改革完善我國農村宅基地法律制度探究

姜振穎

（河南工業大學，河南鄭州450001）

改革完善我國農村宅基地法律制度探究

姜振穎

（河南工業大學，河南鄭州450001）

我國的農村宅基地制度對于保障農民生活，促進農業生產，調整、穩定相關社會關系，發揮了一定的積極作用。但是，隨著社會改革的不斷深入發展，我國農村宅基地制度顯現出一些突出問題，不能滿足農業改革、土地改革的客觀內在需求，亟待加以解決。原始取得農村宅基地使用權的主體一般應當嚴格限制在本村村民，可擴展至去農村創業的主體；應當允許本集體經濟組織之外的單位或者城鎮居民個人，作為農村宅基地流轉的主體；應當建立健全包括轉讓、繼承、贈予、出租、抵押、退還、收回等形式在內的農村宅基地流轉機制。

改革完善；農村宅基地；法律制度

一、我國農村宅基地制度的演變概況

1949年新中國成立后，包括農村宅基地在內的我國農村土地經歷了先歸農民所有，后歸農村集體經濟組織所有的制度演變，大體脈絡如下：

（一）《土地改革法》和《憲法》

1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，同月30日由中央人民政府公布施行。該法明確規定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制（第一條）。第一屆全國人民代表大會第一次會議于1954年9月20日通過并頒布了我國第一部憲法，明確規定農民對土地擁有所有權（第八條）。

（二）合作社示范章程

不久，我國開展農業合作化，發展農業生產合作社，實行農民以土地、其他生產資料入社，共同勞動，統一分配的農業生產模式。1956年3月17日全國人民代表大會常務委員會第三十三次會議通過《農業生產合作社示范章程》，依然保留了土地歸農民所有的制度，明確規定社員交來統一使用的土地和別的生產資料，在一定的期間還保留社員的所有權，并且給社員以適當的報酬（第三條）。1956年6月30日第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，開始要求入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有（第十三條），但也明確規定社員原有的墳地和房屋地基不必入社（第十六條）。

（三）《六十條》

農村的土地包括農民個人所有的宅基地歸生產隊所有，始自黨的第八屆中央委員會第十次會議于1962年9月27日通過并頒布的《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》）。就農村宅基地，其確定的內容主要有：（1）農村的土地包括社員個人所有的宅基地歸生產隊所有；（2）農村宅基地的所有權和使用權相分離，生產隊享有宅基地的所有權，社員則享有宅基地的使用權；（3）農村宅基地的所有權和宅基地上房屋的所有權相分離，生產隊享有宅基地的所有權，社員則享有宅基地上房屋的所有權；（4）宅基地不準出租和買賣；（5）社員可以買賣或者租賃宅基地上的房屋。

（四）《憲法》（1975年、1978年、1982年）

雖然今天看來，《六十條》只是黨的文件，不是法律意義上的文件，但其確認的農村土地歸農村集體經濟組織所有的土地制度，被后來的我國憲法（1975年、1978年、1982年）確認下來，直至現在。現行《憲法》明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”（第十條）

（五）《民法通則》和《土地管理法》

1987年1月1日起施行的《民法通則》和《土地管理法》，也都貫徹了農村土地歸農村集體經濟組織所有的制度。《土地管理法》于1988年、2004年兩次修正，于第八條明確“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”于第六十二條明確“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。

（六）《村莊和集鎮規劃建設和條例》

1993年6月29日，國務院頒布《村莊和集鎮規劃建設和條例》（1993年11月1日實施），該條例對于農村居民建房占用宅基地的面積、審批程序，回村落戶的職工、退伍軍人、離退休干部以及回鄉定居的華僑、港澳臺同胞，需要使用集體所有的土地營建住宅的審批程序作出了規定。

（七）《確定土地所有權和使用權的若干規定》

1995年3月11日，國家土地管理局發布《確定土地所有權和使用權的若干規定》（〔1995〕國土[籍]字第26號），自1995年5月1日起施行。該規范性文件以1950年的《中華人民共和國土地改革法》及有關規定、1962年的《六十條》為依據，對土地的二級所有權即國家所有和農民集體所有的一些具體歷史遺留問題進行確權，對二級所有土地的使用權的相關問題作出規定，農村宅基地屬于集體土地建設用地，并對農村宅基地使用權的確權面積、轉讓、繼承、收回等問題作出了規定。

（八）《擔保法》

1995年6月30日，中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《中華人民共和國擔保法》，自1995年10月1日起施行。該法第三十七條規定：土地所有權，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得抵押。

（九）國務院的相關文件

1999年，國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）第二條第二款規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”2004年10月21日，國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）該決定第十條規定：“改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”

（十）《關于加強農村宅基地管理的意見》

2004年11月2日，國土資源部發布了《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號），該意見就抓緊完善鄉（鎮）土地利用總體規劃、按規劃從嚴控制村鎮建設用地、加強農村宅基地用地計劃管理、改革和完善農村宅基地審批管理辦法、規范農村宅基地申請條件及申請報批程序、健全宅基地管理制度、加強農村宅基地登記發證工作、積極推進農村建設用地整理等方面進行了規制。該意見第十三條還明確規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”

（十一）《物權法》

2007年3月16日，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過《中華人民共和國物權法》，自2007年10月1日起施行。該法第一百五十三條明確“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”這是準用性規范，并未對農村宅基地使用權的相關問題作出直接的、具體的規制。此外，該法第一百八十四條明確宅基地不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。

根據我國現行農村宅基地制度，可以看出其主要有以下特點：第一，實行兩權分離制度，即實行宅基地的所有權歸屬農村集體經濟組織，宅基地的使用權及其上房屋的所有權歸屬農民的二元機制；第二，農村宅基地實行無償劃撥，除本集體經濟組織的農民外，對一些特定人群開放、照顧；第三，農村宅基地使用權流轉受到較為嚴格的法律限制，基本上禁止農村宅基地使用權參加社會經濟流轉；第四，現行農村宅基地制度在城市和農村之間壘上了一堵墻，隔離了農村宅基地使用權流轉的市場。

二、我國農村宅基地法律制度存在的突出問題

總體說來，我國的農村宅基地制度對保障農民生活，促進農業生產，調整、穩定相關社會關系，發揮了重要的積極作用。但是，隨著我國社會改革的不斷深入發展，隨著市場經濟體制的建立和完善，我國農村宅基地制度凸顯一些問題，主要表現在以下方面：

（一）規制散亂

目前，除憲法之外，我國涉及農村宅基地制度的主要有《民法通則》《土地管理法》《擔保法》《物權法》等。我國關于農村宅基地的法律規定，散見于這些法律及相關行政法規、部委規章之中，比較散亂，缺乏系統性，給具體實際操作帶來較大困難。

（二）制度缺失

在我國現行關于農村宅基地的法律制度中，一些重要制度缺失。譬如，關于農村宅基地的轉讓、出租、繼承、贈予，均未作出正面的、積極的規制，僅僅是被動式的、極為簡單的認可；關于農村宅基地的抵押予以禁止；關于農村宅基地的退還與收回，規定不夠清晰和系統。

（三）農村宅基地流轉機制尚未建立

所謂機制，“泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式”①。筆者認為，從法律角度，就我國農村宅基地制度與農村宅基地流轉機制而言，制度是上位概念，機制是下位概念，所謂農村宅基地流轉機制，是指被結構于我國農村宅基地法律制度中的關于農村宅基地流轉的一整套法律制度。我國農村宅基地制度包括農村宅基地流轉機制，農村宅基地流轉機制是我國農村宅基地制度的組成部分。從我國現行農村宅基地法律制度看，并未就農村宅基地流轉作出明確的、系統的規制，基本立意還是限制，要么是空白，要么是禁止，尚未形成一套科學、規范、高效的農村宅基地流轉機制，明顯不符合我國當前農村土地改革的迫切要求，嚴重滯后，亟待進一步改革完善。

三、改革完善我國農村宅基地法律制度的思考和建議

我國農村宅基地制度存在的以上突出問題，在很大程度上束縛著人們的思想和手腳，與市場經濟的機制和內在要求不符，不能滿足農業改革、土地改革的客觀內在需求，甚至在一定程度上，對實現農業現代化起到阻礙作用，亟待加以解決。

近年，為深入推進我國社會改革，進一步加快農村改革、土地改革的步伐，盡快實現農業現代化，黨和國家先后發布了一系列文件，譬如，2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中共中央、國務院于2014年1月印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，黨的十八屆中央委員會第四次全體會議于2014年10月23日，作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，分別就改革完善農村宅基地制度，鼓勵社會資本投向農村建設，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用等方面，提出了宏觀部署和要求。這些文件的精神和要求，宏觀上著眼于我國農業改革的遠大前景，微觀上緊密結合我國農村實際，對于人們進一步解放思想、轉變認識、探索研究、創新制度，起到了引導、鼓勵、催促的重要作用。我們應當通過法治克服發展過程中存在的效率與公平、局部與全局、當前與長遠的矛盾，要開動腦筋、積極探索，進一步改革完善我國的農村宅基地制度，使其充分發揮促進農業改革、土地制度改革的積極作用。

筆者認為，農村宅基地使用權，在商品經濟中無疑是一種經濟資源，在法律層面上仍然是一種物權，這是市場經濟對其的客觀定性和標簽。開展農業改革，必須有人、財、物的參與和流動，只有建立健全農村宅基地流轉制度，正面認可并保障多種形式的流轉，才能充分實現人的流動、充分發揮物的效用，而在人、財、物的實際流動中，才能逐步實現農業生產經營模式的現代化，才能逐步消除城鄉差別，才能逐步改善民生。針對我國現行農村宅基地制度存在的突出問題，依據上述黨和國家相關文件的精神，筆者提出以下思考和建議，期望對我國農村宅基地法律制度的改革完善有所裨益。

（一）關于原始取得農村宅基地使用權的主體資格

筆者認為：第一，原始取得農村宅基地使用權的主體，一般應當嚴格限制在本村村民。根據我國現行土地法律制度，農村宅基地屬于集體所有，無償分配給農民無期限使用，農民享有其使用權。“從歷史的維度看，宅基地的無償分配是國家將原來屬于農民所有的宅基地無償收歸集體以后的一種歷史補償，宅基地使用權便不可避免的打上了身份性和福利性的烙印”②。1993年國務院發布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》及一些地方性法規，允許回村落戶的職工、退伍軍人、離退休干部以及回鄉定居的華僑、港澳臺同胞，申請農村宅基地。在市場經濟體制下，在建立健全農村宅基地流轉機制的新形勢下，對于長期離開農村在外定居工作、生活，后又回鄉的人員，允許其無償獲取農村宅基地使用權有所不妥，明顯帶有計劃經濟的、近水樓臺先得月的色彩，這樣的規定應予廢止。這些人員有的離鄉幾十載，早已不是農村居民，給予其特殊待遇，對于其他公民而言，不符合民法平等、公平原則，與市場經濟對主體平等、等價有償配置資源的內在要求相悖。對于這些人回鄉定居，可以實行宅基地有償使用。第二，原始取得農村宅基地使用權的主體，可以擴展至愿意去農村創業的主體。基于改變農業生產經營模式、興辦家庭農場等改革需求，對于那些愿意投身投資鄉村，從事農業生產經營的單位和個人，應予以鼓勵，無論其早前是否為本村居民，可以考慮給其優惠政策，可以允許其原始取得農村宅基地使用權，助其在農村安居樂業。

此外，筆者認為，從城鄉一體化建設、消除城鄉差別的長遠目標而言，根據我國社會經濟發展水平，可以嘗試逐步建立健全農村宅基地有償分配使用制度，逐步強化宅基地使用權的市場性，弱化宅基地使用權的福利性，使農村宅基地這一市場資源更加符合市場經濟要求，像國有土地使用權流轉那樣，參與社會經濟活動，成為促進經濟發展的要素之一。可以先在經濟發達的農村地區，嘗試農村宅基地有償分配、使用制度，在經濟不發達農村地區，還繼續實行無償分配制度，當經濟條件允許之時，再逐步向有償分配、使用制度轉變。逐步把農村房屋、宅基地使用權市場化，最終實現城鄉房屋及其土地使用權流轉一體市場化。

（二）關于農村宅基地流轉的主體

目前，無論是國家層面還是地方層面相關立法，均禁止農村宅基地向單位或者城鎮居民個人流轉。有學者提出，應當把有住房需求的農民工納入政府的住房福利體系之中③。反向思考一下，應當允許本集體經濟組織之外的單位或者城鎮居民個人，作為農村宅基地流轉的主體④。具體理由如下：

第一，市場經濟體制的內在需求。市場經濟要求形成統一的市場，要求市場主體地位平等，在競爭中實行優勝劣汰。我國目前正處于社會轉型過程中，難免會在改革與求穩中權衡，甚至徘徊，俗話說長痛不如短痛，我們正在逐步建立市場經濟體制，逐步改革，在市場經濟體制下，關于農村宅基地流轉主體這一問題，相關立法應當遵循市場經濟規律，采取寬容之態度，應當允許本集體經濟組織之外的單位或者城鎮居民個人，作為農村宅基地流轉的主體。這樣才有利于人力資源流動，有利于資本流動，有利于人盡其才、物盡其用、地盡其力，有利于城鄉協調發展。過于片面強調農村宅基地的居住屬性，忽視其市場屬性，有悖于市場經濟體制的內在需求。

第二，農業改革的客觀需求。進入21世紀以來，我國不斷加快農業改革的步伐，促進農業生產規模化、產業化、現代化，是農業改革的重要內容。2013年中共中央、國務院發布《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，該意見要求“按照規模化、專業化、標準化發展要求，引導農戶采用先進適用技術和現代生產要素，加快轉變農業生產經營方式。創造良好的政策和法律環境，采取獎勵補助等多種辦法，扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場”。這三種新型生產經營主體，必然會成為土地流轉的主要流入方。專業大戶、家庭農場的主人，不應僅僅局限于本村農民，可以是外來能人。伴隨著農業經營主體的變化，農村宅基地向農村集體經濟組織之外的單位或者城鎮居民個人流轉，也就是順理成章、不可避免的事情。這是農業改革所發生的一種客觀需求，是不以人的意志為轉移的。如果一味以思想觀念、以政策來壓抑這一客觀需求，將對農村改革不利。

第三，縮小城鄉差別的客觀需求。加強城鄉一體化建設、縮小城鄉差別、促進城鄉協調發展，一直是我國政府致力達成的目標之一。目前，在我國的改革進程中，農民工大量進入城鎮務工，甚至最終融入城鎮，扎下根來，成為其中的成員，無論是國家政策還是法律，均為其提供了強大的肯定、支持和幫助。但是目前，我國關于鼓勵城鎮人員流向農村，發揮聰明才智，投入農業生產經營的政策和法律則相對薄弱。農村是一片廣闊的天地，大有可為，不應像一個獨立于世的社會，只出不進，有為數不少的村莊，青壯年人都外出務工了，留在村里的基本上是老人、婦女、兒童等弱勢群體，農業生產力受到嚴重影響。應當形成有出有進的局面，而鼓勵城鎮人員流向農村創業，首先就必須解決其衣食住行的基本生存問題，就應當允許農村宅基地向本集體經濟組織之外的單位或者城鎮居民個人流轉。縱觀人類歷史的發展進程，不難看到曾經的經濟往來、居民變遷、文化交流給不同地域、不同民族帶來的巨大變化。鼓勵城鎮人員流向農村創業、居住生活，必然會給村莊帶去一些新鮮的、不同的變化，感染和改變鄉村的氛圍，在一定程度上將有利于逐步縮小城鄉差別、促進城鄉協調發展。

（三）關于農村宅基地流轉的形式

目前，我國農村宅基地流轉的形式大體可以分為兩大類，一類是政府主導的流轉形式，一類是個人流轉形式。政府主導的農村宅基地流轉，是指為了推進城中村改造、小城鎮建設、農村城市化拆遷、城鄉一體化建設，在政府的主導下，制定一些辦法和措施，把農民的宅基地收回，給農民另行安置住宅、轉換身份、解決生計和社會保險的流轉辦法。通過征地拆遷等方式，優化配置土地資源，是促進城鄉一體化的重要措施。農村宅基地個人流轉，是指農村宅基地使用權人，通過轉讓、繼承、贈予、出租、抵押、退還、收回等形式，將農村宅基地使用權流轉給他人的行為。本文僅就后者進行探究。

目前，我國有的地方正在進行相關改革試點，建議下一步在改革試點經驗的基礎上，完善相關立法，對農村宅基地轉讓、繼承、贈予、出租、抵押、退還和收回等流轉形式，從正面加以確認和規制，構建農村宅基地流轉機制。

第一，關于農村宅基地使用權轉讓。進行法律制度設定時應當同時考慮、兼顧農村宅基地的所有權人、使用權人、受讓人的合法權益，還要考慮因流轉交易而產生的稅收等法律問題⑤。

第二，關于農村宅基地使用權繼承、贈予。宅基地上建造的房屋因繼承、贈予而發生所有權轉移的，房地連體、地隨房走，繼承人、受贈人也就取得了宅基地的使用權，除了依據我國繼承法、合同法、物權法的相關規定外，還應對因繼承、贈予而發生宅基地使用權變更的相關事宜作出明確規定。

第三，關于農村宅基地使用權出租。應當建立健全兩個方面的配套制度，一是農民房屋及其宅基地使用權的不動產登記制度，二是房屋及其宅基地使用權出租的一般登記制度。前者規范權屬問題，后者規范管理問題。

第四，關于農村宅基地使用權抵押。一般而言，宅基地使用權與宅基地上房屋是分不開的，不允許宅基地使用權抵押，宅基地上房屋的物權就無法成為法律意義上的標準的物權，就不能完全融入較為成熟的民法制度，處于扭曲理不順的狀態。應當允許農民行使宅基地使用權的處分權能，但須同時建立健全其他配套相關法律制度：（1）應同時建立健全農民房屋及其宅基地使用權的不動產登記制度，以保障農民能夠依法有效行使其不動產法律權利；（2）應同時建立健全農民的社會保障制度，以保障農民不會因失去償債能力而陷于生存困境；（3）應同時建立健全農業商業保險制度，拓展農業保險業務，以保障農民能夠抵御災害風險。

第五，關于農村宅基地使用權退還、收回。我國的改革開放、經濟轉型、工業化和城鎮化的發展，使大量農村勞動力擁入城市而成為農民工，加之一些其他原因，使得農村宅基地使用權的退還、收回，成為值得認真研究的問題。筆者認為，從廣義上說，農村宅基地的退還與收回，也屬于流轉的范疇。目前，從形態上看，二者都是農村宅基地從農村居民那里流轉至農村集體經濟組織，但是仔細分析，二者有所區別，主要表現在：（1）從行為主體上看，退還的行為主體是農村居民，收回的行為主體則是農村集體經濟組織。（2）從主觀態度上看，退還體現的是行為主體農村居民的自覺、自主態度，收回則體現的是行為主體農村集體經濟組織的強制態度。（3）從適用的情形上看，退還適用于自愿退還、依法必須退還的情形，收回則主要適用于依法應當退還而不退還的情形。（4）從程序上看，因為二者的適用情形有所不同，在適用程序上二者當然會有區別。（5）從二者的時間節點上看，退還一般在先，收回一般在后，該退還而不退還的，農村集體經濟組織只有依法進行收回。筆者建議，應明確區分農村宅基地的退還、收回，分別規定二者適用的情形和程序，以保障農村宅基地實時得到整理、騰退、盤活，充分發揮農村宅基地的效益。

注釋：

①中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典》，商務印書館2005年版，第628頁。

②喻文莉、陳利根：《農村宅基地使用權制度嬗變的歷史考察》，《中國土地科學》2009年第8期。

③張世青、王文娟：《論職業福利與農民工的住房保障》，《濟南大學學報（社會科學版）》2014年第5期。

④呂書軍：《法律視域下的農村宅基地使用權流轉制度創新》，《求實》2010年第9期。

⑤鄭瑞琨等：《房地產交易》，北京大學出版社2007年版，第6頁。

責任編輯 王勇

D9

A

1007-905X（2015）11－0033－05

2015-06-18

姜振穎，女，河南南召人，河南工業大學法律咨詢辦公室教授、碩士生導師。