淺析南海區國管填海項目海域使用與海洋環境動態監測和監管＊

張曉輝，黃根華，曾德相，竇金來

（國家海洋局珠海海洋環境監測中心站 珠海 519015）

1 引言

填海是指用固體物質填充原有海域，完全改變海域自然屬性的行為［1］。對海洋資源環境的影響主要表現在改變海域自然屬性、改變岸線、減少灘涂資源、并對海洋水文、沖淤環境、海洋生態環境、漁業資源等造成影響。由于其規模大、投入高、對海洋環境影響大，2007年6月國家海洋局在《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》（國海發〔2007〕16號）的通知里明確規定：海域使用權人在提出竣工驗收申請時要提交“施工過程海域使用動態監測報告”。雖然海域使用動態監測的要求被提出來了，但這個動態監測該“怎么做”，至今國家海洋局沒有進一步出臺相應的政策及技術規范進行指導。這就造成各地所開展的海域使用動態監測工作在內容和深度上有所差異，給海洋行政主管部門進行監管帶來了難度。隨著國家對填海項目管理的深入，規范海域使用動態監管和監測工作的要求迫在眉睫。

2012年5月，國家海洋局南海分局在經過廣泛的組織調研后先后，推出了《南海區國管填海項目建設用海監督管理辦法》（海南管字〔2012〕150號）和《南海區填海項目海域使用與海洋環境動態監測技術大綱》（試行）（海南管字〔2012〕159號）。這兩個文件的出臺，對于南海區形成統一的技術方法、規范海域使用動態監測工作，滿足海洋管理工作需求有著實際意義。

2 南海區國管填海項目海域使用動態監測現狀

2.1 開展填海項目海域使用動態監測工作依據

2.1.1 通用依據

1999年12月25日公布的《中華人民共和國海洋環境保護法》［中華人民共和國主席令（第26號）］；2001年10月27日公布的《中華人民共和國海域使用管理法》［中華人民共和國主席令（第61號）］；2006年出臺的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（國務院令第475號）；2007年出臺的《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》（國海發〔2007〕16號）。

2.1.2 專用依據

2012年5月，國家海洋局南海分局下發《南海區國管填海項目建設用海監督管理辦法》（海南管字〔2012〕150號）和《南海區填海項目海域使用與海洋環境動態監測技術大綱》（試行）（海南管字〔2012〕159號），委托局下屬各技術監測單位對國管填海項目進行海域施工期間海域使用與海洋環境動態監測。國管填海項目是指國務院或國務院投資主管部門審批、核準的填海項目。

（1）《南海區國管填海項目建設用海監督管理辦法》共包含14條規定，分別從制定依據、適用范圍、監督管理內容、監督管理主體、監測方案審批流程、委托技術單位職責、用海單位發現問題匯報、處理以及技術單位和海洋行政主管單位發生瀆職行為時的處罰等方面做了詳細的說明。本辦法的亮點在于明確規定了項目海域使用與海洋環境動態監測方案需在施工前20個工作日報南海分局審查，保證了《南海區國管填海項目建設用海監督管理辦法》和《南海區填海項目海域使用與海洋環境動態監測技術大綱》（試行）在實際中得以貫徹執行，為海洋行政管理部門加強監管、規范海域使用秩序、保護海洋資源和環境奠定了良好的基礎。

（2）《南海區填海項目海域使用與海洋環境動態監測技術大綱》（試行）規定了其適用范圍、規范性引用文件、監測內容、技術方法和監測成果的編寫格式。其主要監測內容包括以下3部分：①填海工程建設總體情況；② 填海界址和面積、海洋水動力環境、岸線變化與岸灘沖淤、海洋環境質量狀況（包括海水、沉積物、海洋生物生態）；③ 海域使用和海洋環境保護對策措施落實情況。監測成果分航次簡報和技術報告兩種，其中航次簡報又包括填海界址與面積動態監測航次簡報、水動力環境動態監測航次簡報、岸線變遷動態監測航次簡報和海洋環境質量動態監測航次簡報4種格式。《南海區填海項目海域使用與海洋環境動態監測技術大綱》（試行）在監測范圍、站位布設、監測項目要素等方面與填海項目《海域使用論證報告書》進行了很好地銜接，有利于施工前后的對比，通過施工過程動態監測結果驗證前期海域使用論證預測結果。上述法規規章結合項目《海域使用論證報告書》和《海洋環境影響報告書》及其批復文件中的有關要求共同構成南海區海域使用與海洋環境動態監測工作開展的依據。

2.2 工作流程

南海區國管填海項目海域使用與海洋環境動態監測工作的流程是：① 收集項目《海域使用論證報告書》及批復、海域使用權證、《海洋環評報告書》及批復、填海施工組織設計方案等基礎資料，并組織技術人員進行初次現場踏勘；② 按照《南海區填海項目海域使用與海洋環境動態監測技術大綱》（試行）的要求完成動態監測工作方案報海洋行政主管部門審查；③根據審查意見調整動態監測方案；④ 根據調整后的動態監測方案組織開展填海界址和面積動態監測、海洋水動力動態監測、岸線變遷動態監測、海洋環境質量動態監測、海域使用對策措施落實情況調查等；⑤分階段分別報送現狀調查航次簡報、年度報告和總報告；⑥海域使用與海洋環境動態監測報告提交填海竣工驗收評審組。

2.3 粵西海域國管填海項目海域使用與海洋環境動態監測基本情況

國家海洋局珠海海洋環境監測中心站作為粵西海域主要的監測業務化單位，自2010年至2013年年底，共承擔國管填海項目海域使用動態監測任務12個，項目歸屬地分布于珠海、臺山、陽江和湛江等4個市（縣）。12個項目中有6個項目是與填海項目動工同時開展的動態監測工作；有兩個項目距離填海結束已有一段時間，為了滿足竣工驗收的要求，只能補做1次施工結束后監測；還有4個項目是在填海施工過程中期或晚期介入。若以《南海區填海項目海域使用與海洋環境動態監測技術大綱》（試行）出臺時間為分界線，在此之前共開展海洋環境動態監測項目7個，之后按照新的統一的技術要求開展海域使用與海洋環境動態監測項目5個。期間共編制海域使用與海洋環境動態監測報告4份、海洋環境動態監測報告5份、航次簡報期100期，數據報表112份，由用海單位分別報送至國家海洋局南海分局和中國海監南海總隊。

3 存在問題與對策措施

3.1 海域使用動態監測法律地位模糊的問題

施工過程海域使用動態監測一方面可通過施工過程的動態監測結果驗證前期海域使用預測結果；另一方面為海洋行政主管部門開展工程監管提供技術支持，其重要作用不言而喻。然而，海域使用動態監測除在《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》里作為驗收成果之一有所提到以外，無論是國家層面的法律法規，還是國家海洋局再無出臺相關政策對海域使用動態監測作專門的規定。目前國家海洋局南海分局雖出臺了《南海區國管填海項目建設用海監督管理辦法》，但僅針對國管填海項目，尚未推廣到省管填海項目，且對海域使用動態監測開展的強制性未作規定，導致在項目洽談過程中，部分業主認為已獲得海域使用權證書，對施工過程開展海域使用動態監測行為有抵觸情緒；還有的業主對海域使用動態監測工作不予足夠重視，在項目預算經費中沒有計算這筆費用或預留經費不足，致使海域使用動態監測工作難以順利進行。建議專門出臺針對海域使用動態監測方面的法律法規，這樣開展海域使用動態監測工作的依據就更加充分。同時，需加強、加大動態監測的宣傳力度，盡量在項目早期，如在項目海域使用論證和環評階段就建立“施工過程海域使用動態監測”的觀念。

3.2 監測進度與施工進度不能同步的問題

從海域使用監管的角度來講，填海項目海域使用與海洋環境動態監測工作應與填海項目動工同時開展，若前期調查資料不足，還需進行補充調查，但實際情況并不理想。有的填海項目早在《南海區國管填海項目建設用海監督管理辦法》出臺前完成施工，期間未作動態監測，為了滿足竣工驗收的要求，此類項目容易出現補做監測的情況。由于動態監測是過程監測而非結果監測，若項目完工后補做，實際上已失去了動態監測的意義，而且此類項目動態監測方案的編制也是個難題。還有些動態監測項目，海域使用與海洋環境動態監測工作在填海施工中期甚至晚期才得以介入，究其原因與業主對后期監測經費預留不足有關，這就導致個別業主故意拖延動態監測工作進度而達到降低監測費用的目的。此外，還有的填海項目計劃施工進度與實際進度有出入，給監測工作帶來了困擾。建議管理部門進一步細化《南海區國管填海項目建設用海監督管理辦法》，針對那些無法彌補施工過程動態監測的填海項目制訂相應的管理措施，并對故意拖延海域使用動態監測進度的行為制訂懲罰措施，從而提高海域使用動態監測工作的針對性和時效性。

3.3 監測與執法脫節，監管不到位的問題

《南海區國管填海項目建設用海監督管理辦法》規定了監測技術單位在動態監測過程中發現違法違規用海行為時，應提醒用海單位采取應對措施，并上報執法部門處理。然而，現實中監測技術單位把問題反映給用海單位后，用海單位未必會向執法部門報告。雖然按要求用海單位還要向管理部門和執法部門報送航次簡報，由于簡報的時效性不強、違法信息反饋滯后，也會影響執法部門的處理效果。因此，建議由海洋行政主管部門牽頭，海監執法機構和監測單位共同配合，建立專人聯系、定期溝通、聯合巡查等工作機制［2］。動態監測結果的反饋改為承擔動態監測的技術單位，由其發現問題后在第一時間將動態監測結果反饋到管理部門和執法部門，為管理和執法提供決策依據；執法部門應及時將現場巡視執法所收集的信息提供給管理部門和監測部門，以便根據實際情況制訂出切實可行的管理措施及動態監測方案。管理、執法和監測部門要定期匯總和公布相關信息，建立信息溝通平臺，做到信息共享，形成三方聯動，從而提高項目業主“依法用海、保護海洋環境”意識。

4 結束語

填海是屬于完全改變海域屬性的用海活動，對周邊海域資源條件和開發利用活動影響較大。如何實時動態、科學準確地掌握填海和海岸線變化的情況，以及對周邊海域造成的影響，促進海域資源節約集約利用，是海域使用管理過程中存在的一個突出問題。針對填海類型、規模和方式的不同，在填海項目海域使用與海洋環境動態監測工作中不斷總結經驗，探討并明確科學合理、規范有效的動態監測工作內容，重點關注監測工作的焦點和難點，實施填海工程前期、中期和結束后的全過程監管，是及時發現用海違法行為、防止海洋環境突發事件發生的有效途徑；是切實維護用海秩序、合理開發利用海洋資源、有效保護海洋生態環境的必然要求；也是深化海域管理、環境保護等相關法律法規的重要舉措［3］。

［1］張明慧，陳昌平，索安寧，等.圍填海的海洋環境影響國內外研究進展［J］.生態環境學報，2012，21（8）：1509－1513.

［2］張樹剛，張釗，吳穎石，等.涉海工程環境影響跟蹤監視監測現狀及思考［J］.海洋開發與管理，2014，31（3）：96－99.

［3］林同勇.海域使用動態地面監視監測內容探析［J］.海洋開發與管理，2014，31（6）：10－13.