關于公安機關規范執法的幾點思考
——以十八屆四中全會精神解讀為視角

萬 紅

(河南警察學院，河南鄭州450046)

關于公安機關規范執法的幾點思考
——以十八屆四中全會精神解讀為視角

萬 紅

(河南警察學院，河南鄭州450046)

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為公安執法規范化建設指明了方向和重點。央地警察事權劃分是進一步深化公安機關體制改革的突破口和支撐點;專項立法是破解公安機關強制執行難的根本出路;保障體系建設是引導公安機關執法崗位人員合理流動和分類管理的重要杠桿;共享機制建設是全方位實現情報信息主導警務戰略的關鍵環節;監督機制改革是公安執法規范化建設目標得以實現的重要保障。

公安;執法;規范化

一段時期以來，全國熱議十八屆四中全會精神的學習和貫徹，專家、學者從不同角度進行了積極的解讀。沿著十八屆四中全會厘定的方向，結合當前公安機關正在開展的“四項建設”，筆者就公安機關規范執法談幾點思考，就教于學界同仁。

一、央地警察事權劃分:進一步深化公安機關體制改革的突破口和支撐點

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出:“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度……”《決定》所透露出的關于在法治框架內推進國家治理體系現代化的決心和思路非常清晰。在警察領域，多年來一直有學者主張合理劃分中央和地方警察事權[1]。筆者認為，警察事權關乎國家和社會安定，警察事權改革涉及當前正在全面進行的深化改革是否有可靠保障的重大問題，不容小覷。央地警察事權劃分，更是直接反映中央和地方事權關系的核心環節。沒有合理的警察事權劃分，執法規范化建設就失去了基礎，就會出現執法主體越位、錯位和空位。所以，警察事權劃分，尤其是央地警察事權劃分，是進一步深化公安機關體制改革的突破口和支撐點。

圍繞央地警察事權劃分改革，筆者認為應當著重考慮以下兩點:第一，重新思考“分級管理”的時代含義，進一步明確中央和地方警察機關各自的職責權限和功能定位。根據《決定》精神，筆者認為，在現有“統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”的體制下，應當將涉及本地區治安防范、交通安全管理、消防安全管理、戶籍管理等公共服務的基本職能明確由地方公安機關行使。公安部可以對地方公安機關行使這些職能的執法活動建立起全方位的宏觀指導和監控體系，但不介入具體管理。具體的管理措施，各地可以根據地方實際有所區別。另外，對于反恐、緝私、出入境、打擊跨區域犯罪和國際警務合作等涉及國家利益的警察事權，則應當統一由公安部行使和調配。第二，重新思考“條塊結合”的時代含義，明確中央公安機關和地方公安機關之間監督和被監督、指導和被指導、協作與被協作的法律關系，同時適當加強省一級公安機關的警察事權，明確省市縣三級公安機關之間的領導與被領導的法律關系。也就是說，在省以下公安機關仍然是條塊結合的模式，但是又有新變化，即“以塊為主”轉為“以條為主”。在此模式下，以省一級公安機關為核心，地方公安機關形成一個治安單元，能夠結合本區域經濟社會發展需求，有效開展各具特色的治安管理。這一改革可以借當前正在進行的人民警察法修改和全國司法體制改革契機，納入統一的整體改革進程，做好頂層設計，依法展開。

二、專項立法:破解公安機關強制執行難的根本出路

目前，各地包括公安機關在內的行政執行難問題突出。依照現行法規定，行政決定生效后當事人拒不履行，可以有三種方式強制執行:加收滯納金;將查封扣押的涉案財物變賣拍賣抵繳;申請人民法院強制執行。對于加收滯納金而言，實踐中，當事人常常連“本金”都不交，還能在乎“利息”嗎?往往出現滯納金和原罰款同樣難以收繳的尷尬。所以，加收滯納金的執行并不理想。對于涉案財物變賣拍賣抵繳罰款而言，大量案件查封、扣押的財產是沒有什么價值的，這一措施也難以實行。對于申請法院執行而言，大部分公安行政處罰案件金額小、數量大、移送程序繁瑣，導致占用司法成本高、整體效率低，因而法院并不積極。所以，實踐中行政執行難較為突出。類似的問題在其他行政執法機關也程度不同地存在著。

如何破解行政執行難的問題?此次《決定》給出了較好的解決思路。《決定》明確提出，要理順行政強制執行體制，制定強制執行法。

筆者認為，制定《中華人民共和國強制執行法》確實是破解行政執行難的根本出路，但是立法中應當把握好以下幾點:第一，處理好《中華人民共和國強制執行法》和《中華人民共和國行政強制法》的銜接統一問題。它們之間是特別法與一般法的關系，超出現行行政強制法范疇的強制執行要充分論證，謹慎授權。第二，適當授予行政主體獨立執行權與加強嚴格監督并重。要明確強制執行公開、普遍聽證、全面司法監督等基本原則，既要保證行政主體有一定的獨立執行權，又要從制度上杜絕行政主體獨立執行的侵權可能性。第三，原則性與靈活性相結合。在設定嚴格的普通執行程序的同時，要針對個案特殊情況設立靈活的簡易執行程序。例如對于證據充分、沒有爭議的小數額罰款，可以采用簡易程序以節省執行成本、提高執行效率。在這方面，可以借鑒《中華人民共和國行政處罰法》的立法思路和立法模式，進行必要的立法技術處理。第四，要明確對于申請人民法院強制執行的監督責任。這有兩方面意思:一是對申請人來講，必須嚴格審查是否符合申請強制執行的條件;二是對于人民法院來講，必須明確審查期限、立案條件和執行期限，以必要的立法限定程序性司法裁量權的隨意和濫用。總的指導思想是既要方便行政主體申請強制執行，又要有合理的司法管控。

三、保障體系建設:引導公安機關執法崗位人員合理流動和分類管理的重要杠桿

全國公安機關推行執法資格考試和持證上崗制度已經三年多了。從實際效果看，確實對促進執法隊伍水平提高和規范執法起到了積極作用。但是仍然存在一些問題，如一線執法人員主動考取執法資格的積極性不高、執法崗位的吸引力不足、有效的政策支撐體系沒有建立起來等等。這些問題導致執法崗位有序流動機制難以形成，執法人員分類管理也難以實現，直接制約著整體執法水平的有效提升。

結合落實十八屆四中全會精神關于深化行政執法體制改革的要求，筆者認為，執法保障體系建設是引導公安機關執法崗位人員合理流動和分類管理的重要杠桿。2015年2月出臺的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》就明確強調，要根據人民警察的性質特點，建立具有職業特色的保障機制，要按照職務類別對人民警察實行分類管理。

筆者認為，加強執法保障體系建設應當做好以下幾個方面的工作:第一，將執法崗位進行進一步梳理和分類，明確執法崗位上崗人員標準和行為準則。人員分類管理的合理性依據是崗位的差異性。不同的執法崗位有不同的執法要求。分崗位制定上崗人員標準和行為準則，再通過嚴格的考核遴選符合要求的人員上崗執法，是法治發達國家和地區警察人員管理的基本模式。以我國香港特別行政區為例，《警察通例》詳細規定了各個崗位的職責要求，在每三年進行一次輪崗的基礎上，經過考核選拔和部門指揮官的操行評語推薦，各個執法崗位都會由優秀警務人員擔任。內地的警務改革可以吸收一些這樣的合理做法，以制度建設固化崗位人員標準和行為準則，然后鼓勵和選拔優秀警員充實執法崗位。第二，將執法崗位工作履歷、業績與政治進步、評優評先等有機結合，建立起科學合理的執法崗位考評和激勵機制，引導基層廣大民警主動向執法崗位流動。筆者調研發現，之所以有些警務人員不愿意到執法崗位工作，一是因為執法責任和風險太大，工作太辛苦;二是因為激勵政策不到位，追責的多，保障的少。一句話，付出和收獲不成正比，不能充分體現警察執法崗位價值。如果從保障體系建設入手，用政治的、經濟的、法律的多種措施給予執法崗位充分保障，例如規定沒有執法崗位閱歷的不得提拔、加大執法崗位物質津貼、增加立法對于警察執法權益的保障力度等等，將會吸引更多優秀人員進入執法崗位，也能使現有執法崗位人員安心執法，感受到崗位價值，從而激發更大的執法工作主動性。第三，探索實行輪崗制。這也是制度保障的重要內容。“流水不腐，戶樞不蠹”是古來圣訓。只有實現了有序流動才能永葆崗位活力，同時有效杜絕執法崗位腐敗。當然，是兩年、三年還是五年一輪崗，是全員輪崗還是部分輪崗，是統一輪崗準入門檻還是各有不同標準，諸如此類的技術問題可以在改革中逐漸探索，但是，輪崗的大方向基本可以確定。這樣下來，通過制度建設，建立起科學完善的執法保障體系，就能使全體民警心中有努力的方向，就能使警務改革理性推進，就能使公安機關執法崗位人員合理流動和分類管理真正正規化、科學化。

四、共享機制建設:全方位實現情報信息主導警務戰略的關鍵環節

情報信息主導警務逐漸成為新形勢下各國警務模式的發展方向。有學者總結說，情報信息主導警務工作模式的實施，就是適應新情況、新問題的戰略選擇[2]。當前面臨的反恐維穩任務艱巨，刑事案件偵查和治安管理防范都面臨著前所未有的壓力。所有公安工作的有效完成，都離不開情報信息的支撐。但是，大量社會信息的收集和管理并不在公安機關，這就導致很多可以向前延伸的防范工作難以有效開展，案件發生后很多調查工作也不能高效開展。

根據《決定》精神，共享機制建設是全方位實現情報信息主導警務戰略的關鍵環節。當前，各方信息共享機制建設的重點不是信息技術障礙，隨著信息化的發展，信息技術問題都可以迎刃而解，建設的重點應該是聯網聯動和信息交換。要著力抓好以下幾個環節的共享機制建設:一是公安機關內部信息共享環節。在公安機關內部，警種繁多，分工很細，雖然適應了專業化建設的需求，但也程度不同地存在各自為政現象。要通過技術整理，實現各警種信息收集、研判、交換和使用情況的全方位共享。二是公安機關和其他國家機關之間的信息共享環節。例如公安機關與法檢兩院之間、公安機關與稅務機關之間、公安機關與金融主管機關之間、公安機關與海關之間等的情報信息交換。三是公安機關與有關社會公共組織之間的信息共享環節。例如公安機關與電信公司之間、公安機關與燃氣公司之間、公安機關與自來水公司之間、公安機關與各行業自律組織之間等的情報信息交換。這些環節的信息共享必須形成成熟穩定的機制，明確要求和責任，并以制度固定下來。另外，也要加強信息平臺建設和專業隊伍建設，從總體上不斷提高工作質量和工作效率。

五、監督機制改革:公安執法規范化建設目標得以實現的重要保障

孟德斯鳩說過，一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經驗。有權力的人會無休止地使用權力，直到有界限的地方為止[3]。這充分說明了公權力監督的重要性和必要性。警察權自不例外。可以說，監督機制改革是公安執法規范化建設目標得以實現的重要保障。在這方面，《決定》和《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》規定的權力清單制、執法責任制、辦案質量終身負責制等都充分加以體現。這些規定也為下一步的公安執法監督機制建設指明了方向和重點。

具體地說，公安執法監督機制的改革至少應當做好以下幾方面工作:

第一，要構建全方位的內外部監督體系，不留死角。要區分警務工作秘密和國家秘密的界限，不能動不動就以保密為由，對當事人知情權予以限制。警務公開應該成為常態。各級公安機關的網絡信息公開和重大案事件的公開回應應當成為最基本的警務公開兩大平臺。要逐步推行全面的權力清單制度。第二，要逐步探索實行定期輪崗制度。這在前文已經說過。要根據《決定》要求，對權力集中部門和崗位進行分事授權，定期輪崗，強化內部流程控制，杜絕權力濫用。第三，要進一步細化執法操作要求和標準，重點杜絕基層公安機關在刑事執法和行政執法之間進行惡意角色轉化，規避法律監管。第四，要進一步整合公安機關現有的紀檢監察、督察、控申、法制等監督力量，建立相對獨立、垂直指揮和上級派駐的綜合監督機構，真正使敢于監督、全面監督落到實處。第五，要健全行政訴訟出庭應訴制度。沒有客觀原因，公安機關負責人和辦案民警應當出庭應訴，在應訴過程中不斷提高法律認識和辦案水平，同時也實現了有效的司法監督。第六，要加強重大案事件的法制審核。法制部門是公安機關內設的執法監督部門，要統一標準、統一程序、統一出口，對于重大案事件要組織內部討論和外部聽證，從而加強過程監督，最大限度降低執法過錯發生率。關于這一點，公安部已經開始著手進行改革試驗，各地也有了一些好的做法，可以繼續探索完善。第七，嘗試建立公職律師制度，在公安機關設立專職公職律師。公職律師不僅僅是代表公安機關出庭應訴，也是一級公安機關的總法律顧問，要對執法業務履行監督職能。

結合《決定》精神落實，公安部成立了全面深化改革領導小組，推動出臺了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，推動了人民警察法的修改起草工作，提出了基礎信息化、警務實戰化、執法規范化和隊伍正規化的建設目標，大量的具體改革也已經論證或啟動。尤其是在執法規范化建設方面，這些年來各地已經積累了很多好的經驗。下一步需要深挖改革空間，不斷加強制度建設，狠抓改革成果的鞏固和提升，全面按照《決定》的要求，建立起適應新治安常態的現代警務體制機制。執法要求不斷變化和提升，執法規范化建設也永遠在路上。

[1]孫振雷，賈建平．中國警察制度的歷史流變與當代改革研究[M]．鄭州:河南人民出版社，2013:76－83．

[2]王沙騁．信息共享環境:情報主導警務[M]．北京:中國人民公安大學出版社，2010:序言．

[3][法]孟德斯鳩．論法的精神[M]．申林，譯．北京:北京出版社，2007:67－68．

(責任編輯:付傳軍)

Thinking on Standard Law Enforcement by Public Security Organs

WAN Hong
(Henan Police College，Zhengzhou Henan 450046，China)

The fourth plenary session of the 18th Communist Party of China(CPC)Central Committee has announced the Decision of the CPC Central Committee on Major Issues Concerning Comprehensively Advancing the Rule of Law．The decision points out the direction and key points for public security organs to construct standard law enforcement．The paper tries to discuss the construction of standard law enforcement from the following five aspects:the classification of central and local policing power should be the breakthrough to deepen the institutional reform of public security organ;special legislation should be the fundamental way to deal with the difficulty of law enforcement;the construction of security system should be an important lever to guide the rational flow of personnel;the construction of sharing mechanism should be a crucial link to realize the information－leading policing strategy;and the supervision system reform should provide guarantee for achieving the standardization of law enforcement．

public security;law enforcement;standardization

D631

A

1008－2433(2015)04－0107－04

2015－06－08

萬 紅(1971—)，女，河南信陽人，河南警察學院治安系副教授。