環境標準法律制度的困境與出路

曹金根

（重慶大學，重慶400033）

環境標準法律制度的困境與出路

曹金根

（重慶大學，重慶400033）

環境標準是環境執法、環境管理的基礎，是判斷排污單位是否環境違法的重要依據，在環境保護中發揮了一定作用。但是，環境標準制度在現實中還面臨諸多困境。環境質量標準和污染物排放標準與其他標準混同管理，剛性不足，不能應對日益嚴重的環境污染和生態破壞局面。環境標準存在空白，體系不健全，應對重點環境保護工作的能力不足。有法不依、執法不嚴，對超標違法行為處罰不力，嚴重削弱了環境標準制度的權威。鑒于此，有必要對環境標準制度進行梳理，根據我國環境保護工作的新常態，探索實施環境標準制度的新方法。

一、我國環境標準制度的現狀

環境標準是伴隨著環境保護事業的發展而發展的。環境問題的惡化源自工業革命以來人們對自然的索取能力急劇膨脹，環境污染問題日益成為與世界各國經濟建設和社會發展緊密相連并且無法擺脫的夢魘。工業革命以來特別是二戰結束后，科學技術迅猛發展并得到廣泛應用，西方資本主義國家經濟呈現繁榮景象。伴隨著經濟的發展，環境問題逐漸成為人類共同面臨的威脅。1972年，人類首次環境會議在斯德哥爾摩召開，會議通過了著名的《人類環境宣言》。該宣言取得了兩項成果：一是達成關于環境保護的7點共同認識，二是公布指導人類環境保護的26項原則。出于政治考慮，中國派代表參加了此次世界環境會議。

新中國的工業化肇始自20世紀50年代的“一五”時期，80年代改革開放后，我國經濟走上發展的快車道。現階段，我國工業化、城鎮化處于加速發展時期，環境污染和生態破壞成為國內乃至國際關注的焦點。在這樣的背景下，環境法治是破解環境問題的重要選擇。環境法治不僅需要建立、健全環境法律法規體系，也需要建立完備的環境標準體系。在某種意義上，環境標準更重要，它是環境管理和環境執法的基礎，是執行環境法律法規的技術保障。

從新中國成立到1973年全國第一次環境保護會議召開是我國環境標準孕育階段；從1973年至1979年，是環境標準的起步階段；從1980年至1991年，是環境標準的發展階段；從1992年至2006年，是環境標準體系初步形成階段；從2007年至今，是環境標準體系日臻成熟階段。新中國成立初期，環境標準寥若晨星，部門邊界模糊。1956年，衛生部和原國家建委頒布第一個帶有環境標準性質的設計標準《工業企業設計暫行衛生標準》，1959年頒布《生活飲用水衛生規程》，1962年頒布《工業企業設計衛生標準》，1963年頒布《污水灌溉農田衛生管理試行辦法》。1973年頒布的《工業“三廢”排放試行標準》，奠定了我國環境標準制度的基礎①。1980年代以來，我國進入經濟快速發展時期，環境標準制定數量不斷增長，覆蓋范圍越來越廣，逐步形成了相對完整的環境標準體系。

目前，環境標準主要包括兩級五類標準。兩級為國家級標準和地方級標準；五類標準為環境質量標準、污染物排放標準、環境監測規范（環境監測方法標準、環境標準樣品、環境監測技術規范）、管理規范類標準和環境基礎類標準（環境基礎標準和標準制修訂技術規范）。以法律效力分，環境質量標準和污染物排放標準為強制性標準，環境監測規范、管理規范類標準、環境基礎類標準為推薦性標準。以環境要素分，我國的環境標準涵蓋大氣、水、環境噪聲與振動、核輻射與電磁輻射、固體廢物、土壤、生態等環境保護標準。截至2014年，我國共有環境標準1598項，其中環境質量標準和污染物排放標準160項。

我國環境標準制度從靜態情況看，環境標準體系基本建立，標準架構基本形成，但環境標準分布不均衡，水、大氣、環境噪聲與振動標準比較齊全，土壤、生態環境標準、總量標準等子體系不健全。從動態情況看，標準制定與標準執行不平衡，標準制定工作力度大，但現行環境標準執行差強人意，有標不依、執標不嚴、違標不究現象嚴重，導致環境標準制度效益折損；重環境標準制定輕環境標準的后期評估、宣傳培訓；重環境標準數量增長輕環境標準質量管理②。

二、我國環境標準法律制度現存的主要問題

（一）環境標準體系不健全

1.環境標準所覆蓋的保護范圍不夠

我國的環境標準，從環境要素方面看，大氣環境標準、水環境標準、噪聲標準相對完備，缺乏土壤環境保護、危險化學品控制、生態系統保護等方面的環境標準。行業標準種類不齊全。我國環境標準是綜合標準和行業標準并重，綜合標準所占比例偏大，行業標準分工不細，環境標準結構不合理。我國排放標準種類不全，還有一些生產工藝沒有排放標準。

2.地方環境標準數量欠缺

從環境質量標準和污染物排放標準的內部構成看，國家環境標準和環保部標準數量較多，占主導地位；地方標準數量少，不能體現各地區環境保護管理的差異性。我國的污染物排放標準，大部分屬于濃度排放標準，總量控制指標缺乏，不能約束稀釋排放行為，難以控制企業超總量排放污染物。標準中缺少污染控制技術，僅規定污染物的排放濃度，缺少相應的環保政策和污染控制技術，致使執行環境標準缺乏針對性。

（二）環境質量標準核心作用未有效發揮

環境質量標準在環境標準體系中居于核心地位，是總量減排、環境管理的目標。現行《環境保護法》第二十八條規定，地方各級人民政府應當采取有效措施，改善環境質量。我國環境質量標準的責任主體是地方人民政府，但對環境質量不達標應承擔法律責任的內容、處罰程序規定不明確，處罰不到位。缺失對于環境質量標準如何實施、如何應用的規定。在特定區域環境質量標準對污染物排放標準的約束決定作用未能體現。由于這些原因，我國環境質量標準在環境保護中的核心指導作用未能得到充分發揮③。

（三）環境標準之間存在沖突

環境標準之間不協調、不統一，在實施和監督過程中，執行者和監督者無法選擇。比如，農田灌溉水質標準、漁業水質標準和地表水環境質量標準對水質標準規定不一致，出現“一水三標”現象；保護農作物的大氣污染物最高允許濃度和環境空氣質量標準對空氣質量標準規定不統一，兩個標準并立④。環境質量標準與污染物排放標準之間嚴重脫節。特定地域的環境容量、納污量、環境自我凈化能力與區域環境質量息息相關。污染物排放標準應根據環境質量標準、經濟發展水平、現有污染物治理技術水平，綜合分析制定，環境質量標準對污染物排放標準有決定作用。我國實際情況是，即使某區域污染源排放均達到排放標準，也不能保證環境質量達標。

（四）環境標準法律制度缺少民主參與機制

民主參與原則是環境法的一個基本原則，其理論基礎是環境權理論⑤。我國的環境標準制定主體為環境保護部、省級人民政府和設區的市級人民政府，實施主體為環境保護部，省級人民政府、設區的市級人民政府環境保護行政主管部門，監督主體為縣級以上人民政府環境保護行政主管部門。也就是說，環境標準的制定、實施、監督都由政府部門唱主角，封閉性強，公眾參與度較小，公眾的環境知情權、監督權得不到保護。我國的環境保護法律只宣誓性地規定社會公眾參與環境保護的權利，具體操作流程不明確，公眾參與往往流于文字，公眾環境參與權得不到切實保障。我國環境標準制度的實施，政府主導過度，公眾參與缺位，缺少民主性，不利于標準的實施和監督。

三、域外環境標準法律制度借鑒

（一）環境標準的立法模式

目前，域外環境標準在立法模式上主要有三種：

1.美國模式

在美國，聯邦環保局制訂水質基準，各州根據水質基準和水體具體功能制定地方水環境質量標準。美國的環境質量標準在環境保護中發揮著核心作用，是污染物排放標準的制定基礎⑥。美國環保局制定環境空氣質量標準，各州制定本地區實施計劃，經批準后作為法律強制執行。大氣污染物排放標準，聯邦環保局和州都可以制定，與一定的配套先進技術銜接。此種模式的主要特點：一是重視地方環境標準的制定，以地方環境標準為主體，以統一的國家環境標準為補充；二是環境質量標準在環境保護發揮核心指導作用，環境質量標準引領污染物排放標準的制定；三是污染物排放標準與配套的污染治理技術相對應。

2.歐盟模式

歐盟的環境標準與其他法律、法規的立法程序相同，以指令或條例的形式頒布，其中環境條例能在各成員國直接適用，而環境指令不能直接適用，只能經過轉化后才能適用。其主要特點是環境標準的法律位階高，等同于法律、法規。

3.日本模式

1968年日本國會通過《大氣污染防止法》，并于1970年、1974年進行兩次修訂，確立污染預防理念和總量控制原則，對工業集中地區的二氧化硫、氮氧化物實施總量控制。其主要特點是引入總量控制概念，制定有區域總量控制標準。

（二）域外環境標準法律制度的基本評價

1.環境標準的法律地位高，法律效力強

國外的環境標準雖然也是環境保護工作統一的各種技術規范和技術要求，但是其制定主體、制定程序及管理方式與法規完全相同，屬于法律范疇。美國環保局頒布的標準與其他法規一樣同屬于聯邦法規，違反排放標準的污染要受到法律處罰。歐盟的環境標準是法規，不但具有法規一樣的效力，而且立法程序也與法規一樣。

2.環境標準緊扣實際需要，針對性與可操作性強

國外環境標準在制定和實施過程中，既保持大方面的統一，又充分考慮地方環境特點和環境科學技術發展階段。美國沒有統一的水質標準，僅建立各類水質基準，各州根據水質基準并結合當地實際制定各州和流域的水質標準。美國環保局和州都可以制定空氣污染物排放標準，將排放限值規定在采取先進技術能達到的水平上。歐盟的每一個環境標準都包含了監測方法和實施方案。

3.環境標準覆蓋范圍廣，標準體系健全

歐盟在污染防治方面有豐富的經驗，這其中得益于其環境標準體系的完備，包括水環境標準體系、大氣環境標準體系、環境噪聲標準體系、固體廢物標準體系、化學品管理及轉基因制品標準體系、核安全與放射性廢物管理標準體系、野生動植物保護標準體系以及基礎標準體系。在國外環境標準中，行業標準的數量遠遠超過綜合標準數量，形成了行業標準為主體，綜合標準為補充的框架格局。國外在制定濃度排放標準，保證單點污染源達標排放后，更加關注一個地區環境質量的狀況，制定總量標準。國外在重視總量標準的同時，也制定區域和流域標準。

4.制定環境標準引進公眾參與制度

公眾參與又稱民主參與，在國際上已經作為環境法的基本原則得到普遍的確定和遵守。美國環保局頒布實施污染物排放標準，必須通過聽證會形式征求公眾意見。如果社會公眾與官方意見不一致，可以通過司法途徑尋求權利救濟。日本環境標準很多是政府與企業共同協商一致的結果。

四、健全完善我國環境標準制度的路徑

我國環境標準制度應秉承可持續發展指導思想，體現清潔生產、循環生產的理念。環境標準要對資源的循環利用實行技術強制，對產品的生產過程實施標準控制，保障環境標準全過程發揮作用，促進人與自然和諧相處。我國環境標準法律制度，既要借鑒西方工業發達國家的成熟模式，又要結合中國經濟社會發展的具體國情，實現西方環境標準制度本土化⑦。在完善我國環境標準制度的過程中，有兩種傾向需要避免：一是固守傳統，沿用過去的環境標準制度，走先污染后治理，邊污染、邊治理的老路，忽視人民群眾的環境權益；二是不考慮中國的科學技術水平和經濟條件，盲目照搬西方國家的環境標準制度，在實際中得不到切實執行，削弱環境標準制度的權威性。

（一）實施環境標準分類管理

我國的環境標準包括環境質量標準、污染物排放標準、環境監測規范、管理規范類標準和環境基礎類標準。其中，污染物排放標準和環境質量標準屬于強制性標準，必須強制執行，后三類標準屬于推薦性標準，可以選擇采用。環境標準呈現總體數量多，強制性標準占比小的特點。我國目前環境標準按照《標準化法》進行管理，把將環境標準與建設工程、工業產品標準放在同一位階，削弱了強制性環境標準的法律效力，降低了其法律位階，不利于環境管理和環境執法。走出這種困境的辦法，就是對環境標準管理進行新的制度設計，區分不同情況，分類管理。強制性的環境標準按照技術法規進行管理，增強其剛性，推薦性標準按照《標準化法》的要求進行管理，保留其柔性。

1.強制性環境標準的管理

針對環境質量標準和污染物排放標準，應提升其法律地位，把其上升為技術法規。一是環境質量標準和污染物排放標準的制（修）定、頒布、實施，嚴格按照部門規章和政府規章的模式進行。二是環境標準不但包括環境技術指標，而且包括完成技術指標需要采取的技術措施、管理措施、監督手段、違反標準的法律責任。同時，環境標準以環保部令的形式發布，增強發布形式的權威性⑧。三是在標準中明確超標排放及環境質量不達標的法律責任，增加強制性標準的法律威懾力。未達到環境質量標準的地區，縣級以上地方人民政府為此負責，上級政府可以對該地區建設項目實行區域限批，對當地政府官員予以行政處罰。污染物排放超標的企業，應承擔違法責任。排放超標不僅指污染物濃度超標，而且包括污染物總量超標。超標排放企業應承擔行政責任、民事責任甚至是刑事責任。超標排放給公民人身和財產，或給法人、其他組織財產造成損失的，超標企業應承擔民事侵權責任。對已經造成社會公共利益損害或具有社會公共利益重大損害風險的污染環境和破壞生態行為，檢察機關、環境保護主管部門、從事環境保護公益活動的社會組織可以提起環境民事公益訴訟。在環境侵權訴訟和環境民事公益訴訟中，環境標準可以作為評判企業行為是否造成環境侵權、公共利益損害的依據⑨。

2.推薦性環境標準的管理

環境監測規范、管理規范類標準和環境基礎類標準屬于推薦性環境標準，這些標準的制定主體是國務院環境保護主管部門，省級人民政府、設區的市級人民政府不得制定這三類標準。推薦性環境標準在環境標準中所占比例大，其執行具有可選擇性。十八屆四中全會提出依法治國戰略，在依法行政的語境下，如果行政權力無限擴張，對可選擇的公共事務進行干預，就會違背環境法治的應有之義。因此，推薦性環境標準可以按照《標準化法》實行管理。

（二）重構環境標準的框架體系

1.重視地方環境標準的制定

截至2014年11月，我國的地方環境標準僅有140個，其中北京、上海、廣東、山東、重慶經濟發達，環境問題突出，為應對環境公害，制定的地方污染物排放標準較多，其他省份地方環境標準較少或者空白。我國幅員遼闊，各地環境容量和環境承載力各不相同，應立足環境資源實際，制定符合地方環境稟賦的環境標準。2015年3月，新修正實施的《立法法》規定，設區的市、自治州的人民政府有權制定有關環境保護的地方政府規章，地級市政府被賦予立法權。設區的市、自治州政府應根據本地環境質量的實際狀況、經濟發展實力、環保科技水平，制定、實施嚴格的地方環境標準，建立和完善地方環境標準體系，改善地方環境質量，保護當地公民健康權。我國應理順國家環境標準和地方環境標準的關系，建構以地方環境標準為主、國家環境標準為輔的格局，地方環境標準優先于國家環境標準實施⑩。

2.加強行業環境標準的制定

隨著我國工業化程度的深化，污染源種類越來越多，污染因子數量急劇增加。面對這種形勢，應根據不同行業的生產工藝、污染治理技術，制定行業污染物排放標準。首先是確定污染源類別歸屬，明確各污染源所屬行業種類；其次是開展行業生產工藝和污染治理工藝調查，制定各子類排放標準。為使排放標準更具針對性，應擴大行業污染物排放標準的覆蓋面，逐步縮小綜合性排放標準的適用范圍，形成以行業污染物排放標準為主，以綜合性污染物排放標準為補充的污染物排放標準架構?。行業污染物排放標準應確定相應的技術依據，按照污染物的類型、污染源的新舊，提出相應的控制技術，即行業排放標準須有成熟的污染控制技術作為支撐，強化行業標準的可操作性。

3.結合環保重點工作建立環境標準簇

當前，環境污染和生態惡化的形勢十分嚴峻，環境保護工作千頭萬緒。為解決突出環境問題，應結合重點工作，構建支撐污染減排、重金屬污染防治、土壤污染防治、污染源自動監控等重點工作的標準簇?。例如，建立污染源自動監控標準簇，制定污染源自動監控系統建設、聯網、驗收標準，自動監控數據傳輸、審核規范和應用辦法，自動監控系統社會化運營管理規范，污染源自動監控與環境質量自動監控關聯應用管理辦法，集中解決污染源自動監控數據在環境保護工作中的地位和應用問題，實現從傳統環境管理向信息化、智能化環境管理的華麗轉變。

（三）強化環境質量標準的核心地位

1.建立生態環境標準體系

建立生態環境標準體系，一是擴大生態標準的范圍，涉及動物多樣性、植物多樣性、自然保護區、海洋自然保護區保護等多個領域，覆蓋生態保護的各個方面?。二是細化重點生態環境標準。生態環境涉及面廣，應根據我國的環保形勢確定亟待解決的生態危機，集中人力、財力、科技力量制定生態環境標準。三是盡快建立生態損害衡量標準，量化生態環境遭受的損失，對已經遭受破壞的生態環境，應規定修復方法與規范；對未遭受破壞的生態環境，明確預防破壞的方法與措施。

2.建立土壤環境標準體系

目前，我國農村面源污染與點源污染疊加，土壤環境受到嚴重破壞。為改善農村土壤環境，應盡快完善以土壤環境質量標準為核心，以土壤污染物控制標準和土壤修復標準為支撐的土壤環境標準體系。首先，根據受納土壤的功能要求規定進入土壤的污水和固體廢物中的污染物限值。可以根據不同的土地利用方式和土壤環境容量，對進入土壤的污染物含量予以確定。其次，對已經污染的土壤，綜合考慮土地的使用功能，以及土壤修復的技術水平、經濟可承受能力和社會發展水平等多種因素，制定土壤修復標準?。

（四）制定加工和生產方法標準

我國在經濟高速發展，創造巨額社會物質財富的同時，經歷了西方國家嚴重的環境污染困境。目前，我國主要污染物排放總量在全世界排名靠前，引發了國際社會的不滿。形成這種局面的原因是我國經濟粗放型發展，能源消耗高，環境標準低。要降低污染物排放量，應與國際環境標準接軌，制定PPMs（Processing and Production Methods）標準，全過程控制污染。PPMs標準與傳統的末端治理標準不同，它強調生產全過程的污染控制，能夠節約資源，減少污染物排放，包括廢水廢氣排放標準、設計標準、自然資源部門的生產工藝標準等。設計標準與排污標準不同，是一種方式性義務，它規定生產者或污染者必須使用某種方法，而不能自由選擇達到減少污染的方法。自然資源部門的生產工藝標準包括限制某些伐木活動、捕魚活動以及其他規定采用的方法等?。

（五）建立環境標準實施效果評估機制

環境標準制定前，雖然進行了大量的調查研究，但經濟、社會是不斷發展變化的。為提升環境保護標準的針對性和適用性，應建立環境標準實施效果評估機制，對已經頒布實施的環境標準進行動態跟蹤，重點評估環境保護標準實施的環境效益、經濟成本、治理技術與達標情況，根據評估結果啟動標準修訂工作，建立環境標準動態修訂機制?。

（六）嚴格執行環境標準

徒法不足以自行。我們不僅要建立完善的環境標準體系，還要在環境保護實際工作中嚴格執行，加大環境標準執法力度，切實保障人民群眾的環境權益。一是給公權力套上籠頭，扎進籠子，排除地方政府對環境標準實施的行政干預；二是加大環保財政資金投入，提高環境行政執法裝備水平，提升環境執法人員素質；三是建立完善公眾參與機制，保障社會大眾在環境標準實施中的知情權、參與權、監督權，使環境標準制度在陽光下運行；四是鐵腕執法，嚴厲處罰超標違法行為，對惡意超標排放的排污單位科處懲罰性損害賠償，扭轉違法成本低，守法成本高的局面；五是對嚴重違法環境標準法律制度，造成生態環境毀滅性破壞，環境污染危害人類身心健康的行為，及時移交司法機關，追究刑事責任。

注釋：

①蔡守秋：《新編環境資源法學》，北京師范大學出版社2010年版，第159頁。

②④??《國家環境保護標準“十二五”發展規劃》，《中國環保產業》2013年第4期。

③蔡守秋：《新編環境資源法學》，北京師范大學出版社2010年版，第158頁。

⑤陳德敏：《環境法原理專論》，法制出版社2008年版，第65頁。

⑥Nancy K Kubasek Gary S.Silverman：《Environmental Law》，清華大學出版社2008年版，第187—200頁。

⑦蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社2004年版，第3—23頁。

⑧彭本利：《完善我國環境標準制定程序的立法建議》，《玉林師范學院學報（社會科學版）》2008年第2期。

⑨[德]烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第4頁。

⑩彭本利：《以科學發展觀創新我國的環境標準》，《玉林師范學院學報》2007年第2期。

?胥樹凡：《論環境標準的創新》，《中國環保產業》2003年第5期。

?蔡守秋：《完善我國環境法律體系的戰略構想》，《廣東社會科學》2008年第2期。

?于國光：《關于我國土壤環境標準的思考》，《現代農業科技》2010年第9期。

?OECD：《貿易的環境影響》，中國環境科學出版社1996年版，第257頁。

責任編輯 王勇

2015-08-10

曹金根，男，河南鞏義人，重慶大學法學院博士研究生，河南省環境監控中心干部，主要從事環境資源法研究。