涉訴信訪與再審機制改革的文化困境與出路

王德新

（山東師范大學，山東 濟南 250014）

一、從法律文化視角分析申訴信訪改革的必要性

傳統上，我國遵循“實事求是、有錯必糾”和“群眾路線”的指導思想，針對法院的生效裁判設計了一套發達的申訴信訪救濟機制，即當事人可以按照訴訟法規定的再審（審判監督）程序向法院申訴（申請再審）、向檢察機關申請抗訴，也可以在訴訟程序之外以來信、來訪、電話、傳真等方式向黨委、政府、人大、法院和檢察院等機關進行涉訴信訪。訴訟內的再審申訴與訴訟外的涉訴信訪相結合，構成了中國特色的生效裁判救濟機制。

在實踐中，申訴信訪案件的數量異常龐大。據統計，自1992年起全國各類信訪案件數連續12年攀升，于2004年達到了1373萬件（人）次，形成了“信訪洪峰”，其中有約80%的案件屬于涉法信訪①。當大量涉法信訪案件擁入司法、黨政、人大等機關之際，一方面給他們帶來了沉重的工作負擔，另一方面也附帶產生了以權力干預司法的現象，導致法院終審不終，損害了司法權威和公信力。正如中央司改辦所歸納的那樣，“訴訟與信訪交織、法內處理與法外解決并存的狀況，導致少數群眾‘信訪不信法’，甚至‘棄法轉訪’、‘以訪壓法’等問題比較突出。……勢必導致國家難以形成權威的裁判機制、難以形成公認的判斷是非曲直的標準。這不僅損害司法權威和法律尊嚴，而且影響人民安居樂業和國家長治久安”②。可見，申訴信訪不單純是一個司法問題，而且是一個政治安全的問題。在黨的十八大作出“全面推進依法治國”的戰略部署以后，中央陸續出臺了“訴訪分離”“逐級信訪”“信訪終結”等改革措施，體現了以法治思維推進司法改革的思路。2014年10月黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“公正是法治的生命線”“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”等一系列重要論述，為進一步推進申訴信訪機制改革指明了方向。

但需注意的是，申訴信訪機制改革與一般的技術性訴訟制度的改革不同，其背后有著深厚的法律文化傳統積淀。例如，為什么人們不循正常司法途徑，而熱衷于訴訟外的申訴信訪渠道？當代中國的申訴信訪現象與傳統儒家文化有何關聯？以“法治思維”重塑申訴信訪機制的改革思路是否真的可行？如果不從法律文化入手，可能就無法正確回答。正如錢穆先生所言，“一切問題，由文化問題產生。一切問題，由文化問題解決”③。所謂法律文化，通常認為是指“公眾或者某個群體對法或者法律制度所秉持的觀點、價值判斷、期望或者態度”④。法律文化主要是一種精神（心理）層面的事物，但它卻對人的行為模式起決定性的作用。我國有兩千多年受儒家文化熏陶的歷史，儒家文化對當代民眾的申訴信訪心理和官方的改革思維有哪些潛移默化的影響，其與現代法治文化之間有哪些張力關系，在當前情勢下仍有繼續探討的必要。

二、儒家文化影響下申訴信訪機制及改革的多重困境

（一）民眾的“申冤心理”與訴訟“途徑不暢”的制度困境

申冤文化，是一種典型的中國傳統訴訟文化。在古代法律語境中，“冤”大抵有兩層意思：一是無端遭受別人侵犯或傷害時的心理感受；二是受到司法衙門不公正對待時的心理感受⑤。前者源于民間，可通過向宗族長老、地保里正、官府衙門“訴冤”的方式排解；后者源于官府，除提起上訴外，還可以通過哭訴、陳情、請愿、越訴、邀車駕等方式向上級官府“申冤”（類似于今日之信訪）。在封建社會，冤案多、申冤的民眾多，有關申冤方式、申冤策略等申冤文化的積淀比較深厚。在當代中國，民眾遭遇司法不公時總會不自覺地喚醒記憶中的申冤意識。當前民眾“申訴信訪”的動機，大多緣于冤假錯案。據調查，信訪中有“80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決”⑥。換言之，80%以上的信訪者都有一定的“冤屈”。另根據筆者對最高法院發布的“司法統計公報”的統計，在1998至2012年間全國法院處理的申訴信訪案件共計約1148.8萬件，最終進入再審程序的約89.4萬件；二審生效裁判的再審率約10.6%，再審后改判率為27.4%；平均法院每審結1個二審案件，相應就有1.4人次的申訴信訪。總體來看，生效裁判呈現“三高”特點，即信訪率高、再審率高和錯案率高，這也印證了司法裁判質量總體不高的現實及其與申訴信訪之間的關聯。當前司法裁判質量總體不高，既有司法腐敗等法官職業道德方面的原因，也有法官業務技能欠缺的原因；既有裁判實體不公正的情形，也有程序不公正的情形。據一份針對南京市法院系統審結案件的當事人進行的回訪調查顯示，約有18%的當事人認為法院審理程序不合法，約9%的認為法官對待各方當事人不平等，進而產生司法不公的感受⑦。

司法裁判質量總體不高的現實，意味著冤假錯案占有一定的比例，由此產生的消極后果是不言而喻的，不僅嚴重侵犯當事人的人權，損害司法公信力，影響黨和政府形象，削弱黨的執政基礎，還極易成為敵對勢力攻擊我司法制度乃至政治制度的口實。同時，在現實生活中會引發大量的“申冤”需求。對此，我國是如何從制度上應對的呢？一方面，遵循“訴訟經濟”和“兩便原則”（便利群眾訴訟、便利法院審判）⑧，我國立法確認了法院審判的“兩審終審制度”，即只賦予當事人一次上訴的機會。另一方面，根據“實事求是、有錯必糾”和黨的群眾路線等指導思想，在兩審終審之外設置了發達的“再審程序”，在再審程序之外又設置了龐雜的“信訪機制”。這種應對機制客觀上造成了一個悖論、一個困境：“悖論”在于，如果立法完全貫徹“訴訟經濟”和“兩便原則”，就不應該在裁判生效后還允許無窮無盡的“再審申訴和涉訴信訪”；反之，如果立法徹底貫徹“實事求是、有錯必糾”和黨的群眾路線，就應該在訴訟法上設置更多的上訴救濟層級，以利于糾錯。“困境”在于，由于我國實行兩審終審制，上訴復審救濟的層級設置不夠，導致民眾繼續“申冤”的司法途徑受阻，選擇訴訟外的涉訴信訪渠道確有迫不得已的成分。今后，擴大“上訴的制度供給”以滿足民眾的申冤需求，是消除前述悖論和困境的一個值得認真考慮的思路。

（二）民眾的“情理正義觀”與司法“終審不終”的司法困境

中國社會的先民們秉持一種“情理”正義觀，這種正義觀有如下特點：其一，將社會倫理視為天理，認為其正義性不以個人意志為轉移。天理正義觀中充斥著樸素的實質正義和報復正義思想。俗語所說的“欠債還錢、天經地義”，“以眼還眼、以牙還牙”，以及譴責惡劣的行為時所說的“傷天害理”，在正義得到實現時所說的“天理昭昭”等，都是這種觀念的生動體現。其二，中國還是一個人情社會，在民眾的潛意識中，“人情”或“面子”甚至比“國法”還要重要。面子作為個體生活中的一個重要的奮斗目標，個體就會有獲得面子、維持面子、在各種場合下避免丟面子的動機，如果失了面子，就會毫不顧忌法律程序規則和生效裁判的效力而謀求找回面子的機會，有時甚至是不擇手段地動用政治資源、關系資源等，申訴信訪活動就是這種思維的一種外化。

應該說，我國民間社會傳統的“情理”正義觀，與現代法治文化有一定的沖突。現代法治文化發端于西方，以形式理性主義為其思想基礎，它要求法院審判必須“據法司法”，對實質合理性的追求應當以形式合理性為前提，“它意味著在具有普遍適用性的律令可以保護的范圍內所實施的是一種非人格的、平等的、確定的司法”⑨。根據現代法治文化和司法文化，“國法”是法官裁判的唯一依據，不得以“天理”“人情”“權力”等法外因素為借口而扭曲國法。形式理性主義者認為，司法的本質應當體現為裁判“公正性”和“最終性”。所謂“最終性”，是指一旦判決生效，即不允許任何人（包括法院和法官）對生效裁判“說三道四”。誠如一位美國大法官所言：“我們能夠作出最終判決并非因為我們判決正確，相反，我們之所以判決正確是因為我們享有終審權。”⑩當然，我們也不主張將天理、人情和國法完全對立起來，事實上，良好的法律總體上應當是與天理、人情協調一致的；司法過程也是如此，好的裁判結果不能僅僅機械地、僵化地適用法律，應當兼及天理和人情。因為，法律來到世間不僅是為了解決糾紛，更重要的是它必須以社會大眾能夠理解和接受的方式解決糾紛，而不能僅憑國家強制力迫使人們遵守和服從，否則法官和軍人就沒有實質區別了。我們想強調的是，“情理”正義的傳統文化是造成民眾持續信訪、進而導致司法“終審不終”的一個重要原因，但公正的司法也絕非冷酷無情地無視民間社會的情理訴求，如何將兩者調和是改革中需要重點考慮的問題。

（三）官方“大事化小”的管控策略與民眾“小事鬧大”的申冤策略

追求社會的和諧穩定，自古以來就是中國社會的主流價值觀念。儒家向來倡導“德化教育、以求無訟”的社會治理理念以及“和為貴”的社會價值觀念，儒學宗師孔子曾言：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”[11]孔門弟子亦說：“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美。”[12]深受這種文化熏陶的古代官府，歷來只對危及統治秩序的“刑獄”重視有加，而對民間訟爭等“細故”，則往往采取“大事化小、小事化了”的態度。即便案件進入了司法衙門，經裁判后也要逐級上訴，對“越訴”者往往不予受理，嚴重者還要科處刑罰。如《唐律·斗訟》“越訟”條中規定，“凡諸辭訴，皆從下始，從下至上”。此后元、明、清三代，也都明確要求“逐級上訴”。古代官員還總結道，“自古善為治者，必禁越訴”[13]。

在強調“管控信訪”而非“疏解冤屈”這一點上，我國當前申訴信訪改革中的思維邏輯與儒家文化傳統具有明顯的承繼性。隨著2004年前后涉法涉訴“信訪洪峰”的出現，信訪問題開始被黨中央視為影響社會穩定大局的政治問題。于是，黨的十六屆四中全會提出要將構建社會主義和諧社會作為黨的五大執政能力之一。之后，全國政法系統開始在“和諧、維穩”的政策基調下探索申訴信訪機制改革思路。所謂“和諧、維穩”，在實踐中逐漸演化為“無爭、無訟、無訪”的社會治理觀念，即通過“管控”突發信訪事件，“大事化小、小事化了”，以達到維持社會和諧穩定的政治大局。這種“大事化小”的信訪管控策略，體現在改革措施上主要表現為：

（1）謀劃“訴訪分離制”，試行“逐級信訪”，對申訴信訪進行“渠道管控”。國務院2005年《信訪條例》，明確了涉法涉訴信訪由司法機關處理的原則。2014年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》再次重申，“各級黨委、政府對越級信訪、涉法涉訴信訪不予受理”。

（2）探索“信訪終結制”，為政法機關減負，對無休止的申訴信訪進行“終端控制”。例如，2005年中央政法委出臺了《涉法涉訴信訪案件終結辦法》，2011年5月最高人民法院出臺了《人民法院涉訴信訪案件終結辦法》，2013年11月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次重申，“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。

（3）重視“法院調解”，動員各種力量，對不服生效裁判的申訴信訪進行“源頭控制”。司法實踐表明，“調解率高，并不意味著社會矛盾得到了化解、社會更加和諧”[14]。

（4）實行“信訪責任追究”，對黨政司法機關人員內部加壓，催生了“防訪、控訪、堵訪”的信訪管制思想。2005年國務院《信訪條例》為“信訪責任追究”首次提供了法律依據，此后各部門各系統、從中央到地方迅速建立起了“信訪責任追究”“信訪排名通報”“信訪納入黨政干部政紀考核指標”等配套制度，法院系統也不例外[15]。前述這些改革對策，有些雖然在表面上契合了法治精神和司法規律，但在實際運作中是“無爭、無訟、無訪”的和諧維穩政績觀在起決定作用，法治精神和司法規律成了幌子。

正所謂“上有政策、下有對策”，在地方政府“管控信訪”的思維下，民眾申訴信訪的渠道受限、層級受限、次數受限，相應地“申冤”成功的概率就越低；為了申冤，民眾不得不采取“把小事鬧大”的應對策略，而且鬧得越大，越有機會得到更高層級司法權威甚至是黨中央的關注。民眾常見的申冤策略有：

（1）大肆渲染案件的社會影響，把司法問題升格為政治議題。如經常在申訴材料中注明“××法官貪贓枉法，造成國有資產流失”“××院長濫用職權，殺害無辜共產黨員”等。

（2）鍥而不舍地“赴京上訪”，試圖引起高層的關注。據中國社會科學院2007年對560位進京信訪者的問卷調查顯示，信訪者平均來京上訪14.63次，最近一次平均在京停留292.07天，平均共跑了3.65個中央部門和機關[16]。

（3）大規模地集會，集體上訪，甚至制造打、砸、燒等群體性（暴力）事件。這一點，有明顯的傳統文化承繼色彩，古代中國的士民百姓個人通過正常或非常申控救濟自己的正當權益，如果特別想獲得成功，特別想擴大影響，則必須充分利用一定的社會有組織力量的影響。在古代中國，這種有組織的力量，主要是指宗族、寺院、鄉黨（鄰伍）、士紳、行會、江湖等等。……只要有一定的組織性，那么就可以在士民百姓爭取個人權益救濟時借助為一種群體壓力。這種壓力往往有利于促成貪官污吏最后被制裁，有利于案件的最后公正解決。總之，筆者認為，我國信訪問題的根本在于法院裁判質量不高，在于復審救濟途徑不暢，一味地推行管控措施堵塞申冤之路，不但無助于問題的解決，而且容易滋生更為嚴重的社會問題。

（四）儒家“權大于法”的政法文化與民眾“信訪不信法”的信仰危機

中國古代社會是權力支配型社會，一直未能形成尚法傳統[17]。張晉藩教授曾指出，“法自君出，權力支配法律，法律維護君權；君權凌駕于法律之上，是中國古代法律的傳統之一”[18]。這種“權大于法”的傳統的形成有著深刻的社會的、歷史的和文化的根源。在先秦時期，國家權力就是皇權，皇權是“天命神權”，天子“以德配天”“替天行道”。漢朝董仲舒提出天人感應說，“王者承天意以從事”[19]。古代的思想家即使是法家，也大多主張“權尊于法”，鼓吹“權者，君之所獨制也”[20]。這種文化傳統雖經清末變法、民國時期，并未得到根本變革。新中國成立以后，權大于法的傳統也未能得到根本扭轉[21]。直至1999年明確將“依法治國”載入憲法，我國才開啟了重法、尚法的新時代。但是，無論從官方還是民間，無論從申訴信訪機制本身來看還是從申訴信訪機制改革進程來看，“權大于法”的政法文化傳統猶如幽靈一般忽隱忽現。

從官方的角度看，涉法涉訴信訪工作歷來被視為各級黨委、政府、人大聯系群眾的橋梁和紐帶，實踐中黨政、人大監督司法個案的現象司空見慣，從下列數據中可窺見一斑：2003年全國黨政信訪部門共受理1272.3萬人（件）次公民來信來訪，其中80%屬于涉法信訪[22]。1998～2002年安徽省人大受理涉法涉訴案件1671件，其中“轉法院辦理、要求法院報告辦理結果”的有308件，占18.4%；人大進一步介入進行“個案監督”的有12件[23]。顯然，地方黨委、政府、人大處理涉訴信訪案件都有用人事權、行政權、立法權干預司法的嫌疑。在信訪改革過程中，雖然通過“訴訪分離”的改革措施逐漸取消了黨委、政府和人大處理涉訴信訪案件的管轄權，但是有些改革措施本身就是在“權大于法”的思維下推進的。例如，2005年中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結辦法》第七條設置了“涉法涉訴信訪終結備案制”，不僅授權“政法委對司法機關報備的終結結論進行審查”，而且發現司法機關結論有誤的，政法委可以“對責任人或責任單位視情況通報批評，取消其年內評先評優、晉職晉升資格，離崗培訓、調離執法崗位、取消執法資格，直到清理出政法隊伍”。另外，“權大于法”還體現在官員對權力的濫用方面。地方黨政司法機關面臨“信訪責任追究”和“信訪通報排名”等壓力，為阻止上訪，開始動用關押、毆打、勞教等非法手段懲罰上訪人[24]。這類濫用權力的現象即反映了“權大于法”的觀念根深蒂固，也應驗了古老的法律格言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[25]。

從民間來看，在古代神話皇權的政治文化氛圍中，老百姓對權力充滿強烈的崇拜與迷信。然而現實生活往往不如意，在遭遇了一個個“貪官”“污吏”之后，老百姓總是祈望“圣主”“賢相”和“清官”的出現，“清官期盼意識”或者說“權力崇拜意識”開始在民間彌漫[26]。加之歷史上對包拯、海瑞等一個個“清官”形象的宣傳，使得古老的“清官期盼意識”在當今社會依然十分流行。例如，申訴者和信訪者在其信訪書面材料中，一般都會開門見山地寫上“××書記/院長，我相信您是一個清官……”“我相信共產黨的英明領導，共產黨一定會給我一個說法的”等。這種揮之不去的“清官期盼意識”與“權力本位文化”相結合，使得當事人往往無懼于法院的生效裁判文書和司法權威，層層向上尋找握有更大權力的“清官”，直至最高法院、最高檢察院以及中共中央（政法委）等中央權威。可見，“權大于法”的傳統文化影響極其深遠。

三、以“法治思維”重塑我國的生效裁判救濟機制的設想

（一）以現代“法治文化”統攝傳統儒家文化的可能性

在當代中國，雖然1999年“依法治國、建設社會主義法治國家”已經入憲，但傳統儒家文化的影響仍然不容小覷。問題是，現代法治文化與傳統儒家文化是否能夠相互包容？以法治思維改造我國申訴信訪機制是否可以行得通？

筆者認為，不應當把法治文化與儒家文化絕對對立，每一種文化都是多種文化要素的復合體，傳統儒家文化中也包含有“法律平等”“法律至上”“執法公平”“執法必信”等法治的要素。只是在不同的歷史時期，一種文化所內涵的某些文化要素會得到特別的強化，從而成為這種文化的主流特征。但是文化都是在不同發展演化的，一種文化所含攝的多種文化因素經常會出現此消彼長的態勢。例如，在中國歷史上，儒家與法家本是兩種不同的治國文化，一度出現了秦始皇“焚書坑儒”和漢朝“罷黜百家、獨尊儒術”的尖銳對立局面，但漢代以后，也出現了“引禮入法”“出禮入刑”等“儒法合流”的趨勢，最終形成“外儒內法”的新儒家文化并在中國延續了上千年。因此，以法治文化為主導，對傳統文化中的法治因素予以挖掘、發展和壯大，對其中“反法治”因素通過制度予以滌除，從而發展出中國特色的現代法治文化和法治制度，這是可能和可行的。中共十八屆四中全會進一步宣示，堅持依法治國首先要堅持依憲治國。這既為我們堅持法治思維推進申訴信訪改革提供了理論信心，也明確了基本立場。

（二）以“法治思維”重塑我國申訴信訪機制的基本思路

對我國涉訴信訪與再審機制的改革，筆者不主張僅從再審程序的完善這種狹隘的視野進行觀察，相反，筆者主張將其放在依法治國和司法改革的大背景下，以宏觀的、歷史的和文化沖突與融合的視野下探討申訴信訪機制改革的基本思路。

1.遵循程序法治精神，完善正當法律程序設計，確保司法公正以贏得司法公信力

我國申訴信訪機制出現的問題，根本上在于法院裁判質量不高和民眾對司法喪失了信心所致。司法公信力是指社會公眾對司法及其運作行為的認同、信服及遵從狀況，提高司法在社會公眾中的權威性和信譽度，進而消除司法信用危機，是實現法治國家、法治社會建設的必然要求。司法要贏得公信力關鍵是審判質量，審判質量的保障關鍵在于審判程序是否正當。法治精神在程序法領域有兩個基本要求：一是以程序約束權力的程序法治觀念，因為，“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”[27]。二是正當法律程序觀念，正當法律程序淵源于古老的“自然正義”思想，其基本要求有二，一是任何人不得成為自己或利害關系人案件的法官，二是對他人做出不利行為時必須事先告知、說明理由和聽取申辯[28]。自然正義原則被公認為司法審判公正性的最低標準要求。

正當程序或者自然正義思想包含有豐富的內涵，就其理念層面來說有兩個基本要求：一是要求司法者要擯棄統籌兼顧依法辦案和貫徹政策情況的錯誤指導思想，在堅持依法辦案的前提下，兼顧政策貫徹；二是要求當事人對正當程序痛苦的容忍義務，對不正當程序痛苦的不容忍權利。如果結合我國申訴信訪機制改革的實際需要來看，關鍵是選擇以下幾點作為突破口完善正當法律程序的設計：

（1）充分保障當事人辯論權，且辯論的內容應當對法官的裁判具有約束力。在實踐中，當事人之所以申訴上訪，往往是因為法院在審判中“不讓辯論、不讓充分辯論”；或者在裁判文書中對辯論觀點不作分析，“你辯你的、我判我的”；或者裁判文書“不講理，說理不充分”，導致當事人對司法程序的公正性充滿狐疑。

（2）構建四級法院三審終審制度，特殊案件允許“越級上訴”至最高法院。我國目前的兩審終審制使得絕大多數案件在中級法院終審，由于上訴復審層級偏少，不利于對下級法院司法腐敗進行有效監督；由于中級法院視野受局限，難以從更高的高度把握法律的精神——這些都是導致法院裁判質量不高、難以獲得當事人信任的原因，也是當事人向高級法院、最高法院乃至其他黨政機關申訴信訪的主要原因之一。筆者主張通過修法原則上構建四級法院三審終審制度，允許涉及重大法律原則性問題的案件上訴至最高法院，為了避免最高法院任務過重，立法可授權最高法院通過“裁量提審”“指令其他法院受理”等方式進行平衡。而且，結合黨的十八屆四中全會提出的“最高人民法院設立巡回法庭”的司法改革思路，三審終審將更加簡便易行，且能消弭飽受傳統文化影響的民眾“進京上訪”的心理需求。

（3）按照“自然正義”思想，法官作出對當事人不利的裁判前應當“告知、說明理由、聽取申辯”。我國民眾深受傳統文化的雙重影響，將法官視為“父母官”、要求法官“為群眾做主”的期望比較流行，對“舉證責任”“限期舉證”等現代程序規則缺乏認知。有鑒于此，我們應當對“當事人積極抗辯、法官消極中立”的美國對抗式訴訟理念保持警惕，考慮到特殊國情，應當設計一種法官積極“釋明”的訴訟程序。初步的設想是，凡涉及訴訟程序推進的事項，消極不作為將產生重要程序后果的事項，以及可能對實體判決產生重大影響的證據事項，法官均應當履行釋明義務；法官怠于履行法定的釋明義務的，除賦予當事人上訴糾正的機會外，還可追究法官紀律或法律責任。

2.遵循法律至上思想，弱化再審并取消涉訴信訪，確保司法權威以培育法治信仰

我國目前的生效裁判救濟機制的總體格局是：在審判公正難以保障、上訴救濟層級不足的情況下，設置了發達的再審申訴和涉訴信訪機制作為補充。在實踐中，作為“補充”的申訴信訪機制喧賓奪主，造成了司法終審不終、審判獨立受到挑戰和司法權威受損的局面。從法治精神和司法運行規律來看，法院以法律的名義作出的生效裁判理應得到全社會的尊重。今后改革中，首先應當調整立法的指導思想，權利救濟是再審的應然價值，而我國的再審卻一直被誤用為追究事實真相的必經程序，今后應當將“實事求是、有錯必糾”的訴訟立法指導思想修正為“程序保障，違法必究”，以突出程序法治和程序公正的司法理念；防止“讓法官接待信訪”、“運動式治理信訪”等嚴重違背法治精神的情形發生。

筆者主張，應當在保障充足的上訴救濟層級的前提下，弱化再審程序，取消涉訴信訪，確保生效裁判的既判力和穩定性，以維護法治和司法的權威。司法權威是司法過程及其結果所擁有的威力和威信。司法權威主要通過司法主體的權威、司法過程權威和司法結果權威體現出來。為此，關鍵是要處理好以下三點：

（1）遵循“訴審分離、不告不理”的司法運行規律，取消“法院依職權主動決定再審、上級法院提審或者指令再審”的再審啟動途徑。因為，無論從司法基本原理還是司法實踐來看，法院依職權啟動再審既是不合理的，也是不可行的。取消之后的好處是，這等于事實上取消了法院接待涉訴信訪的職能，使得法院能抽身將精力集中于庭審過程本身，全力提升審判質量。

（2）保留“當事人對生效裁判申訴”的再審途徑，但在實行三審終審制、當事人已有兩次上訴機會的前提下，應為“再審申訴”設置剛性的條件。可考慮將再審申訴的條件設置為三個：一是申訴人必須享有重大的“訴的利益”；二是申訴人必須已經窮盡審級內的救濟機會，即申訴人庭審中已發現并對審判違法情形提出質疑、但未被采納，申訴人已經窮盡兩次上訴機會、但上訴理由未被采納，或者原審裁判生效后出現了“新的理由”；三是將申訴理由限制為三種情形，即原審存在嚴重的程序違法情形、可能影響裁判結果的公正，或者原審裁判的內容違反憲法或法治原則，或者原審裁判違反實體法的基本原則。通過再審申訴條件的重置，再審程序的功能定位也不再是傳統的“實事求是、有錯必糾和保護私權”，而是調整為“維護法治精神，恢復司法公信力”。這種定位意味著，僅因微小的私人利益而提起再審申訴的，或者因個人重大過失而能充分利用三審終審內的救濟機會的，或者沒有“破壞法治精神、污損司法公信力”嫌疑的生效裁判，都將不會進入再審程序。這種改革后的方案，將有利于發揮培育當事人、法院乃至全社會的法治意識和法治信仰的功能。

3.遵循權力制約思想，改造和完善檢察監督制度，保障審判獨立以消解尚權傳統

法治的精義在于控制國家權力，保護人民的權利。“作為法治來說，其所治的關鍵在于治權。”[29]司法權作為一種國家權力，自然也存在濫用和司法腐敗的風險，需要外在的監督。外在監督的方式不外乎兩種：一是以“權利”制約“權力”，即通過正當程序的設計，利用當事人的訴訟權利（如辯論權）制約審判權；二是以“權力”制衡“權力”，譬如西方的三權分立與制衡思想。不過，正如漢密爾頓所分析的那樣，司法權是一種消極裁判權，“司法部門既無軍權，又無財權，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動”[30]，因此，實現三權平衡，關鍵是保障司法權獨立、免受其他兩權的不當干預。換言之，比起法官自身濫用權力的風險來說，來自行政權、立法權的不當干預的風險更大、危害更甚。

新中國成立后，我國沒有采用西方的分權制衡理論，而是根據人民主權理論確立了人民代表大會制度，各級人民代表大會是人民行使國家權力的機關；在人民代表大會與其他國家機關的關系上，規定行政機關、審判機關和檢察機關均由人民代表大會產生，對其負責，受其監督。這樣，憲法就確定了人大與法院之間的監督與被監督的關系；在我國政法實踐中，又確認或默認了黨對司法的政治監督、政府對法院的財務監督，以及檢察機關對法院的法律監督。在傳統“權大于法”的文化意識形態下，黨的政治監督、政府的財務監督、人大的權力監督經常嬗變為對司法的業務監督、個案監督甚至“以權代法”，這在申訴信訪領域表現得尤為突出。筆者認為，既要看到對司法權進行外在監督不可或缺的一面，更要看到司法審判業務獨立的必要性的一面。黨的十八屆四中全會提出了以下改革思路，一是在確保審判獨立方面，提出“探索設立跨行政區劃的人民法院”，“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”等，結合此前三中全會提出的“省以下地方法院人財物統一管理”，我國正在邁出保障審判獨立的關鍵一步。二是在加強對司法活動的監督方面，提出要“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督，完善人民監督員制度”。應該說，這些改革思路在一定程度上有助于消除傳統的“權力本位”“以權代法”的思維慣性，有利于維護審判的獨立和法治的尊嚴。但筆者認為，前述改革思路也存在一些隱憂，如“省以下地方法院人財物統一管理”，會不會使上下級法院淪為事實上的領導與被領導關系，進而異化成上級法院干預下級法院審判的情形？人民監督員制度會不會和現行的人民陪審員制度一樣淪為“虛設”？筆者傾向于另一種更為簡單明了的方案，在審判業務活動方面，只保留檢察機關對法院審判業務的法律監督；除檢察機關的依法監督外，法院不接受任何單位和個人對其業務的監督；檢察機關除了以起訴、參訴、上訴和抗訴的方式對審判進行監督之外，還有權以起訴、檢察建議的方式對任何（企圖）干預審判獨立的單位和個人依法追究法律責任。

4.根據違法必究原則，強化程序制裁觀念和機制，重樹司法權威以確立法治信心

執法必嚴、違法必究，這是法治的基本內涵之一。在我國，司法權威得不到尊重和司法公信力低的原因之一，就是對各種妨害司法的行為制裁不到位。例如，我國對黨政官員倚仗“權力”干預法院審判的，缺乏完善的剛性追究機制；對當事人濫訴濫訪的，司法機關常常以“群眾路線”等為借口進行勸解和安撫；從法院自身來看，對法官故意違法或者懈怠職責的行為缺乏徹查機制，常常僅以警告、撤職等內部紀律處分了事。從某種意義上說，我國在司法領域已經形成了“違法行為”環環相扣、法律制裁節節落空的局面，法治秩序成為各方博弈的犧牲品。要想在全社會重樹司法權威、確立法治信心，就必須強化程序制裁的觀念和機制。

法治的關鍵在于強制力，“哪里沒有強制力，哪里就沒有法律”[31]。在申訴信訪機制改革過程中，保障司法權威的關鍵是落實以下改革措施：

（1）從立法上完善針對程序違法行為的制裁體系。“每一種法律在某種意義上都具有一種法律制裁形式”，而且“制裁是每一個法律體系和每一項法律規定的必要特征”[32]，程序法也不例外。針對法院的違法行為，應當通過“宣告審判行為無效、使違法審判行為不能產生預期效果”和“對違法法官濫權瀆職行為追責”并用的方式，來進行遏制和懲罰；針對黨政官員干預個案審判的行為，應當從“違憲和破壞法治”的高度設置，同時設置“司法處罰”和“刑事制裁”方式；針對當事人毫無事實和法律根據的妨礙司法、妄議裁判、濫訴濫訪等藐視司法的行為，也應當從“破壞法治”的高度，增設低烈度的刑事制裁方式。

（2）加強對訴訟違法行為的執法力度。在執法觀念上，要破除當前對黨政司法官員的違法行為以“內部紀律處理”為先，對當事人濫訴濫訪等違法行為以“政治處理”為主的執法觀念，遵循法治思維，應當確立“法律制裁為主、紀律處分為輔”“先法律制裁、后紀律處分”“先法律處理、后政治處理”的新型執法理念。在執法主體上，要充分利用現有人民代表大會體制下檢察機關作為“法律監督機關”的制度設計，加強檢察機關從中央到地方的垂直領導，擺脫檢察機關對地方黨政權力的依附性和畏懼感，充分利用檢察機關享有的起訴、參訴、抗訴的職能，從外部對法官違法、官員干預司法、公民藐視司法的行為進行強有力的調查和追訴，為法治和司法權威營造良好的制度保障氛圍。

注釋：

①徐江：《信訪在和諧中回穩》，《瞭望新聞周刊》2006年第40期。

②彭波：《積極穩妥推進深化司法體制改革各項任務》，《人民日報》2013年12月2日，第6版。

③錢穆：《文化學大義》，臺灣中正書局1981年版，第3頁。

④Lawrence M.Friedman,The Concept of Legal Culture:A Reply,in David Nelken （Ed）.Comparing Legal Cultures,Darmouth Publishing,1997,p34.

⑤胡旭晟：《獄與訟：中國傳統訴訟文化研究》，中國人民大學出版社2012年版，第113—114頁。

⑥王永前：《破解群眾信訪八大熱點》，《半月談》2003年第4期。

⑦柏亞琴：《南京市司法公信力實證研究》，《金陵科技學院學報（社會科學版）》2010年第4期。

⑧最高人民法院民事訴訟法調研小組：《民事訴訟程序改革報告》，法律出版社2003年版，第172頁。

⑨[美]博登海默：《法理學法哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第148頁。

⑩解興權：《法律問題有正確答案嗎》，《外國法譯評》1998年第3期。

[11]《論語·顏淵》。

[12]《論語·學而第一》。

[13]王小丹：《清代越訴案件多元樣態之解構》，《黑河學刊》2014年第2期。

[14]王德新：《中國調解主導性司法政策的檢討與轉型》，《河南社會科學》2013年第12期。

[15]武建：《最高人民法院就涉訴信訪下發系列文件：貫徹四個必須 推行五項制度》，《人民法院報》2011年5月16日，第1版。

[16][24]于建嶸：《對560名進京上訪者的調查》，《法律與生活》2007年第10期。

[17]張澤濤：《中西司法與民主關系之比較》，《河南社會科學》2012年第1期。

[18]張晉藩：《中國法律的傳統與近代轉型》，中國政法大學出版社2008年第3版，第139頁。

[19]《春秋繁露·堯舜湯武》。

[20]《商君書·修權》。

[21]俞敏聲：《中國法制化的歷史進程》，安徽人民出版社1997年版，第197頁。

[22]宋心然：《涉訴信訪中“訴訪循環”的形成及其治理》，《行政管理改革》2012年第6期。

[23]蔡定劍：《人大個案監督的基本情況》，《人大研究》2004年第3期。

[25][法]孟德斯鳩：《論法的精神（上）》，商務印書館1997年版，第154頁。

[26]陶東明、陳明明：《當代中國政治參與》，浙江人民出版社1998年版，第170—171頁。

[27]季衛東:《法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考》,《中國社會科學》1993年第1期。

[28][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第135頁。

[29]卓澤淵：《法治國家論》，中國方正出版社2001年版，第92頁。

[30][美]亞歷山大·漢密爾頓：《聯邦黨人文集》，商務印書館1989年版，第391頁。

[31]Giorgio del Vecchio,Philosophy of law,transl.T.O.Martin,Washington,1953,p305.

[32] EdwinW.Patterson,Jurisprudence:Menand Ideas of the Law,Brooklyn,1953,p169.