河南城鄉一體化推進與土地制度放活研究

侯建輝

（河南牧業經濟學院，河南鄭州450046）

河南城鄉一體化推進與土地制度放活研究

侯建輝

（河南牧業經濟學院，河南鄭州450046）

推進河南城鄉一體化重點在于農村和農業、焦點在于土地、切入點在于土地制度，搞活土地制度是關鍵所在。現有土地制度存在土地權屬界限不清、農業現代化的從屬地位影響了政府對待土地的態度、“土地財政”難以克服、農村土地流轉不規范等現實問題。應在堅持以城鄉一體思路認識和推進改革、先行完善農民土地收益保障機制、進一步規范土地流轉、推進土地管理創新、強化土地集約利用頂層設計、推進城鄉一體化背景下的土地整治等六個方面繼續推進土地制度改革。

河南；城鄉一體化；土地制度

一、土地制度對推進河南城鄉一體化的重大意義

（一）土地的自然屬性和社會經濟屬性決定了其不可替代的重要作用

土地不僅為人類的生存和生產提供了承載空間，更是開展社會生產的物質基礎和勞動資料，是關系到人類可持續發展的根本。在農業生產中，土地既是勞動對象，又是最重要的勞動資料，農業生產對土地的需求顯現而剛性。伴隨社會生產力的發展，土地的重要性愈加凸顯。城鎮化、工業化和農業現代化都伴隨強烈的土地需求，城鄉一體發展中土地更是焦點［1］。

（二）土地價值認識決定了城鄉關系格局

新中國成立以來我們對于城鄉關系的認識經歷了城鄉二元結構、城鄉統籌、城鄉一體化發展三個階段，這三個階段都伴隨著對土地價值的重新認識［2］。對應這三個階段對土地價值的認識經歷了由資源到資產再到資本的過程。其實質是由政府行政手段還是由市場手段配置土地資源決定了城鄉關系和城鄉之間的地位。

（三）土地是實現農業現代化的核心要素

在河南省推動城鄉一體化發展的大背景下，農業現代化被賦予了三重使命：保障糧食安全，支撐新型城鎮化、工業化，實現農業自身可持續增效發展。要完成這三項使命，都有大量的土地需求，都要依托土地的科學合理的利用。對于河南這個農業人口多、糧食生產壓力大、城鄉一體化發展任務重的省份而言，土地資源的稀缺性尤為明顯。

二、對土地制度現存問題的認識分析

（一）土地權屬界限不清

根據我國現有的法律規定，集體土地所有權是個較為特殊的概念，一般指在集體內部農民共同所有的所有權。集體成員中個體無法在法理上行使集體所有權和享有相應權屬收益。因此農民集體能否成為一個所有權的主體，在法律約定上是非常值得討論的。而在現實中，大部分農民在集體所有權權利行使上不具有主導作用，村干部或者村民組長成為了集體土地所有權的實際行使主體。實踐中所有權主體模糊對集體土地規范流轉造成影響。在土地使用權和收益權方面，特別是在土地收益的分配方面，以行政管理權排斥、代替所有權的現象在農村基層十分常見。

（二）農業現代化的從屬地位影響了政府對待土地的態度

實現真正意義上的城鎮化，其標志應是全社會的生產領域構成完整的現代化生產體系，全社會的人口全部進入現代化的生活方式。而目前農業生產還沒有完全納入以工業為核心的現代化生產分工體系中。農業現代化成為了當前發展的短板，而只有“四化同步”才能實現城鄉一體。如果政府站在工業化、城鎮化角度來關注農業現代化，那么土地作為糧食安全保障的前提地位就不能動搖，此時土地制度的靈活性將受到保證糧食生產的剛性制約。

（三）“土地財政”難以克服

根據財政部公布的2014年我國財政收支情況，地方政府財政收入4.99萬億，其中僅國有土地使用權出讓收入就有4.26萬億，占比85.3%；同比增加1340億元，增長3.2%［3］。盡管伴隨房地產市場的增長平緩和地方政府有意拓寬財政收入渠道，但數據說明土地財政仍然是地方收入的重中之重。房價關聯地價，地價關聯政府財政收入，這也是地方政府頻頻托市的根本原因。面臨龐大的地方債務和公共設施投入，地方政府總是錢緊。可以預見，“土地財政”將維持一段時期，“土地依賴癥”近期仍無根治良方。如果地方政府仍把土地出讓金視為主要財政資金來源，土地的合理集約利用就無從談起。

（四）農村土地流轉不規范

加強土地流轉是深化農村土地改革的重要措施，它將有力地促進河南農村經濟發展、加快城鎮化進程。河南省2015年來大力推進土地承包經營權確權登記頒證推進試點工作，既為農村土地合理流轉創造條件，也為進城農民解除后顧之憂，取得了一定成效，但亟待解決的問題也不少：一是流轉土地“非糧”化給糧食安全帶來威脅。據河南省地方經濟社會調查隊2014年的調查結果顯示，一般農戶流轉土地的“非糧”比例已經高達40%，而土地經營大戶的“非糧”比例已達60%［4］。2015年，國內糧價隨著國際大宗商品價格下行大趨勢、糧食供求關系變化等因素影響全面下跌，出現了種糧大戶虧損嚴重、承包大戶棄地跑路等現象。這給河南這個肩負國家糧食安全的農業大省帶來了更大壓力。二是政府在土地流轉中的宏觀引導和微觀服務不到位。土地流轉服務組織不健全、不規范。三是違背農民意愿強制流轉土地的現象屢有發生。四是不簽規范流轉合同或者僅僅訂立簡單書面協議的現象還大量存在，部分農民土地流轉甚至只有口頭協議。五是個別地區農民特別是城郊農民寄希望于城鎮化改造，抵觸土地流轉。

三、當前土地制度改革的新思路

中國經濟發展步入新常態，中央對于“三農”問題在支撐發展、擴大內需等方面的作用更加重視。黨的十八屆三中全會后已陸續出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》等多個文件，均涉及土地制度改革問題。2015年中央一號文件對有關改革舉措進行了強調和完善。總的來看，當前土地制度改革體現以下幾個特點：一是更加強調土地的糧食生產保障基礎功能。工業化、城鎮化越來越需要規模化的、標準化的、符合食品安全的農產品來支撐，糧食安全的前提地位反復被強調，中央對增強糧食生產能力提出了許多細化要求，包括糧食安全省長負責制、永久農田劃定、高標準農田建設、耕地質量保護與提升等。二是政策基調穩健，并沒有大幅波動。比如一再反復明確確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的土地制度改革前提;規定轉讓流轉和集體資產折股仍局限于本集體經濟組織成員之間進行，強調加強土地流轉用途管制等。三是在需突破的方面采用了試點先行的穩妥辦法。圍繞農村土地征收、農地入市、宅基地制度改革等熱點問題鼓勵各個地方根據實際先試先行，摸索經驗。四是配套政策有力、改革思路靈活。比如提出開展承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作，健全土地收益分配機制和征地農民保障機制等［5］。

四、進一步放活土地制度的思路和措施

（一）以城鄉一體思路認識和推進土地制度改革

城鄉一體化發展關鍵在于要實現城鄉間資源要素的合理流動，增強城鄉互動聯系，打破和消除城鄉界限，實現共同繁榮。土地作為其中關鍵資源要素，土地制度改革不僅關系到農業現代化的實現，更關系到能否真正實現城鄉一體發展的目標。當前土地制度改革已不能僅限于從推進農業現代化的角度來認識，而應站到城鄉一體的全新視角加以認識和推進。其核心任務就是要在體制機制上徹底清除二元管理理念和體制障礙，實現城鄉產品市場一體化、城鄉要素市場一體化、城鄉公共資源分配一體化及城鄉公共服務均等化。

（二）土地制度改革應先行完善農民土地收益保障機制

一是土地生產農產品的收益。關鍵是完善農產品價格形成機制。我國的主要農產品至今也沒有完全實行市場定價制，現有機制無法體現土地的稀缺性，導致農業生產效益低下，打擊了農民的種糧積極性，進而威脅到糧食安全。糧價過低也是流轉土地“非糧”化日益加重的根本原因。但放開完全市場化又有可能導致糧價高企，進而影響工業化和城鎮化進程，甚至是民生。兩難選擇對政府建立合理的農產品價格形成機制提出了較高要求。二是土地權屬的交易增值收益。重點應擴大農民收益占比。在征地中地方政府應轉換思路，比如在當前三、四線城市房地產飽和、供求失衡泡沫風險加劇情況下，地方政府和開發商仍保持樂觀，其依據就是中國的城鎮化潛力巨大，一廂情愿地希望農民買房進城。但以農民的收入水平和消費能力，消化掉巨大的房地產存量無疑是不現實的。可否考慮以地（土地承包權和宅基地）換房，既解決房地產庫存、又盤活了土地。

（三）進一步規范土地流轉

土地流轉是土地制度改革的有效切入點，但需要規范引導。要盡快完成土地確權頒證機制，創造流轉基本前提。堅持自愿原則，首先解決好部分農民因思想和認識上的原因造成的不敢流轉、不愿流轉、不肯流轉的“三不”問題。在土地流轉規模上根據河南的地域特點分類推進，在農業生產條件較好、基礎設施完備的平原地區和糧食主產區可加大力度。要建立和完善相應的流轉服務體系和流轉后農民權益保障機制，建立公平公正的流轉價格形成機制和利益分配機制，保障各方權益。要將土地流轉工作與農村新型經營體系構建結合起來，培育土地適度規模經營主體，提高農業生產的組織化程度。要建立土地流轉全過程監督管理機制，防止土地流轉“非糧”“非農”化傾向，并要有相應的干預和糾正措施。

（四）推進土地管理創新

當前中國土地城鎮化進度明顯快于人口城鎮化速度，現有土地管理制度與城鎮化需求既相互影響又存在矛盾，特別是現有土地管理的制度安排并非從有利于城鄉一元化發展的角度出發。如何統籌城鎮化建設和土地管理制度改革實現雙贏，成為土地管理的新課題。當前的土地管理應在土地產權制度、規劃制度、征收制度等方面開展創新。要盤活土地收益，顯現農民的資產價值，發揮市場在農村土地配置和利益中的作用，打破各項生產要素在城鄉之間的藩籬。應轉變規劃理念，加強土地利用頂層設計，結合各地經濟社會發展實際，形成能夠反映地域特色、產業優勢和文化特點的土地規劃設計方案。應積極探索農村城鎮化土地資源配置新機制，發揮小城鎮的集聚作用，實現就地城鎮化。應理順土地管理體制，形成城鄉統一的土地管理制度，建立集規劃、建設、土地、環境等一體化的管理實體，在土地管理上形成城鄉“一盤棋”。

（五）強化土地集約利用頂層設計

強化土地流轉和農村城鎮化同步推進，在引導農村人口進城的同時及時跟進閑置土地規模開發。根據各地城鄉發展關系和產業特點，實施科學的農業產業化布局和城鎮土地利用總體規劃，推行工業園區化、農業產業鏈條化，集中布置公共設施，提高土地等各項公共資源的集約利用率，發揮集聚效應。實施土地制度頂層設計的關鍵在于政府需要重新定位在土地市場中的角色，在城鄉一體化的背景下，政府不應再作為土地利益分配的主宰者，而應是土地市場的管理者和土地公共產品的提供者。

（六）推進城鄉一體化背景下的土地整治

在城鄉一體的總體指導思想下通過項目實施、政策引導，重構城鄉國土空間新格局，實現公共基礎建設、產業發展、生態環境保護等方面的一體化，進而實現高效集約利用土地資源，以較低的土地成本帶動區域內的農業現代化、農村城鎮化與城市工業化進程。結合河南的省情，土地整治是破解空心村問題和土地難題的抓手，是促進現代農業發展的有效載體，也是推動城鄉一體化進程的重要動力［6］。

[1]文輝每經智庫.城鄉一體化的關鍵是土地[EB/OL]. http://city.ifeng.com/cskx/20131224/402926.shtml, 2013-12-24.

[2]李淑英.關于我國土地制度的研究與思考[EB/OL]. http://www.hicourt.gov.cn/homepage/show2_content. asp?id=18441，2010-10-04.

[3]葉檀.土地出讓金創新高地方財政仍難過[EB/OL]. http://www.focus.cn/news/kf-2015-02-04/6025556. html,2015-02-04.

[4]河南省統計局.河南省農村土地流轉情況調查報告[EB/OL].http://www.zyjjw.cn/news/jjwk/2014-06-19/ 171035.html，2014-06-19.

[5]劉永強，蘇昌貴，龍花樓，侯學鋼.城鄉一體化發展背景下中國農村土地管理制度城鄉研究[J].經濟地理，2013，（10）:138—144.

[6]程傳興.土地整治是推進城鄉一體化動力[N].河南日報，2013-08-07（10）.

責任編輯 佑民

F321.2

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1007-905X（2015）11－0065－03

2015-10-10

河南省2015年軟科學研究計劃項目（152400410128）

侯建輝，女，湖南益陽人，河南牧業經濟學院教授。