近年韓國重大創新政策評估研究

王 聰，徐治立

（北京航空航天大學 人文社會科學學院，北京 100191）

一、近年韓國創新政策發展趨勢與特點

把握近年韓國創新政策發展的趨勢和特點對于研究韓國創新政策評估具有重要意義，因此本文首先研究近年韓國創新政策體系發展的趨勢和特點，為本文的研究主題進行鋪墊。韓國創新政策體系的構建是從韓國的自然條件、傳統、文化、國民價值觀等國家、社會的基礎層級出發，層層演進，通過構建包括科技與經濟、組織與制度、財政與金融、人才與教育、文化與信息、物質與能量、環境與生態、生產與生活等領域在內的一系列與創新相關的各種政策，最終構成了韓國創新政策體系的各個層級。其中，韓國重大創新政策主要包括國家中長期重大科技計劃、國家和部委創新政策、重大科技政策項目等。縱觀近年韓國創新政策，其發展趨勢與特點可以概括為以下幾點：

（一）持續的稅收優惠、財政補貼和金融政策支持

韓國政府自《科技開發促進法》頒布以來，不斷完善有關科技創新工作的稅收優惠政策體系，該方面的政策法規不斷出臺，并逐步擴大稅收優惠范圍，拓寬稅收優惠渠道，其主要措施包括減免所得稅、特別消費稅、關稅、地方稅等10多種優惠政策，來激勵研究開發和科技成果企業化、市場化活動。在金融政策方面，韓國政府為本國企業創新提供了廣泛的支撐服務，這其中就包括運用金融支持政策為本國企業提供的“孵化活動”。這一政策活動時為了鼓勵風險企業的創建，重點集中在提供實體設施和促使投資流向新的小型企業。為此韓國政府多個部門共同協作開展對這些新企業的“孵化”，這些部門包括商業部中小企業管理局、工業能源部等[1]。

（二）政府陸續進行機構和組織調整

從2008年以來，韓國政府對創新管理部門進行了機構調整和改革。2008年韓國為了打造能夠暢通無阻、靈活、創造性工作的“實用政府”，加強政府部門的規劃和協調功能，韓國進行了“大部制機構改革”。通過精簡中央行政機構等措施，使改革后的體制更加突出了企業的創新主體地位，使政府各部門的部分功能已交給民間。

（三）不斷完善區位創新環境政策

近年來，韓國政府為提升本國企業創新能力，逐步建立了大量區域科學園區。其中比較具有代表性的園區包括：光州工業園區、釜山工業園區、大邱工業園區等。在這些區域創新園區中研究機構的作用下，園區輻射范圍內企業的科技創新能力得到了增強，大量技術難關得以攻克，企業綜合競爭力得以提升。同時，區域創新園區內的研究機構和園區輻射范圍內的企業間產生了良性互動和良好交流，園區內科研機構的人員同企業的人員產生了雙向流動，更加促進了雙方職能的發展和提升。經過多年的建設，韓國區域創新園區逐漸成為韓國創新人才培養的重要基地，為韓國的企業創新提供了有力的人才保障。

（四）逐步通過政策手段鼓勵民間參與科技創新

近年韓國政府在科技創新政策的制定上，逐步拓寬參與政策制定的主體，“民間參與”的政策制定模式越來越受到韓國政府的重視。同時，為了進一步提高R&D投資占GDP的比重，韓國政府進一步加大對民間R&D活動的資金支持力度，出臺了包括研發稅收優惠、金融支持、放寬創辦企業研究所等相關規定。其中，“577”計劃集中體現出韓國科技政策開始引導科技體制向民間主導型轉變的趨勢。這一計劃非常重視民間企業參與科技研發活動，韓國民間產學研專家組成了10個專門委員會，對民間科技創新需求進行了全面調查。

（五）提高教育水平和大力培養創新人才

韓國一向注重搞好對創新人才的培育工作，韓國政府計劃建立“科學教育研究中心”，專門從事科技教育系統的研究開發工作。2008年11月，李明博政府對“理工科人才培養與支持基本計劃”進行了修訂，提出了實現“科技人才大國”的愿景，并確定了包括培養需求導向型人才在內的五大核心戰略。同時，增加科普投入，建立100家科學技術文化團體，通過開展靈活多樣的科普和促進公眾理解科學的活動，在社會上造成尊重人才，講科學、愛科學的良好氛圍。特別值得注意的是，在小學、初高中投資建現代化的科學試驗室和“科學英才教育中心”，對有發展潛力的學生進行重點教育培養，為國家科技發展儲備人才。

（六）推行和完善可持續發展政策

近年韓國在原有基礎上不斷修改和完善了《環境政策基本法》，并陸續頒布了《綠色增長國家戰略》和《綠色經濟增長五年行動計劃》、《低碳綠色增長基本法》等一系列政策法規[2]。其中值得注意的是，2009年7月，韓國綠色增長委員會制定的作為低碳綠色增長基本方針的“綠色增長國家戰略”以及綠色增長5年計劃。以上政策明確提出韓國在2020年底前成為全球七大綠色國家，在2050年底前成為全球5大綠色國家的目標。并計劃在綠色技術、綠色產業、應對氣候變化、能源獨立性和能源福利等綠色競爭力方面進行提高[3]；在企業技術進步和科技創新方面，該戰略指出了尋求創造新的增長動力，包括開發綠色技術；提高現有產業的綠色化，并且培育新的綠色產業；產業結構升級；建設綠色經濟基礎。這一系列政策措施都體現了韓國逐步重視對環保和可持續發展技術領域的創新支持。

二、韓國重大創新政策評估研究

（一）重大創新政策評估的主體

韓國重大創新政策評估的主體主要由韓國科學技術評價院（KISTEP）構成，其主要職能包括制定韓國重大創新政策評估的方針、原則和指標，并負責創新政策評估的具體操作。韓國科學技術評價院（KISTEP）在韓國重大創新政策評估體系中位于中心地位，其負責站在全局角度上開展創新政策的評估工作，包括對重大科技計劃、國家和部委創新政策、重大政策項目等開展評估。KISTEP設有5個主要部門，其中國家科技規劃與評估部是為國家科技委員會提供專業化的技術和支持，包括支持國家研發項目的分析和評估等。

（二）韓國重大創新政策評估的分類

韓國重大創新政策評估主要包括3種類型：一是對重大創新政策的成本效益評估，二是對重大科技計劃的預算前審核評估和事后績效評估，三是對政策項目的事前可行性評估。

第一，重大科技計劃的預算前審核評估：預算前審核評估的目的主要是為重大科技計劃的財政分配提供依據，范圍包括新頒布和執行中的重大科技計劃，評估內容主要包括計劃預期績效等。

第二，重大科技計劃事后績效評估：韓國重大科技計劃的事后績效評估的目的是為全面改良重大科技計劃的重點領域提供依據，為政府財政預算分配提供依據。

第三，重大創新政策的成本效益評估：韓國政府對重大創新政策進行成本效益分析的目標是得出創新政策投入的效益與效率。該評估的主要方法是將創新政策關于人力、物力、財力的投入這些政策成本與地區實際創新需求進行對比。

第四，重大政策項目事前可行性評估：該評估的目的是對總預算超過500億韓元的重大政策項目的可行性進行全面評估，以評估結果作為預算分配的依據，同時避免項目造成巨大的經濟損失。該評估主要由相關政府官員、評價院項目負責人和民間專家等組成的評估委員會開展，一般評估過程持續4到5個月[4]。

（三）韓國重大創新政策評估的指標和方法

第一，重大科技政策項目事前可行性評估的指標和方法。事前可行性評估的一級評估指標主要包括政策的妥當性、技術的穩妥性、經濟性和相關派生效果等一系列指標。二級評估指標主要包括3方面：其一，政策的妥當性指標：主要包括評估該項目對國家戰略的重要性情況、評估該項目是否符合上層計劃方針、評估項目推進的意志情況、評估項目相關負責部門間協調情況、評估項目執行過程中的危險因素和應對措施情況等；其二，經濟性和派生效果指標包括：評估項目的經濟性、評估項目所產生的經濟社會派生效果、評估項目所產生的科學技術派生效；其三，技術的穩妥性指標包括：評估計劃的優越性情況、評估技術水平情況、評估研發成功的可能性等。該評估主要采用問卷調查法和德爾菲法等調查方法與定量、定性分析相結合的方式開展。通過對各項評估指標進行評定打分，得出各項評估指標的分數。該評估的重要性主要體現在通過開展事前可行性評估，幫助執行政策項目的相關部門及時掌握項目的緩急情況、資金使用情況等。

第二，重大科技計劃的預算前審核評估的指標和方法。預算前審核評估的基本評估指標包括：評估政府對計劃支持的適當性情況；評估計劃是否體現了國家中長期創新規劃的宗旨和要求；評估計劃的預期效應和貢獻；計劃目標和范圍的適當性；計劃預算的合理性；評估計劃得以實現和完成的可能性；評估計劃管理部門的能力；評估計劃的社會和經濟影響[5]。

通過預算前審核評估主要采用包括問卷調查法、專家評議法等在內的定性定量相結合的評估方式。評估內容主要包括計劃的社會——經濟影響情況、計劃預期績效等，起到引導執行中的計劃向正確目標推進，以及為重大科技計劃的財政分配提供依據的重要作用。

第三，重大科技計劃的事后績效評估的指標的方法。該評估的評估指標主要包括：計劃對產業競爭力的貢獻；計劃對國家研發能力的貢獻；計劃對生活質量的貢獻。韓國政府為了評價重大科技計劃的科學性，全面改良重大科技計劃的重點領域以及為政府財政預算分配提供依據，其廣泛運用同行評議法、社會——經濟分析法等定量和定性相結合的方法來評估政策計劃的社會——經濟影響情況。

第四，重大創新政策的成本效益評估的指標和方法。韓國政府運用對重大創新政策進行成本效益分析主要是將創新政策關于人力、物力、財力的投入這些政策成本與地區實際創新需求進行對比，得出投入的效益與效率。其中測量的指標主要包括政策成本和政策效益兩方面。

三、對我國創新政策評估的啟示

（一）開展科技評估理論和方法的研究

韓國以科學技術評價院為主體的創新政策評價機構，對于創新政策評估模式和方法的研究一直是其工作的重要內容，并在實踐的過程中不斷豐富、改良和完善評估方法。通過研究發現，韓國當前創新政策評估多采用的是定性定量相結合的評估方法，即在進行專家評議、同行評議的同時，結合社會經濟影響分析法、成本效益分析法等科學計量學、經濟計量學方法。通過大量采用以上評估方法，韓國近年創新政策評估呈現出評估數據細化和精確的趨勢，例如在韓國國家科學技術評估研究院2011年發布的《韓國研究和發展概況報告》（Survey of Research and Development in Korea）中，對于創新政策相關資金的統計和評估占了很大比重。報告中對于“韓國的R＆D人均經費支出和研究員增長”等情況進行了精確的評估，并與其他一些國家進行比較。

（二）加強創新政策評估的機構和隊伍建設

在韓國政府看來，創新政策評估活動是一項要求很高的專業工作，韓國科學技術評價院建立了一支高素質的評估隊伍，并建立了長期、穩定的評估組織機構。從韓國政府的成功經驗來看，我國政府在發展和培養創新政策評估隊伍時時，也應當制定長期人才發展規劃，有計劃、有目的地培訓一批高素質的評估人才[6]。同時，不斷加強評估專項技術培訓教育，落實培訓經費，重視創新政策評估理論和應用之間的協同發展，重點培養具有理論和實踐能力的高素質人才。建立健全企業、高校、評估機構三者間的產學研一體化創新政策評估人才培育體系。企業是科技創新的主力軍，也是創新政策主要的受用群體，因此，創新政策評估人才的培養需要企業與高校以及評估機構間的協同配合，讓評估人員進入企業開展實習，調查和咨詢企業實際的政策需求，建立以評估機構為主體、高校為基地、企業積極配合的產學研聯合體。

（三）注重創新政策評估的制度化和規范化

韓國完善的法律制度為其創新政策評估公正、全面、客觀的開展提供了保障。韓國根據本國創新政策評估的實際情況制定了專門的評估法案，對創新政策評估的目的、指標等做出了法律層面的規定，為創新政策評估評估提供了法律依據，有利于促進創新政策評估的規范化，有助于提高創新政策評估的效果。韓國相關的規章制度、法律法規內容清晰透明，如：韓國政府自2005年12月起調整和改進了一系列監督和評價機制，到2008年全面實施以結果為中心的科技創新項目的評價模式，建立了完善的評價體系。《科學技術基本法》第14條明確規定了政府對新科學技術發展波及的經濟、社會、文化、倫理和環境等影響進行事先評價，并在政策中反映其結果。同時，政府應對國家核心技術的技術水平進行評價，并制定和推進旨在提高相關技術水平的政策。《科學技術基本法》第12條對韓國研究開發事業的調查、分析及評價做出了明確規定，國家科學技術委員會每年對國家研究開發事業進行調查、分析及評價，并將具體評價事項在《國家研究開發事業等的成果評價及成果管理法律》中做出明確規定[7]。韓國通過制定專門的創新政策評估法規，提升了政府對創新政策的管理能力，保障了國家科技創新能力的持續發展。我國目前的創新政策評估體系還存在一些缺陷，因此，我國應當加強創新政策評估的制度化和法制化建設，努力提升評估結果的客觀性和公正性。

（四）完善創新政策評估的公民參與機制

公民參與在韓國創新政策評估中占有重要地位。韓國通過廣泛的公民參與創新政策評估，在一定程度上提高了其創新政策評估的客觀性和適用性。在擴大公眾參與、增加創新政策評估的透明度方面，韓國的做法和經驗值得我們學習和借鑒。韓國科學技術評價院將創新政策評估結果在其官方網站上以研究報告的形式發布，同時在政策評估者、政府機構和代理機構負責人參加的聯合會議上報告給總理和總統[8]。當前，韓國政府將公民對政府創新政策的滿意度作為衡量創新政策成效的標準之一，公民參與也逐步成為創新政策評估的重要環節之一。借鑒韓國創新政策評估經驗，我國在開展創新政策評估工作時，可以嘗試加入民意調查等公民參與評估的形式。

[1]元方，楊海成，楊凌.國外企業孵化器的比較研究及對我國的啟示[J].科技管理研究，2009，（12）:46—48.

[2]吳可亮.簡析韓國“低碳綠色增長”經濟振興戰略及其啟示[J].經濟視角，2010，（24）:97—99.

[3]張東明.淺析韓國的綠色增長戰略[J].當代韓國，2011，（2）:11—12.

[4]張楠.韓國國家大型科研項目事前可行性評估體系研究[J].全球科技經濟瞭望.2008，（8）:46—47.

[5]談毅，仝允桓.韓國國家科技計劃評估模式分析與借鑒[D].清華大學，2004，（6）:46—49.

[6]關麗潔，紀玉山.論國家創新體系的構建[J].管理學刊，2013，（3）：28—32.

[7]吳春玉，鄭彥寧.以結果為中心的韓國R&D評價制度的建立及啟示[J].科技管理研究，2011，（16）:1—5.

[8]姚剛.國外公共政策績效評估研究與借鑒[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2008，（4）:80—81.