蘇聯、俄羅斯行政執法檢察監督對我國的啟示

韓成軍

（中國政法大學，北京100088）

蘇聯、俄羅斯行政執法檢察監督對我國的啟示

韓成軍

（中國政法大學，北京100088）

蘇聯的行政執法監督由檢察機關負責。檢察機關享有的監督權幾乎涵蓋社會生活的各個領域，被稱為一般監督。蘇聯解體后，俄羅斯的法律制度發生了較大變化，檢察機關的法律地位遭到弱化，檢察監督的范圍進一步限縮。目前，俄羅斯的行政違法檢察監督主要體現在對執行法律情況的監督以及對恪守人和公民權利與自由情況的監督等方面。我國的法治思想深受蘇聯影響。從蘇聯以及俄羅斯的行政違法檢察監督來看，立足本國國情開展行政違法檢察監督、重在法律監督而非業務指導、檢察機關依法獨立行使監督權等做法對我國行政執法檢察監督的完善具有重要的啟示意義。

行政執法；檢察監督；蘇聯；俄羅斯；啟示

一、蘇聯、俄羅斯行政執法檢察監督概況

蘇聯等社會主義國家的檢察監督制度受列寧的法律監督思想所啟發。根據列寧對檢察監督職能的闡述，社會主義國家的檢察機關享有比資本主義國家的檢察機構更為廣泛的監督權限，這主要體現在一般監督權上。盡管社會主義國家中檢察監督制度最為典型的蘇聯已不復存在，且曾屬于其加盟國的俄羅斯現今的政體及法律制度也發生了不小變化，但分別對解體前的蘇聯和蘇聯解體后的俄羅斯的檢察監督制度進行研究，有助于我們厘清社會主義國家檢察監督制度的發展脈絡，對與這兩個國家在制度上同源的我國具有重要的意義。

我國是引進蘇聯法律制度較多的國家之一，在具體的法律設計上與蘇聯有很多相似之處。如果說大陸法系以及英美法系代表性國家因與我國的政體不同，在制度設計上奉行的理念也相應有所差異，以至于我們在研究同一個問題時需要撥開其制度的外衣去找尋表象下的內在精髓的話，研究蘇聯以及深受蘇聯法治思想影響的俄羅斯的行政執法檢察監督制度則會省卻諸多辨別的煩瑣。

蘇聯的行政執法監督由檢察機關進行，檢察機關享有的一般監督權幾乎涵蓋社會生活的各個領域，包括政府各部門、各權力機關、社會團體、公民個人等均是其監督的對象。而俄羅斯通過對1992年頒布的《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國檢察機關法》（簡稱《俄羅斯聯邦檢察機關法》）的多次修改補充，最終在2005年確立了聯邦檢察機關的法律地位，即“俄羅斯聯邦檢察機關是以俄羅斯聯邦的名義，對俄羅斯聯邦憲法的遵守情況和俄羅斯聯邦境內現行法律的執行情況實施監督的聯邦集中統一的機關體系”，且表明其存在的目的在于“保障法律的至高無上，保障法制的統一和加強法制，保護公民的權利與自由，捍衛由法律予以維護的社會利益和國家利益”①，并為此賦予聯邦檢察機關一系列監督職能。俄羅斯的檢察監督主要體現為對國家立法機關、行政機關、商業組織等各主體執行法律情況的監督以及對恪守人和公民權利與自由情況實施的監督。其總體上沿用了蘇聯的做法，但在監督的范圍以及監督制度的具體設置上存在些許差異。考察蘇聯、俄羅斯檢察監督制度，有助于為我國的行政執法檢察監督制度的完善提供有益思路。

二、蘇聯、俄羅斯行政執法檢察監督制度

（一）蘇聯行政執法檢察監督

關于蘇聯的檢察體系，1955年最高蘇維埃主席團批準的《蘇聯檢察監督條例》中有所闡述。根據該《條例》的規定，蘇聯檢察院由蘇聯最高蘇維埃所任命的總檢察長領導，總檢察長下設副總檢察長，由前者提請蘇聯最高蘇維埃主席團任命。蘇聯總檢察長領導各級檢察機關的工作，并對在其領導下的各級檢察長的工作實行監督。各級檢察院包括加盟共和國、自治共和國、邊區、省、自治省、民族州、共和國轄市、邊區轄市、省轄市檢察院和區檢察院。總檢察長根據現行法律并為執行現行法律所發布的命令和指示，各級檢察機關必須執行。總檢察長發布的命令和指示如與法律相抵觸，最高蘇維埃主席團可以撤銷。可見，在蘇聯，各檢察機關形成了由總檢察長領導的、下級檢察長服從上級檢察長的統一集中的體系。

1.檢察機關對行政執法的一般監督模式

在檢察機關所具有的職能中，檢察機關的一般監督權受到的關注度最高。因社會主義法制是鞏固蘇維埃國家及其國家制度的有力手段，所以，一般監督被用作檢察機關實現自己所承擔的鞏固社會主義法制和蘇維埃法律秩序的任務的主要手段。檢察機關有權代表國家對各權力機關、管理機關、社會團體、企業和其他各種機關以及蘇聯公民是否確切遵守法律實行監督。實行一般監督不僅有助于在蘇聯境內確立對法制的統一適用，保障蘇維埃法律的穩定性，保障法律得到全民普遍地、一致地遵行，同時對集體農莊和其他合作社鞏固法制，保護法律所賦予公民的各項權利方面都具有重要意義。

1977年第九屆最高蘇維埃通過的《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法》第164條規定，一切部、國家委員會和主管部門、企業、機構和組織、地方人民代表蘇維埃執行和發布命令的機關、集體農莊、合作社和其他社會組織、公職人員以及公民是否嚴格和一律遵守法律，由蘇聯總檢察長及其所屬各級檢察長行使最高檢察權②。蘇聯總檢察長要求所有檢察機關主動對法制實行一般監督。其中，區檢察署是檢察體系中的基本單位，絕大多數的檢察工作都由區檢察署執行，因此，后文的闡述基本上是基于區檢察署的工作方式而進行的。總體而言：一般檢察監督涵括如下情形③：

（1）對區執行委員會和村蘇維埃的決定和指示是否合法的監督。在此監督中，監督工作主要圍繞以下步驟展開：首先，監督地方權力機關和國家管理機關發布的法令是否合法。其次，審查決定中所規定的行政處分的種類、范圍和實施處分的程序是否合法。再次，審查強制性決定的發布是否遵守了特別程序的規定。

區、村勞動者代表蘇維埃依法有權發布強制性的決定或決議，以責成本區內全體居民或村蘇維埃或一部分居民，必須執行某一項義務和行為或者遵守某項章程的決定，如有違反，就要受到處分。區、村蘇維埃既然有強制決定發布權，為防止所作決定侵害廣大人民的權利，區檢察長行使監督權時，需對此格外注意，確保轄區內發布的每一個強制性決定與現行法律不抵觸。鑒于此，區檢察長在開展監督時，有權要求區勞動者代表即蘇維埃執行委員會按期向區檢察署抄送他們的決議和命令的副本，并附送他們所屬各處所發布的命令和指示。區檢察長也可要求《一般監督細則》④上規定的其他機關抄送其所發布的文件。對于該細則上沒有規定必須提交檢察署的法律規范性文件，區檢察署通常應就地區檢查這些文件的合法性。另外，對于村蘇維埃執行委員會的命令和決議、對于集體農莊理事會和集體農莊莊員大會的決定和決議是否合法，區檢察長可在視察村蘇維埃和集體農莊時進行檢查，或者到區執行委員會和區農業處檢查所備案的這些文件的副本。在審查強制性決定是否合法時，檢察長應首先聲明執行委員會是否有權發布該決定，其在內容上是否與法律、上級機關的決議和決定相抵觸，有無侵害或者非法限制了公民的權利。一旦發現相關決定有違法律，區檢察長可提出抗議。

為保證監督的有效性，區檢察長需首先熟悉加盟共和國現行立法和法律所規定的強制性決定的發布程序。在肯定有權機關發布的強制性決定違法時，區檢察長有權提出抗議，并監督他所提出的抗議迅速得到審查。區檢察長還需對區執行委員會和村蘇維埃做成記錄的決定進行系統審查。對村蘇維埃決定的合法性審查，比較復雜。因為要求村蘇維埃向區檢察署報送一切決定并不適當，可在區執行委員會檢查村蘇維埃的記錄或在下鄉視察工作時一并審查。此外，為防止區執行委員會或村蘇維埃通過違法的決定，區檢察長可參加區執行委員會會議或村蘇維埃會議，在會議上就某項問題的合法解決發表自己的意見，從而在源頭上掐斷后期頒布的決定違法的可能。為使會議上的發言有成效，檢察長需做好會前準備，如了解會議議程、研究議程中所包括的問題等。當然，區檢察長事先參加這些會議，并不免除其在會后對會議中所作出的決定或決議再次進行檢察監督。

（2）對黨和政府重要決議執行情況的監督。區檢察長在一般監督工作中，應對保護社會主義國家財產和合作社集體農莊財產的法律的執行情況實行監督；對鞏固國家紀律的法律的執行情況、對工業企業中是否遵守勞動立法實行監督；對旨在反對生產劣等產品的法律的執行情況實行監督；對是否遵守關于保護軍職人員和衛國戰爭殘廢軍人家屬的權利的法律進行監督；對是否遵守關于規定稅收和必須向國家供售農產品的法律實行監督等。在進行監督時，區檢察長不得代替財政部和農產品采購部的各機關行使職權。區檢察長應認真研究現行立法及蘇聯總檢察長根據黨和政府的有關決議所發出的指示，且要了解完成這些指示所需的合法措施。

（3）對公民適用行政處分合法性的監督。根據蘇聯法律，對違反行政法案的公民，有權機關可以按照法定程序給予警告、罰款和勞動改造的處分。行政處分中罰款的適用最為廣泛，這也是區檢察長一般檢察監督工作中最重要的一部分。在具體監督時，區檢察長應著重審查行政處分是由什么機關、根據什么程序、因何種違法行為及在什么范圍內適用的。因有關行政違法行為的案件，在行政機關內部通常由區執行委員會所屬的民警局和行政委員會來審查，所以區檢察長相應地從以下方面檢察這些機關：行政委員會的組成人員及其管理事項是否與法律相符合；是否存在對法律和強制性決議均未規定的行為適用處分的情況；是否對本應依刑事程序處理的行為適用了行政處分；行政處分有無超過法律或強制性決議所規定的最高限度；在規定行政處分的種類和輕重時，有無考慮違法行為的大小和違法者的經濟情況；關于違法行為記錄的制作過程是否與法律的規定相符合，記錄的敘述是否清楚；處分書的制作和送達是否遵守法定的形式和期限；是否依法強制追繳罰款等。與前述各項相對應，區檢察長也應對有權給予行政處分的組織和公務人員所采取的處分措施是否正確進行監督。

當區檢察長發現存在行政違法行為時，無論針對何種情況，都應立即采取消除違法行為的統一措施，如對非法決議、決定、命令、其他法令或非法行為提出抗議；提出關于消除促成非法行為的原因和條件的意見書；直接向機關領導人員提出建議，請求恢復公民或團體受到侵犯的權利。根據《一般監督細則》第40條、第43條的規定，抗議是檢察長對待違法行為或法令所采取的基本監督方法。抗議應向上級機關提出。只有在無須上級機關的干預即可消除違法行為或需要立即廢除違法法令而向上級機關提出抗議會有很大耽擱的情況下，才能向發布違法法令的機關提出。

2.檢察機關對行政執法的其他監督模式

在蘇聯，除對偵查、審判、執行等訴訟活動的守法情況開展專門監督外，通常情況下，檢察監督工作均是以一般監督的方式進行。除了一般監督形式，在行政執法檢察監督方面，檢察機關尚有其他的監督方式。

（1）對民警行政管理行為是否合法的監督。蘇聯的民警局地位較特殊，它既是調查機關，調查依刑事訴訟法規定不需要偵查的犯罪案件，接受檢察機關開展的偵查監督；同時，民警局又是蘇維埃權力的行政執行機關，在行政管理方面具有相當的職權。因此，開展行政執法檢察監督，這種情形不可忽略。

民警局進行行政管理的主要任務在于，保證人民共同維護蘇維埃法律所確立的社會秩序，以及通過行使法律所賦予的權限，采取相應的辦法，及時消除違反社會秩序的行為。民警局主要負責如下行政管理工作：一是對違反行政管理的行為進行規制。如違反汽車運輸章程的，民警局有權處以100盧布以下罰款；違反消防規則及規定的，加盟共和國、自治共和國、邊區和省、莫斯科和列寧格勒市消防機關領導人可向對違法行為負有責任的企業和機關領導人處以500盧布以下的罰款；出現兒童胡鬧和街巷流氓行為的，對違法人的父母處以200盧布以下罰款等。對此，區檢察長應詳盡審查公民不服罰款的控訴，并對民警局作出的行政處分決議是否合法進行監督。如發現民警機關有違法行為時，區檢察長應及時提出抗議，請求有權機關撤銷違法的行政處分決議。二是身份證實施辦法。如機關、企業和團體的公務人員雇用無身份證和攜有未登記之身份證的公民為其工作，非法沒收和保留身份證作為抵押品，未將工人和職員的接受和免職記入身份證的，或者公務人員和房主，準許未登記的、無身份證的或攜有過期身份證的人居住的，以及當蘇聯公民無身份證或攜有過期身份證以及未辦理登記手續而居住時，民警局可依行政程序分別處以100盧布以下罰款等。針對以上情形，區檢察長在實施檢察監督時，應及時接受公民針對民警局違反身份證法的行為的控訴，有系統地檢查所采取的罰款等措施以及程序是否合法。在進行監督時，檢察長無權直接以命令方式撤銷所查明的非法命令、決議、指示等，只能以一般監督的方式對民警局的行政管理活動提出抗議，或發出違法行為意見書，遞交區民警分局局長或通過省檢察長交給上級民警機關處理。

（2）通過審查公民的控訴和告發而開展的監督。蘇維埃法律旨在維護人民的利益，因此任何一個公民在發現行政機關、企業、團體以及國家機關公務人員存在違法行為時，都有權向蘇維埃國家機關即檢察署告發。檢察署對控訴、告發的審查和處理，不僅有助于揭發和消除違反社會主義法制的行為，同時有利于保護公民憲法上的權利。

對于這方面的監督，蘇聯1946年第112號法令《改善檢察機關審查控訴的工作》專門作了具體規定。根據該法令的要求，所有檢察機關在受理控訴和告發后應及時處理，對于控訴的初步處理不可超過三天，處理完畢的期限依檢察署的差異而有所不同，如區、市檢察署二十天，省檢察署十五天，各加盟共和國、邊區檢察署一個月等。但無論在何種情況下，都不允許檢察機關將控訴轉給被控訴的檢察長和被控訴的其他公務人員自行處理。檢察機關不僅要保證其所收到的勞動者的控訴及時得到妥當處理，而且也必須對其他機關、企業是否遵行相關法律和政府決議展開監督。檢察長應仔細核查控訴或告發中所述事實，一旦屬實，應立即采取措施消除違法行為。如有必要，檢察署工作人員需親自到當地調查所控訴事件。

（二）俄羅斯行政執法檢察監督

蘇聯解體后，俄羅斯承接了蘇聯在國際上的地位。1993年俄羅斯通過《聯邦憲法》確認了俄羅斯為聯邦制國家，實行以總統為核心的三權分立政治制度。聯邦總統是國家元首，聯邦政府是國家最高權力執行機構，由政府總理擔任首腦。但實際上，總理僅是名義上的政府首腦，是總統意志的執行者，行政大權完全掌握在總統手中。總理由總統提名，經議會中的下院同意而任命。總統由選民直接選舉產生，無需對議會負責。聯邦議會由聯邦委員會（亦稱“上院”）和國家杜馬（亦稱“下院”）組成，是俄羅斯的立法機關，主要職權是通過聯邦憲法和法律。雖然議會對總統享有彈劾權，可罷免總統，但俄羅斯憲法對此規定的罷免條件及程序都極為苛刻，很難真正實現罷免總統的目的。相反，總統依法有權在下院三次否決總統提名的聯邦總理人選后，解散下院并確定新的下院選舉。可見，在俄羅斯總統和議會的較量中，前者更為強勢。此外，在法院系統內，俄羅斯設置了憲法法院，其有權對總統簽署的法令以及議會制定的法律等進行違憲審查，并對違反憲法的法律、法令宣布無效，從而對總統和議會形成制約。

在新政治體系下，俄羅斯的法律制度、法治理念發生了很大變化。葉利欽當政時期，俄國內曾掀起學習英美法制度的浪潮，試圖取消檢察機關監督法院的職能，而將其轉為純粹的刑事追訴機關。俄羅斯憲法也進一步弱化了檢察機關的法律地位。這不僅體現在介紹檢察機關的篇幅大為縮減，同時聯邦總檢察長的職權也被大幅削減。隨著俄羅斯在由社會主義國家向資本主義國家轉型過程中種種不適與磨合問題的顯露，法律制度也相應地進行了調整⑤。但是，俄羅斯檢察院所具有的法律監督性質，依然是其檢察制度的一大特色。對行政違法行為的檢察監督是檢察監督中一項重要內容。

1.對執行法律情況的監督

根據《俄羅斯聯邦檢察機關法》第21條的規定，檢察監督的范圍既包括各聯邦及其主管部門、聯邦的立法機關、執行機關、軍事管理機關、監察機關、軍事管理機關及其公職人員，還包括前述機關或領導人所頒布的規范性文件是否符合法律的規定，以及商業組織、非商業組織的管理者等對俄羅斯憲法及俄聯邦境內的現行法律⑥進行執行的情況。在對執行法律情況實施監督時，檢察長的權限因監督目的的不同而有不同的分類。第一類權限的目的是及時發現違法行為，查明違法行為產生的根源以及相關責任人。相應地，檢察長的權限包括自由出入被監督對象的轄區和建筑物，查閱其所有公務文件，要求受監督的機關領導人提供文件，要求受監督的機關領導人對其管轄或監督的機構、組織、企業的活動進行審計、傳喚公職人員或公民對違法行為進行解釋等。第二類權限的目的在于，消除已發現的違法行為、消除促使違法行為產生的根源、追究違法行為過錯人的責任。此時，檢察長可具體行使的權限包括：對違法的法律文件提出異議，或向普通法院系統下的法院和仲裁法院提起訴訟，要求宣布該文件無效等。對于檢察長享有的兩類權限，權力實施的受體必須積極配合、無條件執行檢察長的要求，否則將被依法追究行政責任。在對法律文件的合法性進行監督時，不同主體制定的文件被劃分了幾個方向，如對代表權力機關、執行權力機關制定的法律文件合法性的監督、對地方自治機關制定的法律文件、各聯邦部和主管部門制定的文件、軍事管理機關制定的文件合法性的監督等。不同的劃分更有利于檢察機關監督工作的開展，增強檢察工作人員對某類或單個方向監督的針對性，妥善處理已發現的違法行為的統計工作，緩解由此而帶來的分析以及編制統計報表工作的負擔。文件合法性的審查，既可以在其頒布機關進行，也可由檢察院通過向該機關索取文件的方式進行。審查進行時，檢察長需仔細閱讀整個文本，以核查該文件是否符合俄羅斯聯邦總統頒布的命令或聯邦政府的規范性決議。對于地方自治代表機關、執行機關和其他地方機構通過的法律文件，除了與聯邦規范性決議、命令一致外，還應當與聯邦主體的法律和地方組織章程相符合⑦。這些具體的制度規定為檢察監督工作的開展提供了極大便利，加大了監督的實效。

從前文闡述來看，在對法律執行的檢察監督方面，范圍基本涵蓋了所有執行機構。如果上述主體被查出有違法情況，依照檢察機關法要進行相應的處理，如聯邦正、副檢察長可依據該組織法的規定，向有權制止違法行為的機關或相關公職人員出具消除違法行為建議書。后者應自收到建議書之日起一個月內采取行動，糾正違法行為，并將處理結果以書面形式反饋給檢察長。對于頒布違法文件的主體，檢察長可提出異議，由后者在接到異議后十日內對異議進行審查處理，并將處理結果通知檢察長。此外，當聯邦政府的決議有違聯邦憲法和法律時，聯邦總檢察長應向聯邦總統通報此情況。當各聯邦主體制定的憲法不符合聯邦憲法和法律時，聯邦檢察長有權向俄聯邦憲法法院提出質詢⑧。通過這些手段消除違法行為，掐斷其產生的根源。

2.對恪守人和公民權利與自由情況實施的監督

在政體改革后，俄羅斯加大了對人權保障的關注，并試圖通過機關的監督職能發揮功效。修訂后的檢察機關法在此方面亦有所體現。根據該法規定，在對恪守人和公民權利與自由的情況進行監督時，檢察長應充分行使其在對執行法律情況實施監督時的權限。在此之外，在對相關行政行為進行檢察監督時，檢察長還享有如下權限：其一，審議、審查有關侵犯人和公民權利與自由的聲明、申訴和其他投訴；將維護其權利和自由的程序告知受害人；采取措施預防和制止侵犯人和公民權利與自由的行為，追究違法行為人的責任并賠償所造成的損失。其二，在侵犯人和公民權利與自由的行為屬于行政違法行為的情況下，檢察長有權提起行政違法訴訟，或立即將關于違法行為的投訴材料和檢查材料移送給被授權審理該案件的機關或公職人員。其三，當眾多公民的權利與自由受到侵犯，或者基于其他原因而導致侵犯公民權利與自由的行為造成重大社會影響時，檢察長應當向普通法院系統下的法院或仲裁法院提出起訴并出庭支持公訴，從而維護受害人的權益⑨。其四，就侵犯公民權益的行為所依托的法律文件，檢察長有權向制定該法律文件的機關提出異議或向法院提出控告⑩。檢察機關的介入，對保障公民人權起著重要作用。

需強調的是，對執行法律情況的監督和對恪守人和公民權利與自由情況實施的監督并非完全分離，通常情況下，對二者的監督是同步的。對法律文件合法性的審查本身就是對執行法律情況加以監督的一項重要內容。即便在單純監督法律文件合法性的情境下，也不會完全忽略對該文件執行情況的了解。據上文對檢察院組織法的剖析可以看出，風行于蘇聯時代的一般檢察監督（或稱大檢察監督）在俄羅斯聯邦法律中愈加具體、明確，監督的內容也逐漸豐富。對違法行政行為及時干預，能夠在很大程度上預防和減少在執法過程中出現的行政主體與行政對象間的矛盾、沖突，減少引發大規模群體事件的可能性，維護社會的穩定。

三、蘇聯、俄羅斯行政執法檢察監督對我國的啟示與借鑒

從對解體之前的蘇聯到現今依然承繼蘇聯諸多法律思想的俄羅斯，時空的變化為我們完整呈現了蘇聯的檢察監督理論及實踐在不同歷史時期的發展。這里面既有寶貴的經驗，也有深刻的教訓。在我國加強行政違法檢察監督制度的建設中，尤要注意以下方面：

（一）開展行政違法檢察監督要立足本國國情

從蘇聯檢察職權配置上看，檢察監督權尤其是其中的一般監督權地位顯赫，幾乎所有在談及蘇聯制度的論著中，一般監督權都是濃墨重彩的一筆，從而導致檢察機關在訴訟中所承擔的基本公訴職能常常被忽略。造成研究有所側重的主要原因在于蘇聯對監督權的制度定位。吸納列寧的法律監督思想，法律監督權被作為檢察權的主要內容，其他訴訟權力包括公訴權都被視為法律監督權的具體體現，以致蘇聯的檢察監督不僅范圍廣，而且權限大，最后導致權力擴張，發生檢察機關代替其他行政機關插手行政事務的情況在所難免。

蘇聯解體后，承繼了其衣缽的俄羅斯雖然依然保留了檢察機關的一般監督權，但并非完全照搬而用。雖然一般監督權是對行政執法的一種最全面、最徹底的監督模式，對保證法制正確實施力度最大、最為有效，但俄羅斯還是縮小了它的作為范圍，將一般監督權放置在最需要加以監督的重要領域，如保護公民權利方面。因此，我國在探索行政執法檢察監督制度的過程中，既不應排外，也不該盲從。我國有自己的國體、政體，行政執法檢察監督應在適應我國國情的基礎上合理建構，辯證地看待其他國家相應的制度建設，形成中國特色的檢察監督體系。

（二）檢察監督重在法律監督，而非業務指導

蘇聯的檢察監督尤其強調檢察機關監督的內容和方式，嚴禁檢察機關越權監督，混淆其與主管部門監督的界限。在1946年7月17日下發的第128號文件中，蘇聯總檢察長曾指出了檢察機關在一般工作中存在的缺點：“個別檢察長在組織一般監督工作時，私自以不正確的方式擴大檢察署的某些職權。他們不去監督各個地方權力機關和主管部門的決定和命令是否與《蘇聯憲法》、蘇聯和各加盟共和國其他法律、蘇聯政府和各該加盟共和國的決議和命令相符合，他們也不監督其是否嚴格遵守法律，而是企圖監督本區各機關、企業和團體的一切行政事務和經濟業務活動。某些檢察長對檢察機關的一般監督工作與國家監察機關和主管機關的監督檢查職能之間存在的差異，仍認識不清。”為區分二者，列寧在《論“兩重”從屬制與法律制度》中提出了解決檢察監督與主管部門監督權限劃分的辦法：即檢察長從適法的角度實行監督，而主管部門在實行它的監督職能時，對于受監督的各種組織有權干涉其業務上、經濟上的活動，并有權發布相關的命令和指示，廢除所屬各種組織所頒發的命令和指示。蘇聯的做法試圖在加強監督和保證行政工作不受過多牽絆而得以順利開展之間尋求平衡?。

根據蘇聯的檢察監督制度和上述理論，檢察機關所實行的是有別于主管部門的另一種監督，有自己的特點。作為最高監督的檢察監督，它不具有任何行政職能，檢察長無權干涉各權力機關和企業的業務活動，而只能對有關機關的非法行為和非法決議提出抗議。關于這一點，列寧曾作了闡述，即“檢察機關與政權機關不同，它沒有任何行政權，關于行政上的任何問題它都沒有決定權”?。對此，《一般監督細則》第14條作出了相應規定，“檢察長不應直接干涉企業、機關的領導者在行政上和經濟上的職權，不應對各行政、經濟和其他機關的工作進行調查，不得就其業務活動給予指示，也不能替他們解決這些問題”。各部、各主管部門和地方權力機關依照管理程序必須檢查所屬機關執行法律的情況。這是其承擔的保證蘇維埃法律得到遵行、鞏固國家法律和保護為法律所保障的公民權利的任務所要求的。此外，在這些國家管理系統中，還設置有專門機關即蘇聯國家監察部，負責對由國家機關、合作社及其他社會團體、各種組織和企業所支配的國家金錢和物資的核算和開支進行最嚴格的監督，以及檢查它們對蘇聯政府所作決定的執行情況。因此，檢察機關必須辨清自己的檢察職責，不可僭越職權。對法律和政府指示執行情況的檢查，必須由國家監察機關、主管部門的監督檢查機構和工會檢查處負責，檢察機關不可越俎代庖。但是，檢察長有權按照一般監督的程序監督上述機關，使這些機關能夠依法行使在保證法律執行方面所享有的職權。

蘇聯檢察機關開展一般監督的范圍僅限于法定主體遵守法律的情況，這是總檢察長在檢察系統內所給予的指示。且根據《一般監督細則》第26條、第27條的規定，區檢察長有權對機關、企業和團體執行法律的情況進行檢察。但這并不是說區檢察長必須對一切機關、企業和團體執行法律、政府的法令和決議的情況進行普遍的檢察。如此大的檢察工作量，對于區檢察長而言，幾乎不可能完成，而且單純追求被檢察對象的數量也無益于檢察效果和質量的提升。

一般來說，區檢察長僅當掌握了某些材料，如通過公民控訴、各有關黨組織、蘇維埃組織的通知，認為某機關、企業、團體可能存在違法行為時，才應當對其執行法律的情況進行檢查。如果沒有這些情況反映，檢察長只有在為執行工作計劃或上級檢察機關的特別任務而認為有必要時，才進行檢查。在開展檢察監督時，檢察長重點檢查那些涉及廣大群眾、個別群體公民或蘇聯公民特別重要的權利和利益有密切關聯的法律，如關于及時審查勞動人民控訴的法律、關于優待軍人家屬的法律、關于企業或機關勞動紀律的法律等。但無論在何種情況下，檢察機關的監督應當以政府法律、法令和決議的執行情況為內容，不應該干涉這些機關和企業在行政、經濟和業務上的具體活動。所以，檢查的形式和方法應是審查命令、指示和主管部門的檢查記錄以及其他足以表明法律執行情況的材料。當區檢察長根據自己所收到的有關公務人員在實施政府決議時存在濫用職權的某些情況反映，認為有必要對所涉組織、機構的行政、經濟和業務活動進行監督時，可采用專門檢查或專門調查的方法，通過上級機關、企業或團體的監督機關來開展檢查工作。

（三）檢察機關依法獨立行使監督職權

《蘇聯憲法》第117條規定：“各檢察機關獨立行使職權，不受任何地方機關干涉，只服從蘇聯總檢察長。”如有任何地方機關就具體案件非法干涉檢察機關業務工作的情況，共和國、邊區和省檢察長應立即報告蘇聯總檢察長。

關于執行檢察監督的人員應隸屬于誰的問題，早在蘇聯檢察機關設立時就被討論過，爭議很大。支持垂直領導的人認為，檢察機關是“國家政權的眼睛”，是“監督法制的機關”，是“法律的維護者”，因此檢察長不能從屬于任何地方行政機關，而必須由上級委派。而反對垂直領導或者主張“中央”與“地方”雙重領導的人則認為，蘇聯沒有所謂“統一的法制”、亦不可能建立“統一的法制”。規定地方檢察長不受地方執行委員會管轄會使省執行委員會陷于癱瘓、導致“雙重政權”出現。列寧則認為，檢察機關適用雙重領導體制，是“錯誤地搬用雙重領導原則”。“法制只能有一種”，不存在中央法制和地方法制的差別，只有在檢察系統內實行垂直領導，才能“實際地抵制地方影響，抵制地方和其他一切的官僚主義，使全共和國、全聯邦真正統一地實行法制”?。列寧在其《論“兩重”從屬制與法律制度》中進一步指出，實行檢察機關對中央和地方執行委員會的“兩重”從屬制，不能保證我國的法律制度。檢察長的唯一職權是監督全共和國對法律的統一理解和運用，既不顧任何地方上的差別，也不受任何地方上的影響。檢察長的責任在于使任何地方當局的任何決定都不與法律相抵觸，也只有從這一點出發，檢察長才有權抗議一切違法的決定。雖然檢察長無權停止決定本身的執行，但其必須設法增進全共和國對法制的了解?。據此，蘇聯檢察系統奉行嚴格集中管理體制，共和國內的所有檢察長只隸屬于共和國檢察長，不受任何地方當局的指揮。

檢察機關依法獨立行使職權，不受地方行政干涉，是其開展檢察監督的必要條件。在我國，檢察機關的法律監督權是在人民代表大會制度之下的國家權力再分配的結果，是一種專門的監督。檢察機關應在遵守法治基本原則的前提下，有效履行其享有的法律監督職能。為促使我國行政執法檢察監督工作的有效開展，必須保證檢察機關的獨立性。2015年6月，中央全面深化改革領導小組通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》明確提出，“推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理”。這是保障我國檢察機關獨立行使職權的一項有力舉措，有助于減少地方行政對檢察監督工作開展的干擾，從而保障行政執法監督落到實處。該項司法改革對我國行政執法檢察監督制度的完善具有積極意義。

注釋：

①［俄］Ю.Е.維諾庫羅夫:《檢察監督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第427頁。

②李勇：《傳承與創新：新中國檢察監督制度史》，中國檢察出版社2010年版，第189頁。

③謝鵬程：《前蘇聯檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第112—116、202—206頁。

④《一般監督細則》由蘇聯總檢察長于1946年2月7日所批準。

⑤［俄］Ю.Е.維諾庫羅夫：《檢察監督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第186頁。

⑥俄羅斯聯邦境內現行法律，包括作為俄羅斯聯邦法律體系組成部分的聯邦國際條約、公認的國際法原則和準則、聯邦法律以及其他規范性法律文件。

⑦［俄］Ю.Е.維諾庫羅夫：《檢察監督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第119—124、126、127，142、143頁。

⑧［俄］Ю.Е.維諾庫羅夫:《檢察監督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第322頁。

⑨［俄］Ю.Е.維諾庫羅夫：《檢察監督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第441頁。

⑩孫記，李春季：《論蘇俄檢察制度的變遷及其對我國的啟示》，《俄羅斯中亞東歐研究》2010年第2期。

?［俄］Ю.Е.維諾庫羅夫：《檢察監督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第289頁。

?謝鵬程:《前蘇聯檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第97頁。

?胡明:《論行政檢察》，山東大學碩士學位論文，2013年。

?謝鵬程：《前蘇聯檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第181頁。

責任編輯 佑民

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1007-905X（2015）11－0026－07

2015-06-18

韓成軍，男，河南新鄉人，中國政法大學訴訟法學研究院兼職研究員，法學博士、博士后。