(guī)定，罰款數(shù)額上不封頂，將倒逼違法單位迅速糾正污染行為，可為加強傾廢違法行為處罰措施的提供重要依據(jù)，相關(guān)內(nèi)容可考慮在立法修訂中吸收引用。

3.4 吸收近年來海洋管理實踐和制度建設(shè)成果

近年來，為解決日益復(fù)雜的傾廢新形勢，國家海洋局對傾倒廢物管理和技術(shù)研究領(lǐng)域進行了大量的改革研究和實踐探索，在傾倒物質(zhì)的評價、傾倒區(qū)的選劃和管理等方面取得了較多成果和經(jīng)驗，如在傾倒區(qū)管理上已經(jīng)通過國土資源部或國家海洋局文件形成了部門政策和重大決定；在傾倒區(qū)監(jiān)管評價技術(shù)研究上出臺了行業(yè)標準《海洋傾倒區(qū)選劃技術(shù)導(dǎo)則》、正在修訂的《疏浚物海洋傾倒生物學(xué)檢驗技術(shù)規(guī)程》、正在起草的《傾倒活動環(huán)境影響及生態(tài)風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)程》等。

此外，2013年7月9日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知，批準國家海洋局的新“三定”方案。其中，“三定”方案取消海洋傾倒廢棄物檢驗單位資質(zhì)認定，并明確了重組后的國家海洋局將加強海洋綜合管理、生態(tài)環(huán)境保護機制建設(shè)。

目前，亟須將這些政策、制度和技術(shù)規(guī)范及時吸收、納入有關(guān)傾廢管理立法修訂中。

3.5 適應(yīng)我國傾廢管理新需求

近年來的傾廢管理實踐表明，當(dāng)前傾廢管理制度應(yīng)積極適應(yīng)管理新需求。例如，如何將海洋傾廢造成損害降低到最小，并合理使用海洋廢棄物是當(dāng)前我國傾廢管理積極探索的課題。① 各級海洋主管部門通過海洋功能區(qū)劃和區(qū)域規(guī)劃，指導(dǎo)并約束海洋傾廢活動，以達到秩序、效益和發(fā)展；② 研究構(gòu)建海洋傾廢綜合管理與輔助決策系統(tǒng)，通過疏浚物快速檢測技術(shù)、環(huán)境影響與生態(tài)風(fēng)險評估技術(shù)、傾倒區(qū)容量評估技術(shù)和疏浚物傾倒量估算技術(shù)等科學(xué)監(jiān)控和評估傾倒區(qū)使用狀況；③ 積極鼓勵疏浚泥規(guī)模化利用成套技術(shù)研究，推廣疏浚泥資源化處置產(chǎn)品[9]。

此外，為積極應(yīng)對違法傾廢行為，有效解決當(dāng)前傾廢執(zhí)法困境，并滿足管理需求和社會公眾用海健康知情權(quán)，亟須在立法修訂中明確傾倒區(qū)環(huán)境監(jiān)測信息產(chǎn)品發(fā)布程序，拓寬公眾參與的范圍和渠道，鼓勵人民群眾自覺監(jiān)督違法傾廢行為，形成一套“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾監(jiān)督”的管理模式，放大海洋傾廢執(zhí)法的效應(yīng)。

[1] 全國人大常委會審議批準《〈防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》[N].中國海洋報，2006-06-30.

[2] 呂建華.中國海洋傾廢管理的理論與實踐[M].北京:人民出版社，2013.

[3] 何桂芳， 袁國明，石萍，等.廣東省海洋傾倒區(qū)現(xiàn)狀與管理對策[J].中國港灣建設(shè)，2012(5).

[4] 丁金釗.《海洋傾廢管理條例》修訂中需要重視的問題及建議[N]. 中國海洋報，2007-03-6(3版) .

[5] 國家海洋局.2014年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報[N].國家海洋局網(wǎng)站，2013-03-11.

[6] 韓庚辰，王菊英，韓建波，等.惰性無機地質(zhì)材料海洋傾倒化學(xué)篩分標準研究[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2010(6).

[7] 熊小飛， 上官茂森，陳潔，等.我國海洋環(huán)境監(jiān)測工作的發(fā)展對策[J].海洋開發(fā)與管理，2014，31(8):76-79.

[8] 張功.二十一世紀海洋傾廢國際立法趨勢及我國對策[D].大連：大連海事大學(xué)，2000.

[9] 張和慶，謝健，朱偉，等.疏浚物傾倒現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)化為再生資源的研究：中國海洋傾廢面臨的困難和對策[J].海洋通報，2004(6).

國家海洋局南海分局局長海洋科技基金項目(1440).

X32； X22

A

1005-9857(2015)11-0079-04