流域區域生態補償標準實施的對策分析*——以湘江流域為例

李超顯

(中共長沙市委黨校，湖南 長沙 410004)

在流域區域生態補償標準實施方面，主要涉及三大問題，即誰來實施、怎么實施、實施效果如何評估和改進等問題。湘江流域作為國家批準成立的長株潭城市群“兩型”社會綜合配套改革試驗區的重點區域，也是國家“十二五”發展規劃中提出開展重金屬污染治理與修復試點，加快建立生態補償機制的重點示范區，加強湘江流域區域生態補償標準實施對策研究，對于全國的流域生態補償和治理具有重要的借鑒意義。因此，本文以湘江流域為例，從管理體制、政策手段、效果評估等方面對湘江流域區域生態補償標準實施對策進行分析。

一、深化流域管理體制改革，為湘江流域區域生態補償標準實施提供體制保障

在生態補償標準實施時，首先要明確實施主體或管理主體，這涉及到流域管理體制問題。流域是以連續流動的、完整統一的水體及其鄰近的陸域共同組成的特定領域和復雜系統，它往往分屬于不同的行政區域和部門管轄，流域管理的體制性問題比較突出。由于流域資源利用和環境保護的外部效應和水資源價值運移規律等作用，加上當地政府政績沖動和地方保護主義，流域區域間利益經常出現矛盾和沖突。從流域主管部門來看，1994年實行分稅制后，地方政府稅收收入比例急劇下降，但流域管理職責并沒有減少，中央政府與地方政府在流域管理方面存在權責不對等問題。從橫向看，流域管理還存在“多龍治水”問題，政出多頭，爭功諉過，相互扯皮，管理績效大打折扣。就湘江流域而言，應進一步深化流域管理體制改革，為湘江流域區域生態補償標準實施提供體制保障。

(一)合理界定中央和地方政府管理職能，建立健全湘江流域統分結合的管理體制

按照事權與財權相一致的原則，重新界定中央政府與地方政府在流域管理方面的職能，應強化中央政府對流域，特別是對跨省(直轄市、自治區)流域管理和生態補償標準實施的職責。在管理方面，主要由環保部等職能部門進行具體實施和管理。當然，如果需要，環保部等職能部門還可以設置派出機構進行垂直管理，不受地方政府的掣肘，這樣既能提高流域管理效率，有效解決流域資源開發利用和環境保護建設的外部性問題，又能避免地方保護主義干擾，提高中央實施生態補償標準的權威性和有效性。在地方，凡是省內跨地市、跨區域的流域管理和生態補償標準實施，都由省政府負責，可由省環保廳等職能部門具體實施，必要時也可設派出機構進行具體操作。同理，地級市政府及其環保部門也可參照此模式進行管理和實施，對市內跨縣、跨區的流域由所在市政府負責管理，市屬環保部門等職能機構負責具體實施，逐步建立健全包括各級政府、職能部門及其派出機構在內的中央統一領導，地方分級實施的流域生態補償標準實施和管理體制。

以湘江流域為例，湘江流域發源于廣西興安縣，至岳陽湘陰縣匯入洞庭湖，干流河長856km，其中湖南境內670km。流域面積為94660km2，其中湖南境內面積85300km2，流域跨蓋廣西和湖南兩地，屬于跨省(自治區)流域。因此，首先應加強國務院及其有關職能部門對湘江流域的管理和生態補償標準實施的職責，提高權威性和公正性，這樣才能超越地方利益干擾，加強協調和統籌，確保湘江流域全流域管理和生態補償標準實施的實效性。在中央的統一領導和協調下，廣西壯族自治區政府和湖南省政府就本轄區內流域分別進行管理，地級市政府也可參照此模式進行管理和實施，逐步建立健全中央統一領導，地方分級實施的湘江流域生態補償標準實施和管理體制。

(二)深化流域管理體制改革，探索湘江流域管理的大部門體制

現行分地區、分部門的湘江流域管理體制，往往容易出現“多龍治水”問題，而探索建立湘江流域管理的大部門體制是解決該問題的發展方向和有效措施。以湖南省為例，具體可采取兩步走策略：第一步，在國家安全委員會和國務院的統一領導下，湖南省政府成立湘江保護協調委員會和湘江重金屬污染治理委員會，實行“兩個委員會、一套班子”，對湘江流域湖南段進行統一管理，及時研究重大政策、重大項目、重大問題。其職責主要包括：湘江流域保護和重金屬污染治理規劃的制定與實施；湘江流域保護和重金屬污染治理年度工作計劃和措施的研究和制定；湘江流域保護和重金屬污染治理的聯合執法；湘江流域保護和重金屬污染治理的綜合考評；湘江流域保護和重金屬污染治理重大爭議的協調處理，以及委員會認為需要統籌協調的其他重大事項。委員會由省政府有關部門、湘江流域設區的市政府組成，委員會主要負責人由省政府主要負責人擔任。兩個委員會分別設立辦公室，負責委員會日常工作，其中湘江保護協調委員會辦公室設在省水利廳，省水利廳主要負責人兼任辦公室主任。湘江重金屬污染防治委員會辦公室設在省環保廳，省環保廳主要負責人兼任辦公室主任。第二步，在國家安全委員會和國務院的統一領導下，進一步深化流域管理體制改革，加強和充實環保部門職能，成立環保委員會大部門體制(簡稱環保委)，將包括流域在內的所有環境保護和生態建設方面的職能都納入環保委，與此相適應，將湘江保護協調委員會和湘江重金屬污染治理委員會合并，成立湘江流域管理委員會，對省內湘江流域進行統一管理和協調，負責湘江流域生態補償標準的統一實施，提高湘江流域環境管理和生態補償標準實施的效率和效果。

(三)進一步提高湘江流域管理部門的監管能力和權威

目前我國流域管理績效不高，流域生態補償標準難以實施的一個重要原因是流域主管部門權威不夠，監管能力亟待提高。為此，應進一步提高流域主管部門的級別和層次，提高其監管權威。以湘江流域為例，可進一步加強環保部門職能，提高其層級，探索環保大部門體制，將環保廳改為環保委，把包括流域環境保護在內的所有環境保護職能統歸環保委，由環保委統一行使流域管理權和流域生態補償標準實施權，必要時可由省政府副省長兼任環保委主任。市縣政府參照此模式分別設立市環保委和縣環保委，分別承擔轄區內的環境保護管理職能。其次，加大省政府、湘江管理委員會和環保委對湘江流域管理的綜合決策權和政策制定權。由省政府、湘江管理委員會和環保委負責制定跨市湘江流域區域生態補償政策，統一實施跨市湘江流域區域生態補償標準，提高其層次和權威，避免本地政府的短視和干擾。再次，加強省政府、湘江管理委員會和環保委對湘江流域生態補償標準的執行力和監督力。加強湘江流域生態環境保護和生態補償標準實施的執行和監督力度，提高執行力和監督力，把執行情況納入當地政府的年度考核指標中進行考核，對考核不合格的領導班子及其負責人進行問責，對執行效果良好的當地政府及其職能部門予以獎勵，并作為領導干部提拔晉升的重要參考。

二、完善流域管理政策，為湘江流域區域生態補償標準實施提供政策支持

我國流域生態補償標準實施效果不佳，除了管理體制問題之外，還存在政策手段不足的問題。借鑒國外的環境政策工具，在湘江流域區域生態補償標準實施中，要建立健全以下幾種政策。

(一)上級管制政策

由于流域水體及其周邊陸域部分，既屬于流域的一部分，也屬于行政區域的一部分，因此流域的任何一部分水體，它同時屬于不同的環境單元，這兩種環境單元所承載和發揮的功能不同，經常會出現一些矛盾和沖突。此外，流域上、下游通常也分屬于不同的行政單元管轄。由于流域水體的流動性，上游地區對湘江流域水資源保護和環境建設具有明顯的外部性。如果沒有外部約束，上游地區就會慢慢喪失流域生態建設和保護的積極性和動力，造成投入不足和保護不力。下游地區則相反，如果沒有外在力量的約束下，下游地區可以免費享用上游提供的良好水質，因此可能造成過度消費，給稀缺水資源造成巨大浪費。為避免出現這種情況，必須借助外在力量進行干預和約束，其中政府作用就無可替代。中外實踐證明，政府推行管制政策(命令—控制政策)是解決流域外部性問題，實現外部性內部化的有效政策手段。

在環境管制中，地方政府出于對本地經濟發展等短期利益的考慮，加上流域環境保護的外部性，地方政府可能會與污染企業“合謀”，采取地方保護主義政策，并設法隱瞞真實的污染信息，共同對付上級政府的環境保護政策和生態補償行為，因此由當地政府來實施環境管制，推行生態補償標準往往效果不好，而上級政府可以破解這一困境，因為它有更長遠的眼光，更中立的信息，還能將“外部矛盾”轉化為“內部矛盾”，實現外部效應內部化，所以在流域生態補償標準實施中，由上級政府來采取管制措施更合適、更有效。

以湘江流域為例，可由省政府制定《湘江流域生態補償實施辦法》等政策文件，也可由省政府頒布實施湘江流域環境保護和生態補償規劃等措施來提高湘江流域區域生態補償標準實施效果的確定性。在湘江流域區域生態補償協商時，也可由省政府來牽頭有關地市級政府之間進行談判，并及時協調各自觀點立場，特別是化解矛盾和沖突，在談判達成后，省政府還可作為談判的見證人、評判方和監督者，組織各地市級政府進行補償標準協議的簽署、備案，并監督協議的實施。

在財政政策方面，省政府可以利用自己的行政權威和信譽保障，并超越地市級政府之間的利益瓜葛，由省政府出面，建立生態補償財政轉移支付制度，要求相關地市級政府之間各自撥付一定數額的財政資金組成湘江流域生態補償專項資金，并成立專用帳戶進行資金的日常管理、轉移支付、結算監督等，提高補償資金運營、管理的權威性和可靠性。

在補償標準實施時，可由省政府出面，要求各地市級政府簽署目標責任制，納入地市級政府的年度政績考核指標中，每年年度進行定量考評，并對考評結果進行通報和問責，追究其主管領導的領導責任。同時，加強標準實施的日常行政監察，通過事前、事中、事后立體的、全方位的監督檢查，確保生態補償標準的貫徹實施。

(二)區域協調政策

盡管省政府管制具有很高的確定性，但該政策必須對管制對象進行有力監督。如果規制對象“集中度”比較小，監督和管理的費用就比較高，這時就必須對政策確定性和管制成本進行均衡分析。此外，在流域生態補償中，盡管省政府具有更高的權威性和可靠性，但不可能完全代替本地政府的所有行為，畢竟，本地政府才是補償的當事人和行為者，無論是生態補償標準的制定還是實施，都需要本地政府參與、協商和合作。譬如，在生態補償標準制定中，需要本地政府之間相互協商和談判，最后形成補償標準協議。在生態補償標準實施中，需要本地政府積極參與、協調和合作。其實，在生態補償標準實施中，加強本地政府之間的協調合作既是必要的，也是可行的，因為基于協商談判，討價還價，利益交換和妥協，最后達成互利雙贏的補償標準協議是一種很好的利益交換和誘導機制，如果利益方彼此按照達成的補償標準協議執行的話，可以實現利益均衡和互利雙贏，具有很強的激勵作用。而且，這樣的政策大家都認可，實施成本也比較低，效果相對就比較好。當然，在政策具體操作時，實施方式的靈活性是比較高的，既可以通過財政資金進行轉移支付，也可以通過建立專項基金、異地開發、水權交易、水電費附加、征稅、捐贈等多種方式實施補償標準。

(三)社會參與政策

在流域生態補償標準實施時，既需要政府管制，也需要利益談判和誘導，還需要公眾的廣泛參與和支持，因為流域區域生態補償涉及面比較廣、外部關系比較復雜。這種情況下，公眾參與和支持的成本比較小。另外，公眾參與也是環保意識教育和開啟的過程，如果通過生態補償標準談判的宣傳，發動人民群眾廣泛關注和積極參與到整個談判進程中來，就能開展一場全民的環保教育活動，加強民眾的環境認識，提高環保意識和自覺，使環保觀念內化到民眾和當事方的內心中去，把外在的強制行動轉變為內心認同的自覺行為，最大限度地減少了政策執行成本，大大提高政策實效。以湘江流域為例，在湘江流域生態補償標準的制定和實施中，可以采取提前發布信息，進行廣泛宣傳，發動社會民眾廣泛參與生態補償標準談判和事前聽證會，聽取廣大民眾的意見和建議，最大范圍地進行集智集策，為后續正式談判進行智力和策略儲備；及時公布談判結果，并對談判最終協議進行廣泛宣傳；對協議實施情況等信息及時發布等。此外，還可利用綠色環保自愿組織、中小學校、新聞媒體、廣告宣傳欄、圖書館等設施和載體進行廣泛宣傳和教育，提高廣大民眾的環保意識和素質。

三、加強實施效果評估，為湘江流域區域生態補償標準實施提供績效手段

效果評估既是生態補償標準實施的后序環節，也是非常重要的實施步驟，因為只有對補償標準實施效果的客觀評估的基礎上，才能進行調整和改進。

(一)加強評估價值取向

在湘江流域生態補償標準實施效果評估時，首先要確定評估的價值取向。湘江流域區域生態補償主要解決的是區域外部性問題，本質是上下游地區之間基于利益失衡引發的不公平問題，其目的是平衡上下游利益關系，以實現上下游良性的、協調、可持續性發展。因此，在湘江流域生態補償標準實施效果評估時，公平是核心，應放在第一位置。圍繞公平的價值標準，接下來要考察湘江流域區域生態補償標準實施究竟取得什么樣的效果，即內化了多少外部性。比如，對負外部性來說，就是消解了多少負外部性，消除了多少負面影響，這是第二位的價值標準。最后，還要考察湘江流域區域生態補償標準實施過程中，究竟產生了多少成本，成本與收益之比是多少，即考察湘江流域區域生態補償標準實施的效率問題。

(二)完善評估技術方法

在評估技術方面，本文采用平衡計分卡(Balanced Score Card，BSC)方法。該方法是美國哈弗大學羅伯特·S·卡普蘭和大衛·P·諾頓兩位教授開創的一種全面、系統、有效的考察組織管理成就的績效評估指標體系。BSC 改變了傳統依賴單一財務指標進行績效評估的缺陷，采用財務指標與客戶、內部經營、學習與成長等三個非財務指標之間的相互驅動，實現“績效考評—績效改進和戰略實施—戰略修正”等多重目標。一方面，它通過財務指標保持對組織短期業績的關注和監控。另一方面，它通過員工的學習與知識應用，提高管理績效和客戶滿意度等非財務指標，共同推動組織戰略目標的實現和可持續發展。BSC 通過四大指標的相互驅動，實現了績效考評與戰略控制的有機結合，實現了短期目標與長期目標，財務目標與非財務目標，業績增長與員工成長及客戶滿意，競爭與協作，公平與效率，發展與穩定等之間的有效平衡，因此，它不僅是一種有效的績效評估技術，也是一種高效的戰略管理和控制工具。

湘江流域區域生態補償及其標準的實施也是一個復雜系統，涉及上下游、各級政府之間、區域之間，政府與社會、政府與企業、政府與民眾，甚至生態環境與經濟、人口與社會之間，人與人之間，人與自然之間等眾多復雜的關系。不僅要關注現在，也要重視未來；不僅要注重效果，還要注意成本；不僅要看績效，也要看成員學習與成長，組織可持續發展等，因此非常適合平衡計分卡思想和方法。但該方法最早是針對企業開發的一種績效測評技術，湘江流域等公共物品和政府組織的績效評估具有不同性質和特點，盡管可以借鑒其考評思想和體系，但不能直接照搬套用，必須根據湘江流域區域生態補償及其標準實施特點對其進行相應修改和調適，這樣才能符合實際需要。根據湘江流域區域生態補償標準實施的特點，擬從實施效果、實施成本、民眾滿意、環保素質與能力建設等四個指標的相互驅動，綜合評估和改進湘江流域區域生態補償標準實施效果(如圖1)。

圖1.基于BSC 的湘江流域生態補償實施績效評估體系

(三)構建評估指標體系

明確了評估價值和技術方法后，接下來需要構建評估指標體系。為了構建一套科學、精煉、可行、有效的湘江流域區域生態補償補償標準實施績效評估指標體系，本文采取規范建構和實證檢驗相結合的探索性指標建構方法。主要思想和步驟為：首先根據評估價值定位和導向，借助平衡計分卡分析框架，從理論規范層面，將評估指標分為實施效果、實施成本、民眾滿意、環保素質和能力建設四個維度。接著分別對實施效果、實施成本、民眾滿意、環保素質和能力建設進行分解，轉化為一些能夠技術測量和實證評估的指標，從規范角度構建一套必要、精簡、適度的，大約為50—100 項的補償標準實施績效評估指標體系。完成指標體系的規范建構之后，需要進一步對其進行實證檢驗和科學篩選(具體步驟見表1)，經過上述規范和實證建構，最終形成一套科學、精煉、可行、有效的湘江流域區域生態補償補償標準實施績效評估指標體系。

表1.湘江流域區域生態補償補償標準實施效果評估指標篩選程序和規則

[1]羅伯特·S·卡普蘭，大衛·P·諾頓.平衡計分卡：良好績效的測評體系[M].李焰，江婭譯.北京：中國人民大學出版社，1999.

[2]西奧多·H.波伊斯特.公共與非營利組織績效考評：方法與運用[M].北京：中國人民大學出版社，2005.