填海項目竣工海域使用驗收現(xiàn)狀及管理對策研究

劉文勇，錢立兵，江林

（國家海洋局南海工程勘察中心 廣州 510300）

1 引言

我國是世界上人口、資源和環(huán)境形勢最為嚴(yán)峻的國家之一，面臨著人口增長和陸地資源不足的雙重壓力。為了解決土地資源不足的問題，從新中國成立到20世紀(jì)90年代中期，沿海地區(qū)先后興起了3次圍填海高潮。據(jù)初步統(tǒng)計，這3次大規(guī)模圍填海造地面積達(dá)12 000 km2（120萬hm2余），平均每年為230～240km2。這些新圍填的土地都是當(dāng)前改革開發(fā)的前沿地帶，提供了約2 000萬人的生存空間。

進(jìn)入21 世紀(jì)，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展的勢頭不減，城市化、工業(yè)化和人口集聚趨勢進(jìn)一步加快。沿海省、市、自治區(qū)以占我國土地總面積13%的陸域承載著40%以上的人口，創(chuàng)造了60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），土地資源不足和用地矛盾突出已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在這一背景下，沿海地區(qū)掀起了第四次圍填海造地的熱潮，其主要目的是建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)、濱海新區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型基礎(chǔ)設(shè)施，緩解城鎮(zhèn)用地緊張和招商引資發(fā)展用地不足的矛盾，同時實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。目前，受巨大經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動，沿海各地圍填海活動呈現(xiàn)出速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢［1］。

海洋擁有豐富的資源和廣闊的空間，對人類未來的發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。在人口急劇增長、陸域資源日漸減少的今天，保護(hù)、開發(fā)和利用海洋已成為全球發(fā)展的新熱點。2002年《中華人民共和國海域使用管理法》實施以來，圍填海活動結(jié)束了“無序、無度、無償”的三無狀態(tài)。

為了加強(qiáng)對填海項目的監(jiān)督管理，規(guī)范填海項目竣工海域使用驗收工作，根據(jù)《海域使用管理法》和《海域使用權(quán)管理規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，國家海洋局于2007年6月11日下發(fā)了《國家海洋局關(guān)于印發(fā)〈填海項目竣工海域使用驗收管理辦法〉的通知》，《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》自實施以來，在指導(dǎo)填海項目的監(jiān)督管理和驗收工作中發(fā)揮了重要作用，有力地推動了填海項目管理工作的開展，但在實際執(zhí)行過程中，也暴露出一些問題。本研究對填海項目竣工海域使用驗收現(xiàn)狀進(jìn)行了歸納總結(jié)，并提出了相關(guān)管理對策。

2 填海項目竣工海域使用驗收基本程序

填海項目竣工海域使用驗收基本程序是：首先海域使用權(quán)人在填海項目竣工之日起3 個月內(nèi)，向海洋行政主管部門提出項目竣工驗收申請，申請人申請時需要提供項目施工過程中的海域使用動態(tài)監(jiān)測報告，填海項目設(shè)計、施工、監(jiān)理報告，填海工程竣工圖，海域使用權(quán)證書及海域使用金繳納憑證的復(fù)印件，與相關(guān)利益者的解決方案落實情況報告及其他需要提供的文件、資料，經(jīng)審查，認(rèn)為項目可以竣工驗收的，申請人可以委托有海洋測繪資質(zhì)的單位對填海工程進(jìn)行測繪并編制竣工驗收測量報告；其次圍填海項目竣工測量完成后，由海洋行政主管部門組織驗收，經(jīng)驗收符合批準(zhǔn)使用范圍，達(dá)到圍填海設(shè)計要求，驗收合格，出具竣工驗收文件；最后由海域使用權(quán)人憑竣工驗收意見、海域使用權(quán)證書、海域使用金繳納憑證等相關(guān)文件，到填海成陸所在地縣級以上國土資源行政主管部門辦理國有土地使用權(quán)登記，并換發(fā)國有土地使用證，辦理土地登記，換發(fā)國有土地使用權(quán)時，國土資源行政部門在海域使用證注明“已換發(fā)國有土地使用證”，并將海域使用證移交原發(fā)證機(jī)關(guān)［2］。

3 填海項目竣工海域使用驗收存在問題

隨著海域開發(fā)活動數(shù)量和類型的日益增多，對于填海項目竣工海域使用驗收，就出現(xiàn)《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》遇到不適用或未作具體規(guī)定的情形，以及缺乏填海項目竣工海域使用驗收測量的技術(shù)規(guī)程，致使難以適用海域使用日趨精細(xì)化管理的要求。

（1）填海竣工驗收的前提條件不明確，在什么情況下可以算竣工，有的填海項目只圍堰，沒有填充就申請竣工驗收。另外，在實際工作中，項目填海面積大，存在分期驗收的問題，關(guān)于分期驗收，一般在什么情況下允許分期竣工驗收。

（2）驗收材料中存在的問題，動態(tài)監(jiān)測報告以及施工、監(jiān)理、設(shè)計等報告、與利益相關(guān)者的解決方案落實情況等要求提交的竣工驗收申請材料沒有標(biāo)準(zhǔn)格式或內(nèi)容，導(dǎo)致提交驗收申請的材料樣式繁雜。

（3）對項目驗收合格與否沒有定性或定量判定標(biāo)準(zhǔn)，使得在實際工作過程中難以操作。國家海洋局2007年頒發(fā)的《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定不合理改變批準(zhǔn)范圍或超出面積實施填海的竣工驗收不予通過，但是該《辦法》沒有規(guī)定實際填海范圍面積與批準(zhǔn)填海界址面積偏差標(biāo)準(zhǔn)，在實際工作中，由于海上施工條件限制等客觀原因，項目填海邊界的實際界址點、填海面積與批準(zhǔn)填海界址面積往往有一定的偏差，目前對于允許多少程度的偏差未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中各沿海省、市、自治區(qū)對此作法不盡一致，浙江省規(guī)定填海界址邊界位移大于5m 或面積超出限差1%為驗收不合格，實際填海界址邊界位移5 m 以內(nèi)、面積超出批準(zhǔn)填海面積1%以內(nèi)，超出面積按規(guī)定補(bǔ)繳海域使用金；海南省則認(rèn)為實際填海范圍、面積超出批準(zhǔn)的范圍和面積，只要認(rèn)為屬于工程施工的合理偏差，補(bǔ)繳超出批準(zhǔn)填海面積部分海域使用金即可，在驗收結(jié)論判定時首先以是否主觀惡意填海為依據(jù)，其次以超出面積部分占原用海面積的5%以內(nèi)為控制界限。

（4）換發(fā)土地證的過程存在的主要問題。填海造地項目換發(fā)土地證的過程主要存在兩個問題：一是并非全部填海均換發(fā)土地證，對于護(hù)岸、斜坡等國土行政主管部門并不對其換發(fā)土地證；二是對未換發(fā)土地證的部分，海洋行政主管部門是否要重新?lián)Q發(fā)海域證。

（5）驗收管理辦法對測量單位資質(zhì)等級沒有明確要求，沒有區(qū)分從事國管項目和省管項目的測量資質(zhì)等級要求，對從事竣工驗收測量人員資格認(rèn)定管理沒有明確，沒有資格證書也沒有專門的定期培訓(xùn)教育制度，使得從事測量工作的人員素質(zhì)參差不齊。

（6）缺乏明確的填海竣工驗收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范，對于竣工驗收測量的工作內(nèi)容、作業(yè)方法、流程、界址點界定、填海外緣線范圍的確定、報告編制要求等沒有具體規(guī)定，導(dǎo)致各地開展的海域使用竣工驗收測量沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各測量單位所作的內(nèi)容差別很大，甚至存有難以滿足驗收工作要求的現(xiàn)象。

4 填海項目竣工海域使用驗收管理對策

（1）盡快修改完善《辦法》，規(guī)定填海竣工驗收的前提條件，明確項目驗收合格與否給出定性或定量判定標(biāo)準(zhǔn)，對項目超出面積的處理方法進(jìn)行明確，即超出多少面積或比例驗收就不合格，對在合理范圍內(nèi)的超填海部分可以采取補(bǔ)辦手續(xù)的方法確權(quán)。

對竣工合格與否判定的定性：是否驗收合格重點分析項目實際吹填面積界址與批復(fù)面積界址是否一致，是否按照海域論證及環(huán)評進(jìn)行吹填，是否落實海域使用批復(fù)文件要求。

對竣工合格與否判定的定量：重點分析是否有超面積填海的主觀故意，超填面積占批復(fù)填海面積的百分比來進(jìn)行判定。

（2）編制《填海項目竣工海域使用驗收測量規(guī)范》行業(yè)，明確竣工驗收的標(biāo)準(zhǔn)，驗收測量的內(nèi)容、技術(shù)方法和要求，測量報告的重點，測量報告的章節(jié)等技術(shù)要求內(nèi)容。

（3）針對完工后不申請竣工驗收等竣工驗收的隨意性問題，雖然目前難以在《辦法》中有突破性的增加罰則，但可適當(dāng)參考土地管理的一些經(jīng)驗，增加相應(yīng)的行政措施，比如：若干時間內(nèi)，填海工程變化不大的而未申請驗收的項目或一定期限內(nèi)閑置的海域，可收回其海域使用權(quán)等。在一定程度上能緩解竣工驗收隨意性問題。

（4）明確施工、監(jiān)理、設(shè)計等報告、與利益相關(guān)者的解決方案落實情況等各項提交材料的標(biāo)準(zhǔn)樣式。

（5）針對區(qū)域用海等大面積填海、無項目填海、化整為零填海等問題，能否考慮拓展竣工驗收內(nèi)容或?qū)⒖⒐を炇窄h(huán)節(jié)后移至項目建設(shè)投產(chǎn)之后，從而避免上述現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（6）出臺對編寫竣工驗收告單位與人員的資質(zhì)管理規(guī)定，由國家海洋局對竣工驗收的人員定期組織培訓(xùn)教育，并頒發(fā)有關(guān)培訓(xùn)證明。另外，建立測量單位黑名單制度，對于弄虛作假的單位予剔除。

（7）明確填海外界址線界定的具體標(biāo)準(zhǔn)，《海籍調(diào)查規(guī)范》規(guī)定填海范圍岸邊以填海造地前的海岸線為界，水中以圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下的外緣線為界［3］。該外緣線定義不清晰，建議具有斜坡式結(jié)構(gòu)的填海項目，水下外緣線為水下斜坡與海底泥面相交線，不包括泥下部分；直立式結(jié)構(gòu)填海項目采用護(hù)岸坡頂線為外緣線。

填海界址測量方法包括以下3種：①位于人工海岸、構(gòu)筑物及其他固定標(biāo)志物上的界址點、海岸坡腳低潮時露出水面的界址點以及護(hù)岸坡頂，宜采用GPS定位法、解析交會法和極坐標(biāo)定位法直接測量；②對于位于水下部分的填海界址點，應(yīng)采用水下地形地貌掃測的方法確定，通過側(cè)掃聲吶獲得海底聲圖圖像，并結(jié)合水深數(shù)據(jù)，解譯判讀填海水下外緣線［4］；③對于無法測量填海界址點的，應(yīng)采用與界址點有明確關(guān)系的標(biāo)志點作為實際測量點，并根據(jù)相關(guān)資料，如工程剖面圖、竣工圖等資料，推算獲得填海界址點坐標(biāo)。

（8）對于具有斜坡結(jié)構(gòu)的填海項目，應(yīng)要求測量單位界定填海項目的成陸范圍，并給出明確的坐標(biāo)和面積，以便于海域使用證與土地使用證的換發(fā)與銜接，填海項目中屬于海域范圍（即成陸范圍之外）在換發(fā)證后仍屬于海域管理范疇，以坡頂線作為海陸分界線，斜坡結(jié)構(gòu)部分的用海方式可以定義為非透水構(gòu)筑物。

［1］劉述錫，孫淑艷，于永海，等．圍填海導(dǎo)致的生態(tài)問題和對策［J］．海洋開發(fā)與管理，2013，30（12）：63－66．

［2］國家海洋局．填海項目竣工海域使用驗收管理辦法［Z］．2007．

［3］國家海洋局．HY／T 124－2009 海籍調(diào)查規(guī)范［S］．2009．

［4］湯民強(qiáng)，劉文勇，魏巍．填海項目竣工海域使用驗收測量的技術(shù)方法［J］．海洋技術(shù)，2009（2）：80－83．