對檢察管理體制改革的思考
——基于工商行政管理體制改革進程的啟示

范思力

對檢察管理體制改革的思考
——基于工商行政管理體制改革進程的啟示

范思力

工商管理體制改革作為我國行政體制改革的重要組成部分，歷經十幾年，期間無論是改革目的、思路、方式、措施，對于目前檢察管理體制改革具有很重要的歷史參考價值。通過對兩者的比較分析，可以發現，過去工商行政管理體制改革中遇到的一些難點、熱點問題及其處理，同樣值得今天的檢察管理體制改革借鑒和思考。

工商行政管理；檢察管理；體制改革

隨著最高人民檢察院2013至2017年檢察改革規劃的頒布，北京、上海、湖北、青海等省份開始就本輪檢察改革的五個重點任務進行先行試點，其中檢察管理體制改革作為完善保障依法獨立公正行使檢察權的體制的核心內容，主要包括三個方面，即檢察人員的管理、經費的管理、贓款贓物的管理。中央政法委書記孟建柱同志指出，司法職權屬于中央事權，現階段將人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難，應該本著循序漸進的原則，先由省級統一管理。①孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日報》2013年11月25日，第6版。雖然本輪檢察管理體制改革屬于一種過渡性改革，但省以下人財物統管作為一項體制性改革，有著牽一發動全身的基礎地位。借鑒類似發展經驗對新事物發展有重要的參考價值。檢察管理體制改革作為一項新生事物，在大膽探索的同時還需借鑒過去改革經驗，從中找到需要關注思考的問題，積極穩妥推進改革。本文擬考察工商行政管理體制改革歷程，采用比較研究的方法對兩者的共同焦點問題進行梳理提煉，以便尋找下步改革推進中的重點難點問題。

一、工商行政管理體制改革歷程回顧

工商行政管理體制改革作為行政體制改革的重要組成部分，從新中國于1954年成立工商行政管理局以來，由于經濟體制、政府管理理念、工商職能要求等情況發生變化，導致其體制先后經歷過幾次調整。當然，工商行政管理體制改革屬于行政權的內部調整，相比司法管理體制改革，工商行政管理體制改革相對涉及面較小，推動也較為容易。以2001年、2011年為界分，工商行政管理體制改革大體可分為改革醞釀期、改革進行期、改革回歸期三個時期。由于不同時期的歷史、社會狀況之不同，改革不同階段所關注的焦點、遇到的問題均有差異，下文試逐一歸納。

（一）改革醞釀期（1999年之前）

這一時期屬于工商行政管理體制改革省以下人財物統管的醞釀準備期，以全國工商行政管理體制改革暨工作會議召開為標志，各地開始正式按照《國務院批轉國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案的通知》（國發[1998]41號）要求制定實施方案，推行省以下人財物統管。從認識上看，對于是否應當采取省以下人財物統管，各級工商行政管理部門基本持肯定態度，主要理由如下：

第一，排除地方干擾，保障執法統一。由于當時法制尚不完備，各地執法缺乏統一法律法規指導具體工作，加之人財物受制于地方政府，工商行政執法有時容易受到地方“土政策”的不當干擾，迫于地方壓力，導致執法無法公正。如有論者指出，一些工商部門會在地方保護主義的壓力下，違背某些政策和法規，給不符合產業配置條件的經營主體和生產主體登記發照，兩次出現的“公司熱”就是如此。①陳訪明：《現行工商行政管理體制弊端及改革設想》，載《南方經濟》1993年第6期，第12頁。由省級部門進行人財物統管能在一定程度上排除地方干擾。

第二，便于統一機構設置標準，整合現有人力資源。過去一味強調上下級內設機構對口，從縣局到國家局都一樣設置同等業務機構，導致人員力量分散，機構臃腫，部分內設機構職能或設置劃分過細、或容易造成職能重疊。如有論者認為商標管理和廣告管理、違反經濟合同和利用經濟合同進行違法行為的管理都屬同類管理職能，卻分別由多個管理機構去負責，這樣顯得交叉重疊，容易造成內耗。②曲紅：《目前工商行政管理體制及職能發揮的缺陷》，載《中國工商管理研究》1994年第12期，第39頁。由省統管人財物可以根據不同行政層級職能需要科學配置機構，重新分配、整合現有機構職能。

第三，能夠實現“收支兩條線”。由于基層工商行政管理部門集收費和管理于一身，所收費用、罰款不上繳上級機關，使得上級部門財物監管力度不夠，有的地方容易出現經濟驅動執法的情況。如有論者指出，上世紀90年代，中央三令五申，執法部門經費實行收支兩條線。但有的地方圖省事，仍沿用老辦法；有的地方雖實行了，但其撥款數額卻是以執法部門上繳數額為基數確定的，所以實際上是變相沿用老辦法。因此，各級工商部門對辦案積極性頗高，甚至出現不同級別，不同地域工商部門爭“案源”的情況。③李亞非：《工商行政管理垂直領導體制確立后執法力度和難度研究（1）》，載《中國工商行政管理研究》2001年第9期，第33頁。省以下垂管后，所收罰款、費用統一上繳，所需經費統一劃撥，通過控制經費流動更好地實現“收支兩條線”，避免工商行政管理部門淪為“經濟實體”。

第四，有利于構建社會主義統一大市場監管體系。基于當時對于市場經濟體系的理解，以構建“統一、開放、競爭、有序”的大市場為目標，為便于統一市場規劃、市場監管，通過省以下統管人財物統籌管理各地執法資源，實現省級層面的市場宏觀監管。如有論者認為，人財物統一管理，可以對市場體系進行統一規劃，合理布局，促進市場上規模、上檔次、上效益，更好地發展城市功能，推動城市發展。④王光明：《調整工商管理體制勢在必行》，載《工商行政管理》1994年第20期，第8頁。

（二）改革運行期（1999年至2011年）

隨著工商行政管理部門人財物收歸省級工商行政部門，統管改革正式啟動，工商行政管理體制改革進入運行期，這一時期各地紛紛根據《國務院批轉國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案的通知》（國發[1998]41號）出臺具體實施方案，逐步開始實行人員編制、收取費用、辦公經費劃撥、機構設置統一由省級工商行政管理部門負責或決定，同時防止出現突擊提拔干部、突擊花錢、突擊“塞人”的情況。改革推進過程中，各級工商行政管理部門按照《國家工商行政管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》，對不同級別的工商行政管理部門內設機構進行了調整和整合，同時根據《工商行政管理單位財務管理辦法》，建立了各地業務收費、罰款管理制度，統一了各地經費預算審核程序、標準，基本實現了省級以下人財物統管。但在改革推進中也產生了一些新的改革難點、熱點問題，主要有以下幾項：

第一，基層黨委與上級領導權限范圍混同導致去地方化不力。按照中組部《關于工商行政管理改革后干部管理有關問題的通知》（組通字[1998]53號）要求，改革后工商系統的黨組織關系不做調整，按屬地原則進行管理。由于沒有調整區縣以下的黨組織關系，導致地方黨委與上級部門雙重管理情況實際存在，一些鄉鎮工商派出機構由于組織關系完全受本地鄉鎮黨委領導，導致執法過程中依然無法排除地方化干擾，少數鄉鎮領導人甚至對工商派出機構頤指氣使、橫加干涉。①李亞非：《工商行政管理垂直領導體制確立后執法力度和難度研究（1）》，載《中國工商行政管理研究》2001年第9期，第32頁。造成這種情況原因主要在于基層特別是鄉鎮一級黨務與政務工作無法完全分離，一項工作可能既關系到具體執法，又關系到當地黨務工作，特別是涉及到地方經濟社會發展的重大事件，如創建“衛生城”、“文明市”、聯合執法大檢查等大型區域性公務活動，基層工商行政管理部門同樣需要作為參與部門之一參與其中，而領導這些大型活動的往往是黨委牽頭設立的若干領導小組或臨時機構，此時行政領導與黨委領導的界限就不是很明顯，使得省級以下工商行政管理部門統管力圖實現去地方化的效果被打了折扣。

第二，人事管理相對獨立后如何強化監督制約并沒有形成定論。從內部看，改革推行后，對于人事管理基本上以省級工商行政管理部門為主，地方黨委協助管理，市縣工商行政管理局領導干部（包括同級非領導職務），市級以下工商行政管理部門人員特別是領導干部任免基本上由省級工商行政管理部門負責，上下級之間缺乏有效的內部制約機制。又由于工商行政管理部門系統省垂管后具有相對獨立性，在市縣級人事管理上缺乏有效的外部監督機制，一旦人事權被濫用，就會造成市、縣級“用人腐敗”的現象，不利于保持上下級人員正常健康交流。②李玉家：《工商行政管理體制改革有關問題淺議》，載《中國工商管理研究》1999年第11期，第47頁。從外部看，由于省級以下工商行政管理隊伍相對獨立于其他行政系統，使省以下工商行政管理干部難以交流，想進進不來，想出出不去，與其他行政機關相比，干部流動性不足。權力層級集中提高后，如何設計相應制衡監督制度以保障人事管理廉潔高效運行是改革中的難點，在這方面雖然下發過《國家工商行政管理總局關于認真清理體制改革中違規進入問題進一步嚴肅人事工作紀律的通知》，強調改革中人事紀律的重要性和嚴肅性，但在改革推進期間一直沒有提出針對性、可操作性強的意見，也沒有形成普遍認可、行之有效的制度機制。

第三，社會主義統一大市場監管體系難以形成。以構建社會主義大市場為指導，省以下人財物垂管實際上也是在為形成統一執法體系奠定基礎。但隨著中國2001年正式加入WTO，國內市場形態已經開始擺脫流通領域商品市場的束縛，面對我國日趨成熟的市場形態體系中諸多蓬勃發展的市場因子，如金融證券市場、產權市場、勞動力市場、技術市場、信息市場、房地產市場等，工商行政管理部門缺乏必要的監管條件。③陳季修：《“大部制”背景下的工商行政管理職能》，載《人民論壇·學術前沿》2009年第7期，第35頁。另外，隨著服務型政府理念的提出，原先以管制市場為主的管理方式已經開始逐漸轉變為以提供公共服務為主，工商行政管理部門對市場的強制管控力度開始減弱，此時工商行政手段在市場結構調整中已經不占據絕對主導地位，相應也就難以通過“有形的手”促成社會主義統一大市場監管體系。加之對外開放交流的需要，國內經濟合作交流自由度的提升，使得經濟發達地區市場往往具有區域性、多元化色彩，工商行政手段已無法單獨調整市場關系，必須與其他部門聯合執法，工商行政管理部門實際已經不再具有統籌市場的主體地位。

（三）改革回歸期（2011年至今）

2011年10月10日，根據《國務院辦公廳關于調整省級以下工商質監行政管理體制加強食品安全監管有關問題的通知》（國辦發[2011]48號）的精神，以食品安全監管職能整合為標志，原先的工商管理部門省級以下垂直管理開始恢復到“地方政府分級管理體制”，經費再度由地方政府負擔，在人事方面對省級以下工商行政管理部門的領導干部實行雙重管理、以地方管理為主，其行政編制分別納入市、縣行政編制總額，所屬技術機構的人員編制、領導職數，由市、縣兩級機構編制部門管理。在上下級業務關系上，下級工商行政管理部門接受上級單位的指導和監督，兩者關系定位為指導而非領導關系。

此次改革回歸目的在于轉變政府職能，回歸的背景為大部門體制改革。從權力運行結構上看，大部門體制改革涉及政府機構之間職責的重新配置、政府部門間的溝通協調、政府部門內部運行機制的改革等諸多方面。①李軍鵬：《試論新一輪行政體制改革對工商行政管理部門的影響與對策》，載《中國工商管理研究》2013年第6期，第9頁。原先工商行政管理系統需要與地方政府其他部門加強協調配合才能更好地實現市場監管，因此保持相對獨立垂直的權力運行系統已經不能適應當前工作的需要。但從管理體制上看，人財物管理權再度回歸地方，對于原先整個系統的隊伍管理、工作方式都會帶來一定的影響，這種影響是否具有積極進步意義，還需要與改革推進期進行長期比較觀察才能得出結論。

二、檢察管理體制改革與工商行政管理體制改革的異同

（一）兩者的相同點

首先，如果不考慮權力屬性，改革醞釀期認為工商行政管理體制應當進行省以下人財物統管的理由，如防止地方保護主義、整合執法資源，構建統一執法標準、防止通過執法“創收”等，與當前強調檢察機關應當進行省以下人財物統管的理由，如檢察權去地方化、科學配置內設機構、防止受經濟驅動辦案、統一行使檢察權等理由相比，兩者追求的價值目標基本一致，即都是為了提高權力層級，集中權力，削弱地方對部門權力運行的影響，強化省級部門對下級單位的控制力，增強部門系統的相對獨立性。

其次，從管理體制改革的進程上看，由于人財物的管理本質上屬于行政管理事務，因此在改革前期，兩者關注的問題能夠大體保持一致，即都關注系統內部人事安排過渡、組織關系的劃分、各地經費預算的統籌、罰沒款項的統一上繳管理。改革推進期所進行的調研，選擇的試點，制定的實施方案也大多集中于上述問題。也正是因為兩者推進改革的方式上有類似之處，在管理體制改革過程中，工商行政部門改革所遇到的難點、熱點問題很值得檢察管理體制改革借鑒。比如工商改革推進期出現的上級人事權力監督制約問題，在目前的檢察管理體制改革中同樣可以看見它的影子，有學者就認為，統管后高級法院和省級檢察院的人財物管理權特別是日常管理權必然顯著加大，一旦這種司法機關人財物管理權與司法業務管理權結合在一起，司法管理的行政化難免要加劇，上級院對下級院的不當干預和以權謀私的現象就難以避免。②謝鵬程：《司法行政事務省級統管路徑研究》，載《人民檢察》2014年第8期，第9頁。

（二）兩者的不同點

首先，兩者改革所涉及的權力調整面不同。如前文所述，工商行政管理體制改革本質上屬于行政權內部調整，人財物收歸省級部門統管實際上只是行政管理權由原來的省、市、縣分級行使改為省級統一行使，權力行使主體的內部調整不影響其他權力運行結構。而檢察管理體制改革則不同，按照憲法定位人大領導下的“一府兩院”國家權力結構，將省級以下檢察院人財物收歸統管，改變的不僅是檢察系統內部管理權限分配，更重要的是影響了省級以下地方檢察院法律監督權與省級以下地方人大監督權、地方政府行政權、地方法院審判權之間的外部權力結構，原先各權力之間相互監督制約關系已隨著檢察管理體制改革發生了改變。地方同級權力結構中的政府行政權，地方法院審判權，地方檢察院法律監督權相互制約的結構已經被打破，地方上下級權力結構中的人大及黨委人事權與檢察院檢察權、法院審判權之間的領導關系已經開始發生變化，這使得新的地方權力平衡結構將很大程度依賴于下一步檢察院、法院的司法體制管理改革具體實施方案。因此，與工商行政管理體制改革主要涉及內部權力結構調整不同，檢察管理體制改革對于再度定位中央、省級各項事權之間關系以及省級以下地方各項事權之間的關系尤為重要，其主要涉及外部權力結構調整。

其次，兩者改革針對客體的性質不同，工商行政管理體制改革針對的客體強調統一性，檢察管理體制改革針對的客體不排除對個體差異性的重視。工商行政管理體制改革實際上是在為構建統一的市場管理模式提供體制保障，認為各地執法客體可以從宏觀管理的角度構建統一的執法客體——社會主義大市場，真正實現管辦分離。與之相反，檢察管理體制改革由于還需削弱行政對司法業務的影響，因此對待執法客體——社會公平正義基本持審慎態度。基于對司法規律的理解，普遍認為即便是以追求法制統一為目標構建省以下人財物統管的管理體制，也還需明確檢察官的司法責任制，保障檢察官個體能夠履行客觀公正義務，不能簡單將司法事務行政化，要保留檢察官一定的相對獨立性，相應執法客體也應隨著具體案件情況予以調整，不能因過于強調抽象正義、法制統一而忽視個案正義、司法自由裁量，要關注個案的特殊性，司法的人權保障功能，讓每一個當事人都能在案件中感受到公平正義，這樣才能真正提升檢察公信力。

三、檢察管理體制改革推進中應當注意的幾個問題

基于對工商行政管理體制改革歷程的梳理歸納，筆者認為，雖然工商行政管理體制改革在權力結構調整、執法客體價值目標追求上與檢察管理體制改革不同，但在推進以省以下人財物統管為核心的管理體制改革時，結合檢察機關的職能屬性，可以借鑒工商行政管理體制改革在制度設計、推進過程中所關注的焦點、難點問題的處理經驗，從以下幾個方面把握下步管理體制改革的方向和路徑。

（一）注重檢察機關職務犯罪偵查權的地方性

工商行政管理體制改革推進中遇到的首要問題就是基層政務與黨務的關系，地方黨務工作界限與自身工作界限如果混同，找不到兩者界限的中心，就會影響去地方化的效果，進一步看，該問題本質應當是部門權力是否應當具有地方性的問題。以工商行政管理部門的權力為例，如果某項執法權是否公正行使可以完全脫離于地方權力主體監督制約，單靠上級部門監督就可，該項權力就不具有地方性，不需要與地方權力主體建立聯系，反之亦然。

省以下檢察機關人財物統管之后，檢察權真的可以完全脫離于地方權力主體的監督制約嗎？筆者對此持否定態度，從檢察權的基本組成來看，職務犯罪偵查權、批準和決定逮捕權、公訴權和訴訟監督權共同構成了具有法律監督屬性的中國特色社會主義檢察權，在四項基本檢察權中，批準和決定逮捕權、公訴權和訴訟監督權均屬于典型的司法權，是代表國家行使權力，對其監督制約完全可以在訴訟程序中通過各司法權運行完成。而職務犯罪偵查權主要負責監督地方官員是否廉潔從政，屬于訴訟程序的發端之一，對其監督制約有時會游離于訴訟程序之外。比如線索的管理分流、涉案人員的組織處理、案件社會效果、政治效果的評價等與職務犯罪偵查密切相關的事項，很多在行政程序、黨務程序中就可進行，不一定會進入訴訟程序。另外從價值目標上看，與其他三項基本檢察權強調維護社會公平正義不同，職務犯罪偵查權更強調維護地方公共秩序，因此與其他三項基本的檢察權相比，其與地方權力主體之間的關系最為緊密。

職務犯罪偵查權與地方公共秩序的緊密性其實與當前官員腐敗的影響范圍有關。由于當前我國地方政府職能涉及社會、公民生活的方方面面，上至經濟發展建設，下至公民個人生老病死，政府身影可謂無處不在，查處一個或者一幫官員，背后不僅涉及地方政治環境的調整，還往往會給當地社會經濟發展帶來變化。從這些年媒體曝光的腐敗案件來看，當地方經濟社會發展中出現極端不正常現象時，深究其中則必然會涉及地方官員的腐敗。所以目前查辦職務犯罪，已不單是一個檢察機關依法辦案的問題，背后往往還涉及到查辦案件的時機、查辦案件規模的把控、與地方紀檢監察部門的配合等需要全局統籌協調的問題，這些都不是檢察機關能夠單獨解決的問題，在《最高人民檢察院關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》中就規定：“堅持查辦要案的黨內請示報告制度。要案初查，需要接觸被查對象或者進行必要調查前，要向黨委主要領導同志報告，立案要向黨委請示”。這些都說明職務犯罪偵查權作為監督地方政府官員廉潔從政的重要手段，實際具有很強的地方性，除了業務上需要經由上級檢察機關予以控制外，在查辦具體案件過程中不能也不應當脫離地方權力主體監督制約。當然，這種制約也并不能全都認為是地方的不當干預，從合法性的角度看，如果制約是在法定范圍之內、用法定的方式進行，那這種制約對于防止地方職務犯罪偵查權濫用而言同樣具有重要意義。從合理性角度看，查辦職務犯罪案件屬于我國懲治和預防腐敗體系的重要組成部分，是當前中央全局性工作規劃的一部分，各地黨委政府有責任、有義務參與其中將反腐工作抓好。

在今后管理體制改革推進過程中，隨著省以下人財物統管，省以下地方黨委政府對轄區內檢察機關制約力將會減弱，如果完全忽略職務犯罪偵查權的地方性，不明確檢察機關依法履職與堅持地方黨委領導的契合點，就會使得地方在推動黨風廉政建設和反腐敗機制制度建設時出現各方參與主體權責不清，難以統籌協調的情況。只有正視職務犯罪偵查權的地方性，從組織關系上明確地方檢察機關黨組的黨風廉政建設和反腐敗責任，明確地方黨委政府在這方面對黨組的領導地位，才能劃清地方檢察權與黨務之間的界限，明確兩者之間關系、責任，找準構建新監督制約關系的切入點。當然，以黨風廉政建設主體責任為核心構建的檢察機關與黨委政府監督制約關系，還需要在下步改革推進過程中將各自組織關系的權限范圍、運作程序以權力清單的方式予以細化明確，最終上升為操作性強的法律制度，決不能僅停留在黨紀層面，要將黨的政策及時轉化為國家法律。

（二）注重省以下地方人大對轄區檢察機關經費預算的監督權

從工商行政管理經費改革過程看，根據《工商行政管理單位財務管理辦法》的規定，省以下的工商行政管理部門主要負責提出收支概算，由省級工商行政管理部門將概算匯總后報省級財政部門，省級財政部門核定、分配、批復預算，并由省級工商行政管理部門根據預算逐級下達預算指標。在經費改革中省以下工商行政管理部門的年度預算概算主要依靠省級部門監督和分配，這種經費管理模式對于行政機關是合適的，因為工商行政管理部門作為政府部門，省統管后，實際上省以下的工商行政管理部門可視作省級部門的分支機構，經費無需保持獨立。而檢察機關則不同，作為保障檢察權依法獨立行使的要素之一，其經費保障不僅是業務的需要，還是權力制衡的需要。

省統管以前，各地檢察機關經費收支情況需要接受地方政府財政部門監督制約，政府的財政權與檢察權之間形成監督制約關系。省統管以后，各地檢察機關經費申請劃撥將與地方脫鉤，依賴于省級財政部門、省級檢察機關的統籌劃撥，至此，省以下以財政經費為制衡點的權力監督制約結構將不復存在。但各個地方經費需求狀況畢竟不同，無論下步改革具體方案如何，完全依靠省級部門來核算分配并不實際，省級以下檢察機關的預算編制都將作為省級部門劃撥經費的重要參考依據存在很長一段時間。因此為保障經費合理收支，同時也為構建新的權力監督制約結構，省以下檢察機關的預算編制應適當地交由地方權力主體進行監督制約，將預算編制作為新的權力制衡點嵌入到地方權力結構之中。筆者認為，由地方人大負責監督檢察機關預算編制，不僅符合人大監督下的“一府兩院”憲政結構，而且也符合人大的職能定位。通過地方人大履行檢察機關的預算編制監督權，一方面為預算編制更加合理，更符合地方需要提供科學保障，另一方面可以通過監督地方檢察機關預算編制，制約地方檢察機關的權力運行，構建以預算編制為核心的地方人大與檢察機關監督制約關系。這樣做的理由在于：

第一，由地方人大監督檢察機關預算編制具有必要性。根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定，各級人大負責審查和批準決算，聽取和審議預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告。預算編制作為國家財政收支的重要依據，在預算編制過程中，人大可以監督政府具體負責編制預算的部門是否按照一定的原則編制預算；監督預算編制機關是否按照法定的程序和方法編制預算。①劉劍文：《論新階段人大預算監督制度改革》，載《中國法律》2013年第1期，第18頁。地方檢察機關的預算編制作為政法經費收支的重要依據之一，同樣需要按照法定程序和方法進行科學編制，對于編制是否規范、科學、合理，人大應當有權進行監督。

第二，由地方人大監督檢察機關預算編制具有可行性。過去，地方人大的預算編制監督主要針對政府部門，檢察機關的預算編制只是交由政府財政部門審查后一并列入政府預算編制中交由人大監督。現在，隨著省級以下檢察機關預算編制脫離地方政府監督制約，如果地方檢察機關的預算編制不再作為地方政府預算編制的一部分共同交由人大監督，而由人大單獨監督，從內容上看，也僅只是將其作為原先政府預算編制的一部分單獨剝離出來審查，并不是真正意義上的新增工作，雖然會增加程序，但工作方式方法較以前并不會發生很大變動，具有一定的可操作性。

（三）注重省級檢察機關人事權的制約

從工商行政管理改革歷程可以看出，隨著人事權集中到省級部門，如何監督制約省級部門的人事管理，保障人事管理公正透明廉潔，同樣是改革推進過程中保證改革質量的關鍵，需要檢察管理體制改革予以借鑒和重視。從西方傳統分權制衡理論看，絕對的權力導致絕對的腐敗，只有將權力關進制度的籠子，以權力制約權力，才能保證權力不被濫用。省統管后，省級檢察機關將擁有一定范圍的人事提名權，如何對該項人事權進行科學的監督制約，保證檢察隊伍人員健康流動，確保人事紀律得到有力地貫徹和執行，急需下步檢察管理體制改革予以重視。從目前權力監督制約的方式看，一般有兩種情況：第一，增設外部權力監督該項權力運行，直接形成新的權力監督制約關系，如建立人民監督員制度負責監督職務犯罪偵查權；第二，將原有權力進行拆分，細化為各項權能，各項權能之間由于無法單獨實現原有權力功能，進而形成相互監督制約關系。從權力的效力看，人事權主要涉及內部人事關系的調整，效力不及于外部，設置新的權力監督制度不僅耗費資源，而且缺乏信息渠道，難以真正深入、全面地制衡內部權力，將權力拆分為各項權能不僅最大程度地利用現有資源，而且能夠從多個角度層面形成監督制約關系，更為可取、更易操作。

在具體劃分上，筆者認為，可根據檢察系統內部人事權不同的運行階段，將省級檢察機關人事提名權劃分為五項基本權能：

1．申請權，即下級院參照《黨政領導干部選拔任用工作條例》相關選撥程序，報送本單位人選的權力。

2．審查權，即省級檢察機關人事部門進行形式審查的權力，審查內容包括是否符合該地區名額限制，是否達到任命年限、是否具有下級檢察機關工作經驗等能夠從形式上保證報送人選具有任命資格的因素。

3．考核權，即由省級檢察機關人事部門、省級對應業務或綜合部門、提名檢察機關代表、人民監督員共同組成提名審查委員會對擬任用人員進行考核，該權力必須保證考核結果附有可公開的理由說明。

4．個人復議權，即個人對考核結果提出異議及理由的權力，該權力能夠行使的前提在于異議必須提出相應的理由，且提出的理由應具有可公開性。

5．決定權，即省院黨組在綜合考核結果及個人異議后作出的最終人事提名決定，決定作出后應將各方理由在系統內部予以公布，對需要說明黨組決定理由的，可在公布內容中進行簡要說明。

五項權能根據不同主體的地位、性質、目的，形成兩個層面的相互制約監督關系，第一個層面是申請權、審查權之間相互監督制約，一方面防止省級人事部門隨意啟動程序，另一方面也可防止下級院隨意報送人選；第二個層面是審查權、個人復議權、決定權之間相互監督制約，這樣可以最大程度地綜合各方意見，在確保各方訴求充分表達的前提下做出決定，既可防止審查不公正，也可防止因為個人不斷提出異議導致程序無法進行，同時還可防止決定片面、武斷。

（責任編輯：蘇 婷）

D926.3

2014-09-09

范思力（1985-），男，貴州都勻人，貴州省人民檢察院法律政策研究室干部。