從平安城市到智慧城市
——以河南固始縣公安視頻監控系統的運用轉型為研究對象

邱格屏

(華東政法大學，上海200042)

從平安城市到智慧城市
——以河南固始縣公安視頻監控系統的運用轉型為研究對象

邱格屏

(華東政法大學，上海200042)

針對河南省固始縣公安視頻監控系統的調研活動不僅讓我們看到了新科技在公安工作中的重要意義，也讓我們思考新科技給我們的生活帶來的改變。中國的公安視頻監控系統剛剛起步就進入了技術革新日新月異的階段，因此，不僅發展迅速，應用更是多維，從平安城市、數字城市的提出到智慧城市建設如火如荼地展開，僅僅十年的時間。因此，對于一個在智能化建設方面才起步的城市來說，有必要思考其建設的起點。

平安城市;智慧城市;視頻監控系統

隨著經濟的發展，人口流動越來越頻繁，各種社會治安問題層出不窮。為了對社會實施更為有效的治理，我國公安部門引入了各種技術手段，公安視頻監控系統就是最為重要的技術之一。近十年來，全國各地公安視頻監控系統發展迅速，成為公安部門解決案件偵破、安全保衛、治安管理、交通疏導等問題的依賴手段。然而，公安視頻監控系統自從它建立起來的那一天起，就不僅僅是記錄著公安部門所需的信息，更記錄著街面及其他場所發生的一切情況，因此，將這些信息運用于市政、教育、衛生、環保、交通及其他民生用途，將是公安視頻監控系統未來發展的方向。

一、研究方法

為了了解地方關于公安視頻監控系統的建設及使用狀況，我們組織了一行三人前往河南省固始縣進行調研。之所以選擇固始縣，主要基于以下幾方面考慮:第一，固始縣是中國的38個國家級貧困縣之一，其財政收入在相當長時間里不允許它發展公安視頻監控系統，直到最近才開始著手該項目的建設。因為開始晚，起點自然比較高，因此，能夠代表最新的技術發展和最完整的應用技術。第二，固始是河南人口最多的縣，又地處鄂豫皖三省交界，地理位置復雜，治安形勢不樂觀，各種案件的發生都具有代表性。第三，固始縣在公安視頻監控系統建設之初就與諸多地方不一樣，它成立了專門的視頻監控大隊，授予視頻監控大隊較大的決策和處理權限，使公安視頻監控系統運行效率更高。在調研過程中，我們通過座談會、個別訪談、參與觀察等方式了解固始縣公安視頻監控系統的建設和運行過程。本文關于固始的數據及引用，除特殊注明外，其他均來自于對當地公安系統民警的訪談，文中不再一一標注。

二、公安視頻監控系統的使用與發展

隨著經濟的發展及居民生活水平的提高，“平安”越來越成為人們關注的焦點。為此，公安部于2005年8月提出了開展建設城市報警和監控系統的具體意見，之后又提出了“3111工程”，即在省市縣三級分別確定一個安裝報警和監控系統等“安防工程”的試點目標——在每一個省確定一個市，每個市確定一個縣，有條件的縣設定一個區或者一個派出所進行安防工程建設。最后，公安部在全國確定了22個城市作為“3111工程”的試點城市。

如今，“3111工程”的試點建設成果已經被廣為接受，全國地市級城市基本上完成了公安視頻監控系統的建設，一些地方財政稍微好一點的縣和縣級市也安裝了公安視頻監控系統，如黑龍江省哈爾濱市在2009至2011年間建設完成了街、路、廣場等公共部位視頻和企事業單位、院校等社會部位視頻監控21萬余個，同時整合旅館、商店、娛樂場所等8萬個社會視頻監控，全部納入到哈爾濱市綜合公安視頻監控系統。①新浪網黑龍江新聞，http://hlj．sina．com．cn/news/b/2013－08 －08/084966478．html。2015 年7 月1 日瀏覽。甚至一些財政相當緊張的地方，政府也想盡一切辦法，為維護公共安全和社會穩定的需要而安裝公安視頻監控系統，河南省固始縣就是一例。在公安科技和信息化建設方面，由于財力的限制，河南整體要落后于全國，而固始又落后于河南整體。

固始位于河南省東南隅，南依大別山，北臨淮河干流，北、東、南三面為安徽省轄域所環繞，西南地近湖北省，屬華東與中原交融、鄂豫皖三省交界地帶，方圓2946平方公里。由于地理位置偏僻，資源匱乏，固始縣自古以來都屬于貧困地區，三年困難時期②三年困難時期是指中國大陸地區1959年－1961年間由于“大躍進”運動以及犧牲農業發展工業的政策所導致的全國性的糧食短缺和饑荒。在農村，經歷過這一時期的農民稱之為過苦日子，過糧食關，中華人民共和國官方在1980年代以前則多稱其為三年自然災害，后改稱為三年困難時期。海外一些學者則稱之為三年大饑荒或大躍進饑荒。的信陽事件中，固始就是重災區。時至今日，固始依然是國家扶貧開發工作重點縣。

“十五”期間，固始的年財政收入僅3億元，而年財政支出卻需要10億元左右，③參見石破:《“不愿苦熬”的國家級貧困縣》，《南風窗》2009年第15期。自然是不可能被納入“3111工程”試點城市的。正如我們在固始縣調研時，當地公安局一位副局長說的那樣:“現代化條件下，公安信息化工作在發達地區起步很早，并在使用的時候有很好的效果。我們只能看著別人使用，自己望塵莫及。我們的警務在全國都是落后的，我們公安局的財力一直處于十分短缺的狀態。這就是我們固始縣作為國家貧困縣的一種現狀。形勢在發展，我們公安怎么發展?我們幾年前就意識到，發展視頻警務對我們是一個可行的模式。”

經過十年的努力與奮斗，至2014年，固始縣的財政收入終于突破了十個億。盡管依然是入不敷出，依然是要靠國家對貧困縣的補貼過日子，但是，當政府看到周邊縣市及全國其他縣市在公安視頻監控系統中的投入產出比，再加上迫于治安狀況的壓力，還是于2012年拿出1800萬元，啟動了公安視頻監控系統項目的一期建設。調研中常聽到公安部門的領導感慨:“我們公安的歷史上，投入這么大是沒有過的。從2012年我們就出去調查，回來之后我們就提建議，縣委縣政府在財政極其困難的情況下，投入了1800萬。”

固始縣公安視頻監控系統一期的建設針對的是城區重點和要害部位，785個點位主要集中在治安復雜地區和治安事件高發地區，圍繞城區和縣界兩個環形圈，還設立了17套卡口。由于固始縣的公安信息化建設開始晚，經驗嚴重不足，再加上經費捉襟見肘，“我們的智能化應用及相關輔助工具一直沒有，但是，即便在這種情況下，我們的這一支隊伍成長得很好，在公安機關各方面發揮的作用是非常驚人的。”因此，盡管固始的公安視頻監控系統與發達地區的視頻監控系統在硬件上有很大差距，但是，當地政府還是看到了公安視頻監控系統在社會治安防控方面的作用與效率，已經把視頻監控系統建設列入民生工程的高度。前述副局長向我們介紹:“今年(2015年)要投入8000萬元，建設公安視頻監控系統二期，不僅在城區范圍內增加800個點位，還要將點位覆蓋所有的鄉鎮，并增加21個卡口。”

三、公安視頻監控系統在平安城市建設中的應用

全國各地十余年使用公安視頻監控系統的經驗表明，視頻監控系統對預防和打擊犯罪具有不可低估的作用。因此，當下的中國，無論是城市還是農村，公安視頻監控系統均被廣泛應用于犯罪監控和安全防范。

那么，公安視頻監控系統在警務活動中究竟有哪些作用呢?筆者通過對固始縣公安局政委、副局長、視頻警務大隊隊長、技偵大隊隊長的采訪，大致了解了公安視頻監控系統在公安警務工作中的地位和作用。

簡單地說，運用視頻監控系統防范和打擊犯罪就是視頻警務。視頻警務的出現不僅僅是科技發展的結果，更是社會治安問題層出不窮帶來的挑戰的結果。

實踐證明，中國的公安視頻監控系統是警務部門盡快解決警力嚴重不足的最佳選擇。長期以來，中國的警察總數是世界最高的，可是由于人口基數龐大，萬人警察比始終低于眾多發達甚至不發達國家。以2007年為例，當時中國的警察總數為180萬，萬人警察比為13．8。可是，當年美國的萬人警察比是 32．5，德國是 31．6，英國是 26．0，法國是39．8，俄羅斯更高，達84．6。即使是同處亞洲的不發達國家越南，也達到了 28．0，泰國36.7。①參見黃新春:《論警力資源的科學配置與使用》，《公安研究》2009年第2期(總第172期)。今年“兩會”期間，全國人大代表陳偉才說，中國的警察數量已經達到200萬人，比1997年翻了一番，②中國警察網，http://www．cpd．com．cn/n10216060/n10216144/c27964366/content．html。瀏覽日期:2015 年 6 月 30日。但是，萬人警察比也只有14．6。③據國家統計局發布的數據顯示，2014年年末，中國的人口總數為136782萬人。然而，這樣的萬人警察配比是全國平均數，一些大城市及發達地區的比例遠遠高于農村及不發達地區。比如，作為國家級貧困縣的固始，全縣在冊警力僅595人，配置比例為萬分之3．4，還不及全國平均數的零頭，遠遠低于國家要求。要想短期內充實警力，完全不可能。加上固始地處三省交界處，社會治安非常復雜，公安部門產生了向科技要警力的想法。

固始縣的公安視頻監控系統自從2013年10月陸陸續續投入使用以來，成為維護社會治安和打擊犯罪過程當中的第四大支柱，其功能主要體現在以下幾個方面:

首先，公安視頻監控系統在整個公安機關的指揮處置當中，發揮了直觀化、可視化優勢，實現了可視化指揮，扁平化調度。固始縣公安視頻監控系統第一期建設雖然覆蓋率有限，但因為集中優勢資源監控重點區域、交通干道、卡口及易發生治安事件的商業中心、娛樂場所等，加上從派出所到公安局的多級聯網，并與110、交通部門實時橫向聯網，事件發生時，視頻監控大隊總能第一時間把握現場畫面情況，并協助上級指揮現場。

其次，公安視頻監控系統在一些大型安保活動中以及群體性事件發生時，成為不可替代的手段，其在大型事件的控制及重點人員的證據鎖定等方面，遠比現場用機器錄像來得更隱秘、更客觀、更直接。

第三是提高了維穩、反恐的發現和處置能力。雖然固始縣從未發生過恐怖事件，但各種規模的圍堵事件卻層出不窮。每當視頻警務人員發現非正常結集，公安機關都會提前介入，通知聯動部門提前處理。過去一年多時間里，固始共提前發現和處置各類圍堵事件80多次，處置上訪人員2000多名。

第四是實現更有效的治安管理。因為在重點關注地區設立卡點，網絡化、網格化實時記錄，及時采錄各種信息，積累了大量的資料，公安人員在監控室就能進行視頻巡查，實時了解每個地方的情況。與此同時，通過視頻巡查與實兵巡查互聯互動，視頻巡邏發現的問題，實時巡邏人員可以及時處置。

第五，公安視頻監控系統加強了刑警們的偵查破案能力。偵查破案是各地公安視頻監控系統建設的初衷，也是公安視頻監控系統強調的重點。利用公安視頻監控系統為偵查破案服務被稱為視頻偵查，其目的是利用視頻梳理與案件有關的各種信息，以縮小偵查摸排的范圍，鎖定犯罪嫌疑人。迄今為止，全國各地都組建了自己的視頻偵查隊伍，對街頭搶劫、搶奪、詐騙、扒竊等違法犯罪進行打擊和防范。據黑龍江新聞報道，哈爾濱市七成案件的偵破依靠視頻。④新浪網黑龍江新聞，http://hlj．sina．com．cn/news/b/2013－08 －08/084966478．html。2015 年7 月1 日瀏覽。

在固始公安民警的眼里，一個探頭就是一雙永遠不會疲倦的眼睛，可以24小時不間斷、不丟失、客觀、真實地積累各種信息。從信息記錄的結構角度看，視頻記錄包括事前、事中和事后三個時間段，民警們的工作就提前了兩個階段。以往，總是案件發生后倒查線索，通過偵查找到案件發生的規律特點，然后破案。現在雖然依然有這樣的情況，但是，也有事前就發現苗頭并被及時處置的案件，也有事中被抓現行的。公安視頻監控系統記錄的海量數據還為公安的及時研判提供了依據，有利于偵查人員發現自己要偵破案件的方向。過去發生了案件，偵查人員要對一個目擊者進行反反復復的追問，現在則可以直接觀察嫌疑對象的每一個細節。在固始，刑偵人員每天都要通過公安視頻監控系統對案件進行梳理，每周每月回頭研判，梳理出系列性和多發性事件，從偵查角度串并和整合資源。

公安視頻監控系統也改變了刑偵部門工作的方向。以往，刑偵人員往往“等待”案件發生，然后開始偵破工作，現在，刑偵人員通過選取線索視頻源，主動尋找可能存在的刑事案件線索，大大減少了犯罪黑數。據統計，固始縣公安局及各派出所在2014年里通過公安視頻監控系統發現刑事案件線索305條，直接破獲175起，通過視頻抓獲犯罪嫌疑人24名，查破治安案件440起。

第六，提高交通管理及交通執法的能力。根據公安視頻監控系統，交警部門2014年一年內認定違章35040起，同時，由于監控視頻的存在，也給機動車駕駛員造成潛在的威懾力，有效地減少了違章可能性。

最后，公安視頻監控系統不僅提高了公安部門對外的執法辦案能力，而且也成為公安內部的管理執法監督。既監控出入境、信訪、治安檢查點這樣的服務窗口，也監控值勤備勤、裝備倉庫，及時發現和糾正執法中不規范的行為，并有效甄別投訴糾紛，維護民警合法權益。

四、公安視頻監控系統的運用轉型

毫無疑問，公安視頻監控系統的設計初衷主要就是案件偵破、治安管理及其他與公安工作相關的各類業務，因此，公安視頻監控系統能在案件偵破及社會治安維護中發揮作用一點也不稀奇，而且各地都是這么做的。

如今，許多地方都在利用公安視頻監控系統為地方打造“平安城市”、“數字城市”的名片，更有經濟發達地區，努力的方向已經不再僅僅是“平安”，而是開始向“智慧城市”邁進。不過，作為國家級貧困縣的固始，人口多，財力單薄，要在有限的資金投入里，最大化公安視頻監控系統的用途，確屬不易。沒有很好的思路和規劃，做起來會困難重重。

所謂智慧城市，根據百度百科的定義，就是運用信息和通信技術手段感測、分析、整合城市運行核心系統的各項關鍵信息，從而對包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求做出智能響應。它是繼“數字城市”之后的信息化城市發展的高級形態。其實質是利用先進的信息技術，實現城市智慧式管理和運行，進而為城市中的人創造更美好的生活，促進城市的和諧、可持續成長。①參見百度百科“智慧城市”詞條，http://baike．baidu．com/link?url=eik9DxjC6Gcz－miP－M3s3JjWPxyav_xvJeg4H9B_hp7FALISzvAJlGEyz8HiggRxtkDv－DkLcj－C66Eh0bYP2a。2015年6月2日瀏覽。如今，不論國內國外，智慧城市的建設在如火如荼進行之中，并取得了一系列成果。

可是，所有的智慧城市并不是同一個標準，也沒有統一的要求，比如，美國的第一個智慧城市迪比克市(Dubuque)是利用物聯網技術，在一個有6萬居民的社區里將各種城市公用資源(水、電、油、氣、交通、公共服務等等)連接起來，監測、分析和整合各種數據以做出智能化的響應，使整個城市對資源的使用情況一目了然。韓國的智慧城市是通過整合公共通訊平臺以及無處不在的網絡接入，消費者可以方便地開展遠程教育、醫療、稅務辦理等，并實現家庭建筑能耗的智能化監控。新加坡的智慧城市側重在電子政務、服務民生及泛在互聯方面，其中智能交通系統尤其備受關注。歐洲的智慧城市更多關注信息通信技術在城市生態環境、交通、醫療、智能建筑等民生領域的作用，準確地說，歐洲人鐘情的是綠色智慧城市。

在國內，雖然已有上百個地區提出建設智慧城市，但不同城市發展的策略卻不一樣。比如，北京強調建設智能交通、電子病歷、遠程醫療、智能家庭、電子商務等;上海則意在打造城市光網，發展3G、WIFI等多種技術的無線寬帶，推動智能技術、云計算和物聯網等新技術的研發應用;寧波提出了“智慧新城”及“生態家園”的目標定位;廣州的目標是建設無線城市，推動市民、企業及社會各界高效便捷的無線寬帶網絡服務;天津市和平區的“智慧和平”則以建設智慧大腦為追求。

無論智慧城市定位如何，智慧公共服務、智慧安居服務、智慧文化教育服務、智慧健康保障服務、智慧交通、智慧產業保障服務等都是建設智慧城市的重要參考因子。

筆者認為，像固始這樣的縣級市，看似不具備發展智慧城市的基礎，實則有自己發展智慧城市的優勢。

首先，從硬件上說，其公安視頻監控系統建設晚，所采用的設備都是最新、最先進的，跟那些需要對第一代第二代監控設備進行升級換代的地方相比，具有先天的優勢。比如，一些地區多年前就已經建立起公安視頻監控系統，他們使用的探頭很多都不是高清的，系統也不具備智能視覺分析，需要投入大量的金錢精力進行更換。而固始的公安視頻監控系統第一期剛投入使用，第二期尚在建設中，所有的設備都可以根據智慧城市的要求定制，雖然價格會稍微貴一點，但總的來說會合理得多。

在硬件安裝上，固始也可以從一開始就考慮“一頭多用”。監控點位的選擇，監控設備的選擇都有合理的規劃，既滿足覆蓋要求，又不會重復建設。監控視頻安裝過程中，要同時考慮公安、市政、交管、環衛、衛生、教育等部門，各職能部門都能調用所有的攝像頭、視頻資源等，以建立以互聯共享為特色的系統網絡平臺。應急聯動指揮中心用它來處置突發事件，交管部門用它來指揮交通，公安部門用它可實現治安防范，市容管理部門則用它來監督市容環境。這樣既避免了重復安裝造成的浪費，又極大地提高了應急指揮平臺的效率，為處理各類突發事件、維護社會和諧穩定提供有力保障。

其次，通過幾年的智慧城市探索，各地都積累了一些經驗，固始是公安視頻監控系統建設很晚的城市，可以根據自己的實際條件定位智慧城市的要求及目標，直接借鑒目前成功城市的建設經驗，上馬成熟的系統架構和先進的設備技術，實現“彎道超車”。筆者經過比較，認為天津市“智慧和平”的模式就比較適合固始的現狀。

最后，可以借助社會力量，打造更加完善的智慧城市。最近幾年，許多物業管理公司都在居民小區、商業中心安裝了視頻監控系統，一些商鋪、私人場所也安裝了探頭，我們可以在公安視頻監控系統設計和建立之初就把社會面的視頻建設納入考慮范圍，統籌規劃，因為一些大型運營商的視頻監控系統也有接入公安視頻監控系統的需求，商鋪的主人更愿意將自己的探頭成為110聯網的一部分。因此，通過建設一個信息共享平臺進行資源匯聚，不僅對居民和社會有益，也將為智慧城市建設提供更多的基礎保障。

對于固始的“智慧城市”建設，筆者認為可以從以下角度進行。

第一項是建設“固始城市綜合管理平臺”。固始現有的公安視頻監控系統只要稍做改變，就能達到天津市和平區“城市綜合管理運營平臺”的要求，因為該運用平臺的四大部分——指揮中心、計算機網絡機房、智能監控系統、和平區街道圖書館和數字化公共服務網絡系統——基本上都在固始的公安視頻監控系統囊括的范圍之內。特別是指揮中心系統的六大中樞——公安應急系統、公共服務系統、社會管理系統、城市管理系統、經濟分析系統、輿情分析系統，跟固始現有的公安視頻監控系統的功能幾乎完全一致。平臺建成后，不僅可以滿足政府應急指揮和決策辦公的需要，更可以提升政府在事件處置中的反應速度，做到事前預警，事中處理及時迅速。而且，統一的數據、統一的網絡，將從根本上有效地將政府各個部門的數據信息互聯互通。

第二項是建設固始安居服務項目。該項目可以先在部分已經安裝了視頻監控系統的居民小區試點。充分考慮公共區、商務區、居住區的不同需求，融合應用物聯網、互聯網、移動通信等各種信息技術，發展社區政務、智慧家居系統、智慧樓宇管理、智慧社區服務、社區遠程監控、安全管理、智慧商務辦公等智慧應用系統，使居民生活“智能化發展”。

第三項是建設固始智慧文化教育項目。該項目是利用固始當前的教育網和校園網工程，把學校的課件資源、教學資源、圖書資源等數字化，并統一納入資源共享數據庫及共享應用平臺系統，為機關、企業及居民個人提供文化教育服務，將固始建設成學習型城市。

第四項是建設智慧健康保障體系。即一方面利用醫院現有的數字化管理平臺，建立衛生服務網絡和衛生信息平臺，促進各醫療衛生單位信息系統之間的溝通和交互，推進遠程掛號、電子收費、數字遠程醫療服務、圖文體檢診斷系統等智慧醫療系統建設，提升醫療和健康服務水平。另一方面以醫院管理和電子病歷為重點，建立全市居民電子健康檔案。

第五是建設智慧交通。無論國內還是國外，所有的智慧城市都包括了“智慧交通”工程。這不僅是因為交通擁堵已經或正在成為大大小小的各類城市的心頭大患，而且也因為只要充分利用現有公安視頻監控系統就能夠達到智慧交通的絕大部分要求。現在，固始的公安視頻監控系統主要集中在交通要道、十字路口等，這為智慧交通建設提供了便利條件。或許，現在的固始對智慧交通沒有什么需求，可是，固始作為河南人口最多的縣，差不多有1/3的人口在外打工，當他們有了一定的積累，就會回到故鄉或者創業，或者享受平常人的生活。目前，固始總人口174萬，城市人口只有25萬，城市化率不到14．36%，遠遠低于中國54．77%的城鎮化水平，這意味著固始的城市化才起步。一旦進入快速城市化通道，交通將成為固始需要重視的大問題。因此，在公安視頻監控系統建立之初就未雨綢繆，建立以交通誘導、應急指揮、智能出行、出租車和公交車管理等系統為重點的、統一的智能化城市交通綜合管理和服務系統，將為固始經濟發展提供更有力的支持。

最后，用信息化手段將市容街景采集為圖片，發布到固始的門戶網站，為固始打造一張別出心裁的數字化“名片”，不僅讓長期居住在固始的老百姓能更加直觀、方便地瀏覽特色街巷、精品商廈，也給那些遠在異鄉的固始人提供一個寄托思念故土的平臺。定期推送家鄉的傳統飲食、手工商品、特色產業、旅游景點，等等，不僅宣傳了固始的各種資源和投資環境，也讓老百姓對固始產生更深厚的認同感。

經過多年的探索，智慧城市早已不是虛幻的概念，而是正在融入普通人生活的一種先進的生活方式，從過去的“平安城市”到今天的“智慧城市”，公安視頻監控系統都是它們的重要部分。公安視頻監控應用系統是實現城市安全和穩定的重要基礎，是“平安城市”建設的重要組成部分，更成為“智慧城市”的重要載體。它不僅可以滿足治安管理、城市管理、交通管理、應急指揮等需求，在預防、發現、控制、打擊違法犯罪，提供破案線索，固定違法犯罪證據等方面也發揮人防、物防所不可替代的作用，對于提升城市可視化管理水平和政府應急處置能力，維護城市公共安全具有十分重大的意義。

(責任編輯:付傳軍)

From Security City to Wisdom City——A Case Study of Policing Video Surveillance System in Gushi

QIU Ge－ping
(East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

In terms of the research of policing video surveillance system in Gushi of Henan province，we have recognized the significance of new technology in public security work as well as the change of life triggered by such innovation．The policing video surveillance system in China is still very new．However，in the past 10 years we have witnessed the fast development of such system．It has been widely applied in the construction of security city，digital city and wisdom city．Therefore，as for the construction of an intelligent city，we have to carefully think about its starting point．

security city;wisdom city;video surveillance system

D631

A

1008－2433(2015)04－0096－06

2015－07－06

邱格屏(1969—)，女，湖南藍山人，華東政法大學教授，博士生導師，主要研究方向為犯罪學、治安學。