農村基層治理體系和治理能力現代化發展的價值理念與建構目標

彭 澎

(中國政法大學，北京 海淀 100088)

加強基層社會治理、提升基層治理水平是黨的十八大和十八屆三中全會明確的當前經濟社會轉型期的核心任務，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是加強社會建設、全面建成小康社會的具體戰略部署。當前，對于農村現代化進程中推進基層治理發展的價值特征和發展路徑的認識不是很清晰，在轉型期構建合適的農村治理體制機制和制度框架，優化基層治理的功能以實現對農村有效的治理、實現農村基層治理體系和治理能力現代化發展成為轉型期加強和創新農村基層治理的重點內容和主要方向。在市場經濟的發展大潮中，農村和農業也開始了市場化的發展轉換，伴隨市場化進程，農民的政治思維、自主意識和權利觀念發展成熟，對基層治理的發展和完善帶來了機遇。市場化發展強化了農民經濟的獨立性和自主性，增強了農民的參與熱情和積極性。農村現代化發展為基層治理機制轉型和農民管理觀念變革帶來契機、凝聚力量，提供合理性的社會基礎。而且在法治發展的大背景下，農村的治理體制和制度模式面臨法治轉型的重任，農民的治理理念和觀念面臨法治轉型的契機。完善和優化農村基層治理制度、推進基層治理體系和治理能力的現代化發展關鍵是抓住農村治理的體制需求實現農村治理制度和村民治理觀念的轉型，這是農村轉型期推進基層治理發展而帶來的“人們對制度創新的認同”。[1]P234

一、推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的價值理念

1.推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程

黨的十八大報告提出：“推進國家治理體系和治理能力的現代化”，“加快形成科學有效的治理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務和治理網絡，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制。”黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》報告提出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。”黨中央最近一段時期以來圍繞國家治理和社會治理特別是農村基層的社會治理所制定的一系列文件與決議顯示了一個政策信號，即農村基層治理的發展必須緊緊內置于農村現代化發展的大背景之下，創新農村基層治理的模式，提升農村社會治理的水平和能力，最終實現整個國家治理體系和治理能力的現代化，這是在新時期堅持走中國特色社會主義政治發展道路而在農村提出的一項具體且重大的戰略步驟。農村經濟的市場化發展趨勢改變了鄉村社會傳統的經濟結構、文化結構和社會結構，推動了鄉村社會轉型的現代變遷，經濟的發展和社會的轉型也逐步帶來了基層治理的深刻變革以及社會治理觀念與制度的全面轉換。農村市場化發展激活了鄉土社會塵封已久的利益元素，使得鄉村社會利益多元化、主體多元化、社會多元化進程加快，利益需求與利益整合的聯動機制推動了鄉村社會結構的深層次轉變。利益受到人們的重視，成為農村市場化進程中人們行為的原動力，成為社會發展的主導因素，人們在關注經濟利益的同時，也在不斷關注自身的政治利益，激發人們對鄉村利益保障機制和利益訴求渠道的制度性探索。農村市場化進程中村民的民主意識、政治思維、法治理念、權利觀念開始萌芽，對參與基層治理和治理的熱情空前高漲，推動了鄉村治理的觀念變革和制度轉型。轉型期，在加強和創新農村基層治理的實踐過程中探索出了許多值得總結和推廣的特色形式，如契約化的治理模式、社區式的治理渠道等等，以及大力發揮基層協商民主在治理中的作用，這些都是農村基層治理的實踐成果和有益模式，大量創新性的基層治理模式和方法，擴大了群眾參與治理的范圍和積極性，受到農民群體的歡迎。拓展農村基層治理的實踐空間、制度空間和體制空間，不僅有效解決農村市場化進程中構建基層治理現代化模式的現實可能性，而且有力探求農村市場化基層中創新基層治理現代化結構的實際可行性，為完善農村基層治理、加強農村基層社會治理、推進基層治理體系和治理能力現代化提供體制基礎。

2.推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展是適應農村市場經濟發展和鄉村社會現代化發展的現實需要，是提高農村治理能力和基層治理水平的核心工程

農村市場化發展推動鄉村實現現代化轉型，會導致傳統農村社會結構、體制和文化的重大變化，需要在新的利益結構中構建一種穩定和諧的社會秩序和健康有效的管理模式。創新農村基層的治理模式，推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展應當充分宣揚現代政治參與中的民主、法治等精神，但必須立足于鄉村社會的本土實際，既要依據農村社會現代化轉型的現實情況，又要考慮農村社會傳統的文化結構，更要順應農民群體的心里期盼和實際需求。現有的農村治理模式是以基層自治為主體構筑起來的制度體制，自治是基層治理的基本精神，任何基層治理的模式都要充分尊重和發揮農民群體自治的制度優勢。推進基層治理體系和治理能力現代化發展，不僅要尊重和遵守農村社會現有的制度體制，而且要充分挖掘鄉土社會既有的管理經驗和治理資源，吸收鄉村優勢資源中的現代基因。提高農村治理能力和基層治理水平核心在于適應農村現代化發展的現實情境和順應社會轉型的時代潮流，構筑彰顯現代治理特色和符合現代社會治理要求的運行體制，實現農村社會的穩定和諧和村民的自治治理，建構農村規范化、制度化和現代化的社會秩序。

3.推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展可以科學謀劃與有效解決農村問題，是農村現代化進程中建設有中國特色社會主義鄉村民主政治制度的重點工程

加強農村的基層治理是個歷史問題，也是現實問題，特別是隨著農業市場化發展，農村出現了復雜的情況和全新的局面。鄉村經濟社會發展路徑與農村現實的困境產生脫節是造成農村現代化發展不暢的主要原因，迫切需要創新農村基層治理體制機制，以解決農民群體管理訴求較高而實際基層治理層次不高的現實困境。創新農村基層治理的發展模式，推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展就是轉型期解決農村治理問題的一種新的認識論和方法論，使得農村問題的解決能夠突破傳統思路的束縛，提供了一種順應現代化發展的更加廣泛和更加開闊的理論思維。推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展立足于鄉村治理的現有體制和原有制度，將基層治理與農村政治、鄉村民主法治建設統一和協調起來，通過完善基層治理結構，健全基層治理組織，以實現農村現代化進程與基層治理發展、民主政治進步的同步。在堅持農村宏觀制度體制不做變動的基礎之上，通過社會層面的微觀機制建設，推進基層治理發展和基層治理水平提高，這是為農村政治現代化、管理現代化創造條件和積累經驗，也是農村現代化進程中探索基層民主政治制度和治理制度改革發展的關鍵舉措。

二、推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的建構目標

農村治理體制是以基層自治為基礎，突出農民群體在治理中的主體性，這是農村市場化發展以來基層治理體制變革的一種制度飛躍。黨的十八大報告提出：“加強基層治理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在治理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與治理的基礎作用。”農民群體始終是基層治理的主體和基礎，激活農民群體的管理積極性才能較好的發揮多元化社會組織的管理功能，這是推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的根本特征，是創新農村治理模式的發展方向。農村基層治理既是鄉村治理和基層民主政治的主導模式，又是推進農村經濟社會轉型的體制動力，只有創新農民群體參與治理的載體和形式，適應轉型期農民群體自身的不斷變化，才能充分展示治理的整體價值和現代作用，這就應當和轉型期農村的實際情況緊密結合起來，既顯示農民群體在基層治理中的個體特征，又發揮基層治理規范農民群體行為的整體功能，以此為基礎來努力探索和不斷挖掘農村基層治理體系和治理能力現代化發展的建構路徑。

1.農村基層治理體系和治理能力現代化發展的內在要求：理性式治理

傳統的農村治理分析框架是建構在“國家——社會”理論結構之上的，國家權力與鄉村管理在這一理論結構中具有彼此對立和相互排斥的情形，農民群體力量在傳統基層治理體制中被強大基層權力所掩埋，對農民群體參與治理都錯誤的將其認識為一種感性化的行為。而與農村市場化改革同步開始的基層自治實行多年，打破了鄉村傳統的管理格局和管理觀念，突出了農民群體的個體作用。事實上，加強農村基層的治理不僅僅只是完善管理體制或者管理結構，更為重要的是要在理順國家與鄉村的關系基礎之上達致農村與國家經濟社會的平衡發展。因而，簡單的突出農民群體的管理地位或者單純的強調民主管理，把國家權力從農村基層治理體制中排擠開來，注重農民群體所謂的形式化民主管理，是一種理論與實踐的誤區，并不是一種現代化進程中理想的基層治理結構，更不是一種理性的基層治理模式，到頭來很可能是“竹籃打水一場空”。可以說，農村基層的治理必須注重農民群體的行為功能，但僅僅靠擴大農民群體參與、依靠農民個體自身發展來實現現代化進程中農村基層社會的有效管理是行不通的。基層的治理不是一個簡單的體制完善和模式構建的問題，它應當在現代化進程中不斷尋求和探索其實現農村社會良性發展的合理性、合法性和科學性，它不是一種脫離于實際生活的制度想象，而是一種具有合法性、合理性和現實性的理性管理體制。理性的基層治理不是以國家權力從鄉村社會的退出為條件的，實際鄉村生活中的基層管理會遇到各種因素的影響，簡單的以農民群體為主體的管理結構無法解決這些問題，甚至會走向鄉村社會的無序狀態。農村基層治理的目標就是要建立理性的具有合法地位和合理基礎的國家基層治理運行體制，以及這一體制實際運轉而形成的國家基層治理的理性秩序狀態。市場化激活了農民群體的參與熱情和管理欲望，但這種參與不是簡單的感性化參與，而是國家權力制度體系內的理性化、有序化的參與，這是轉型期推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的內在要求。理性式治理就是理性地處理農村基層的國家權力、社會權力以及農民群體個人權利之間關系而形成穩定的管理框架，科學地平衡國家發展、農村進步與個人發展之間的關系，實現農村治理與國家權力控制的良性互動，使基層治理與農村社會活力有效結合起來。

2.農村基層治理體系和治理能力現代化發展的本質需求：規范式治理

制度是以一定價值目標、規范利益分配而對利益主體制定的具有強制性和約束性的文件。[2]P110傳統的農村基層治理是以強大的國家權力控制為基礎的，國家權力的制度性安排形成鄉村的社會秩序。市場化條件下，農民群體對經濟利益的追逐，客觀上激發了他們對參與基層治理的社會權利和政治利益的要求，而這一方面現有的國家對鄉村治理的制度輸出嚴重不足，使得創新農村治理模式成為必然。制度是規范農民群體行為的基本準則，“在處于現代化之中的社會里，政治參與擴大的一個重要轉折點是農村民眾開始介入國家政治。”[3]P24而“如果制度準備不足，擴大政治參與可能導致政治不穩定。”[4]P55市場化進程中推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展應當實現一種規范式治理，有一種制度規制下的健康的基層治理機制，既可以規范國家權力在鄉村社會的運行方式，又可以保障農民群體有序的治理參與行為，并且為此創設規范化的治理渠道。規范治理是衡量農村基層治理現代化水平的重要指標，是體現農村基層政治發展和治理高效的基本憑據。有學者認為，“一個社會復雜且文明的政治共同體的形成，很大程度上決定于該社會內政治組織和程序的力量，而這種政治力量的形成又決定于該政治組織和程序得到國內民眾支持的范圍大小，以及該政治組織和程序能夠獲得的國家制度化的規范程度。”[3]P12規范式治理是推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的關鍵要義。國家權力對鄉村社會的控制需要制度進行規范，這不僅是現代國家權力運行體制的邏輯思路，更是國家權力健康運轉的基本方式。規范式的農村基層治理體制要通過樹立鄉村基層法治的權威，約束和制約國家權力，規范和保障農民群體的治理行為，形成體現民主管理、自治管理等價值追求的制度框架，通過合理設計來規范農村基層的治理結構和權力體制，實現穩定、和諧、美好的農村社會秩序。規范式治理的本質內涵就是實現農村基層治理的有序化，就是要構造一個理性化的權力運行結構，使得治理既彰顯現代政治發展的基本理念，又符合鄉村社會的實際情況，形成一種農村公共權力有效規制、社會權力有效保障、農民群體權力有效規范的體制局面。

3.農村基層治理體系和治理能力現代化發展的基本原則：自主式治理

在各類傳統歷史社會形態中，農民群體始終具有思想上的封閉特征和行為上的保守習慣，再加上國家制度對農民群體的整體關注不夠，農民群體一直是以缺乏自主性為形象代表，這一點尤其體現在基層的治理之中。有學者認為農民群體“他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們不受其他階級侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農的政治影響表現為行政權支配社會。”[5]P678甚至有學者偏執的認為“在第三世界，農民很少會在稅收、耕作模式、發展政策或繁瑣的新法律等問題上去冒險與當局直接對抗；他們更可能通過不合作、偷懶和欺騙去蠶食這些政策。”[6]P3但中國共產黨在革命和建設過程中，充分認識到了農民群體的歷史推動作用，充分挖掘了農民群體的積極主動性，使之成為了推進社會發展的生力軍。農民群體以自己親身實踐推動中國革命和建設發展的歷史事實向世人論證了一個原理，即農民不是柔弱無能的邊緣群體，而是一個具有一定的政治自主性、歷史創造性和可以塑造和依靠的強大力量。農民群體在農村民主政治和基層治理面前不再只是被動接受，市場化改革以來農村基層實行的治理模式和自治實踐告訴我們，農民群體也是推動村民自治和治理發展的主體，他們在基層治理中的偉大探索與有益創新甚至能影響國家對農村的政策制定和制度重建。特別是農村現代化進程中，基層固有的體制弊端和管理缺陷已經逐步暴露，產生了農村基層社會治理困境和管理難題，農民群體伴隨著政治立場和管理思維的成熟越來越強烈的要求參與到基層治理的實際運行中去，并希望通過自己的親身實踐來改善和優化當前基層治理的狀況，他們已經成為推進基層治理轉型、推動農村基層治理體系和治理能力現代化發展的不可忽視的重要力量。強調自主式治理是轉型期推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的基本原則，充分發揮農民群體在治理中的自主性和創造性。從一定程度上說，農村基層治理在現代化進程中能否不斷突破困難、向前發展并在實際生活秩序中發揮作用，關鍵還是取決于農民群體在基層治理中的主體功能發揮多大，取決于農民群體在基層治理中的自主性有多大。“問題的實質不在于資源環節上(集權與分權)，而在于國家分權后，社會是否能夠真正自治自律”。[7]P137實現農村基層社會的自治治理關鍵就是實現農民群體的自主式管理，只有個體在基層治理中具有自主性才能形成實實在在的基層社會自治局面。治理自主性是維系農村社會穩定秩序的核心基礎，保證農民群體在基層治理中的自主地位和自主作用是轉型期創新農村治理模式的關鍵內容。自主式管理是農村市場化發展的基本要求，是農村現代化發展的根本表現，也是推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的基本方向。自主的精神理念就是讓每一個村民能夠真正成為管理自己事務的主人，使每一個村民都能成為民主治理的主體。

4.農村基層治理體系和治理能力現代化發展的價值追求：開放式治理

在歷史的傳統社會類型中，鄉村的社會秩序都維系在國家權力對基層的高度控制之上，專制的國家權力嚴厲地阻止農民群體的自由流動，使得農民身份被緊緊的約束在了土地之上，由此使得農民群體不可避免的帶有落后、封閉、保守的社會形象。中國共產黨在農村的發展政策打破了鄉村封閉的社會環境，農民群體具有一定的開放自由度。而肇始于20世紀70年代末的改革開放，也揭開了農村市場化的發展序幕，使得廣袤農村地區的經濟資源開始自由流動、社會行為開始自由行使，封閉保守的農村傳統文化開始被現代的思想觀念和文化精神所逐步滲透，城鄉之間的差別顯著縮少，在現代化發展的進程中農民群體已經成為理解、接受、認同并運用現代社會理念和先進文化觀念的主體力量。拉茲洛認為，人類在生活中逐漸生成的思想理念、價值觀念和信念信仰并不是沒有用的裝飾物，而是在世界歷史發展中起著重要作用的催化劑，它們的凝聚不僅產生了世界的技術革新，更為重要的是成為社會進步和文化發展的根本基礎，引導人類社會和文明歷史的前進。[8]P36現代化的文化知識輸入改變了農民群體的知識結構，也打開了農民群體的胸懷，他們對權利的極大關注、對政治的不斷關心使得他們對基層治理的態度發生了根本性的轉變，開放進取成為他們對待農村社會事務管理的平常心態。推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展追求的應當是一種開放式的基層治理模式，只有強調治理過程的公開透明才能實現基層社會的有序穩定，只有保證基層治理的公開公正，才能實現鄉村社會的公平正義，才能維護和保障每一個村民的合法權利。國家視野中的治理是一種開放式的治理、競爭性的治理，不僅制定和完善了要求公開透明的治理體制，而且構筑了透明開放的治理程序，農村基層的治理不僅能讓每一個村民親眼所見，而且能讓每一個村民參與其中，具有較強的開放度，從而實現農村基層治理的民主公開。在開放式治理的基層治理結構中，民主治理、平等治理和公平正義可以成為現實，基層自治以村民看得見的方式得到實現，推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展才成為可能。

5.農村基層治理體系和治理能力現代化發展的制度基礎：積極式治理

農民在傳統的鄉村格局中具有較強的人身依附性，這其中既有傳統農村經濟是小農經濟、嚴重制約了農民積極性客觀上造成了貪圖安逸生活方式的經濟原因；又有鄉土社會封閉孤立、體制落后、思想僵化而造成農民群體因循守舊、固守陳規生活習性的環境原因；更有鄉村社會禮教盛行、外來文化溝通交流甚少，農民群體養成了滿足現狀、不思進取思維習慣的文化原因。冷淡是傳統農民群體對待基層治理的一貫態度。有學者認為，傳統農村社會民眾參與政治感不強烈，參與熱情不高，這與農村自身政治參與機制有關，但更多的與農民參與動機不明確和缺乏積極性有關，淡然的政治參與意識注定出現較為失望的基層政治情形。[9]P59-69這其中當然也與國家權力在鄉土社會的擴張，形成了專制嚴肅的政治環境有關。有學者認為，鄉鎮政府在農村基層的穩定性和正規化發展是上個世紀初以來國家向農村持續滲透與擴張的繼續。[10]農村市場化發展改變了鄉土社會的傳統格局，農民群體不僅發揮推動經濟發展的主體作用，也發揮了推進政治發展和治理發展的主體作用，這與市場化進程中農民群體的政治地位提升和治理興趣增強有關。農村基層治理體制完善提高了農民群體的主體地位，認識到了參與基層社會治理的制度價值。現代化進程中，積極參與治理成為推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的制度基礎，農民群體不斷增強的參與積極性、現代的治理觀念和文化素質成為推動基層治理體系和治理能力現代化發展的精神動力，特別是農民群體都接受并認同參與治理作為政策權利和法定權利存在的價值和意義，積極治理、主動治理、自主治理已經成為推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的重要內容。

三、結語

農業市場化改革伴隨中國市場經濟體制的建設步伐促使農業生產力大大提高和農村生產關系的極大調整，市場化改變了農村的社會結構、經濟結構、利益結構乃至政治結構，農村經濟的多元化、社會主體的多元化、利益結構的多元化成為鄉村現代化發展的真實寫照，由此農村進入了現代化發展的經濟社會轉型期，由從傳統農業社會向現代工業化和信息化社會轉型、從傳統的鄉村社會向城鎮化社會轉型，也就是農村的現代化轉型。農村社會的嶄新變化和現代化發展的轉型加速，使得農村的政治、經濟、文化和社會體制遇到了前所未有的挑戰，也給農村的基層治理體系和治理能力現代化發展明確了新任務。從某種程度上說，農業現代化不只是一個生產力提高和發展的問題，而是一個引發了農村社會深刻變革的基層治理現代化發展的問題。推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展需要建設公平正義的治理環境、建立法治健全的治理制度。轉型期，推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展是適應農村現代化時代背景的必然舉措，基層治理應當與農村現代化發展結構統一起來，充分發揮基層治理體制在助推社會發展上的整體效應、協同效應和互補效應，充分發揮基層治理組織的社會功能、政治功能、文化功能和規范功能，拓寬農村治理的發展空間。推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展，實現理性式治理、規范式治理、自主式管理、開放式治理、積極式治理，通過尊重和保障農民群體平等的政治、經濟、文化和社會權利，從而實現基層治理體制的科學運行，這是轉型期推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的基本前提；通過創造和設置農民群體均等的參與機會，從而實現農村基層治理主體的有序參與，這是轉型期推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的基本要義；通過制定和構建基層公正的治理制度，從而實現農村基層治理行為的規范行使，這是轉型期推進農村基層治理體系和治理能力現代化發展的基本價值。

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