地方政府“掠奪之手”的形成機制與轉化路徑分析

張 瑜，陳昌文

（1.四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065；2.北方民族大學 管理學院，寧夏 銀川 750021）

一、引言

長期以來，學者們在討論地方政府行為的過程中，一直將地方政府看作同質的，即不存在顯著的個體差異，這種研究方法有利于將關注焦點集中于地方政府的“平均”或“典型”行為上，不僅簡化了分析，而且也不會對研究結論造成嚴重的不利影響。但是在現實生活中，地方政府無論是在約束條件還是在目標函數上都存在普遍差異，正是這些差異的存在導致地方政府行為的均衡路徑偏離了“平均”或“典型”的路徑，從而使有的地方政府的行為優于“平均”路徑，成為區域經濟發展的“扶助之手”，相反有的地方政府的行為劣于“平均路徑”，成為阻礙區域經濟發展的“掠奪之手”。陳抗等人指出財政分權導致地方政府由“扶助之手”蛻變為“掠奪之手”[1]，唐志軍、陳雯則指出政治集權下的經濟分權體制本身就會加劇地方政府為謀求私人利益的“掠奪之手”行為[2]。雖然這些研究證明地方政府的行為的確存在差異，但是這種差異主要體現為不同制度條件下同一政府行為的演進。

而本文關注的則是即使在同一制度條件下，不同地方政府也會出現行為上的顯著差異。周業安的分析就表明地方政府在競爭過程中既有可能選擇保護性策略，也有可能選擇掠奪性策略，政府競爭并不必然會導致經濟增長[3]。本文在他的研究基礎上進一步分析地方政府選擇掠奪性策略，成為“掠奪之手”的形成機制，并討論由“掠奪之手”轉化為“扶助之手”的具體路徑。這也是本文的主要創新所在。事實上，我們經常可以看到，在中國東部發達地區非常成功的招商引資政策到了一些落后地區就成為“開門引客，關門打狗”的招商策略。由此可見，經濟發展水平的差異可能是導致同一制度條件下地方政府行為截然不同的重要影響因素，但是其背后的作用機制如何我們尚需進一步探討。進一步來講，經濟發達地區和經濟落后地區很可能會由于行為上的顯著差異而導致“富者越富、窮者越窮”的“馬太效應”，使得中國的區域差距進一步拉大，那么我們是否有可能避免這種悲觀的結局？本文將結合中國的實際對此進行系統分析。

二、地方政府“掠奪之手”的形成機制

雖然經濟落后地區的地方政府并不必然會產生“掠奪之手”，經濟發達地區的地方政府也并不必然都是“扶助之手”，但是有一點可以肯定，經濟的長期貧困與政府的“掠奪之手”密切相關[4]，這也是發展經濟學和新政治經濟學新近發展的一個自然延伸，本文就嘗試揭開經濟發展水平與政府行為的一條可能機制，從而為更深刻地理解地方政府行為提供借鑒。本文的基本思想是經濟發展水平既是地方政府行為選擇的原因，同時又進一步成為地方政府行為選擇的結果，而其中關鍵的傳導機制就是與經濟發展水平密切相關的區域產業結構和就業結構。

具體來說，如果一個地區的經濟發展水平較為落后，那么該地區內的產業結構層次就較低，這導致了兩個結果：一方面，第一產業結構占比較大，轄區內工商企業數量較少；另一方面，有限的工商企業提供的優先工作崗位導致勞動力的需求小于供給，在相關產業部門就業的勞動力工資小于均衡水平，且工作不穩定。相對來說，無論經濟是發達還是落后，政府部門工作人員的工資全部由財政來支付，且工資水平是由國家法律規定的，與經濟發展水平并沒有必然聯系，所以一般來講，經濟落后地區政府部門公務員的工資水平和經濟穩定程度都要高于產業部門，這就吸引了大批勞動力想盡各種辦法進入政府部門，但是政府部門的編制是有限的，于是大批人員就以編外的身份享受著政府部門工作人員的較高的待遇和穩定的保障。問題是財政在支付工資時是根據編制來確定的，那么這部分超編人員的工資就只能靠單位的“小金庫”來支付，而“小金庫”的主要來源就是地方政府對轄區內企業征收的各種行政性收費和罰款，因此相對于發達地區的企業，落后地區企業所承擔的稅費相對水平要高出很多。更嚴重的是，落后地區企業的絕對數量要遠遠小于發達地區，因此，相對水平較高的稅費分攤到絕對數量較少的企業身上，造成了落后地區單位企業所承擔的稅費顯著高于發達地區。這造成了兩個后果：一是在位企業由于稅費負擔的加重，經營成本上升，難以繼續維持運轉，使得工商企業的存量減少；二是潛在廠商畏懼高額的稅費負擔，不敢貿然進入，導致工商企業的增量下降。兩者的共同作用進一步降低了勞動力的需求，于是產業部門的工資持續下降，而政府部門的稅收相對提高，于是更多的人通過各種方法努力進入政府部門，要養活這些人只能進一步增加企業的稅費，從而形成一個惡性循環，最終陷入“窮者越窮”的低水平均衡。

相應地，如果一個地區經濟比較發達，那么其產業結構的層次較高，轄區內工商企業的數量較多，對勞動力的需求較高，競爭也更加激烈，為了能夠在激烈的競爭中獲勝，企業會提高工資水平以盡可能吸引優秀的人才，因此使得勞動力的工資水平高于均衡工資水平，而政府部門工作人員的收入仍然由國家法律規定，與經濟發展水平無關。此時產業部門工資高于政府部門，那么愿意進入政府部門工作的勞動力就會下降，政府部門也不需要向轄區內企業征收稅費來維持行政開支，從而使得轄區內企業承擔的稅費相對水平降低，再加上轄區內企業數量眾多，因此分攤到每個企業身上的稅費水平就會降低。這造成了兩個后果：一是在位企業的稅費負擔減輕，經營成本下降，企業更容易存活；二是潛在廠商預期稅費負擔較輕，進入積極性提高，導致轄區內的企業數量不斷增加，產業對勞動力的需求進一步提高，勞動力工資水平相應提高，而政府部門對勞動力的吸引力進一步下降，稅費水平相對固定，分攤到每一個企業身上的稅費負擔減少，于是企業的數量進一步增加，競爭更加激烈，從而促進轄區內的技術進步和產業升級，經濟實現可持續發展，最終進入一個“富者越富”的良性均衡。

此外，由一個地區經濟發展水平相適應的產業結構和就業結構所決定的政府規模除了會影響企業的稅費負擔，還會影響企業的經營環境。這是因為政府的規模越大，其對市場和企業的干預就越多，這同時也是其提高行政性收費和罰款的主要依據和保障。而一個較小的政府規模即使想加強對市場和企業的干預也無法做到，因為其沒有最基本的人力保障。總之，通過以上分析，我們可以得出，與經濟發展水平相適應的產業結構和就業結構是決定地方政府扮演“掠奪之手”還是“扶助之手”的基本因素，這兩個因素主要是通過作用于地方政府規模進而影響轄區內企業的稅費負擔和經營環境來發揮作用。基于這一機制，我們可以認為那些長期處于貧困地區的地方政府更容易成為“掠奪之手”。更重要的是，無論是“扶助之手”還是“掠奪之手”，其一旦形成都具有自我強化的趨勢，這容易造成“富者越富，窮者越窮”的“馬太效應”，從而不利于區域經濟差距的縮小和整體經濟的可持續發展。下面，我們就結合具體的案例對本節的理論分析進行驗證和進一步的討論。

三、理論的進一步探討與“掠奪之手”的轉化路徑

（一）對理論的初步驗證

筆者在上文的分析指出了經濟發展水平主要是通過產業結構和就業結構作用于政府規模從而影響地方政府行為并最終決定企業的經營和投資決策的。所以，我們首先來驗證經濟發展水平和政府規模之間的關系，然后再來看具有不同發展水平的區域對企業投資決策特別是FDI的影響。Park etal使用中國1993年和2000年2000多個縣級行政區的數據發現，相對于沿海發達地區而言，內陸落后地區的人均行政管理費用要高出接近30%，每100人的政府雇員數量也要多出10%[5]。我們再以吸引外資的數量來看不同經濟發展水平下政府規模對于企業投資決策的影響，首先看絕對水平，截至2013年年底，東部地區累計利用外商直接投資5952.93億美元，占全國利用外商直接投資的87%；中、西部地區累計利用外商直接投資778.31億美元，占全國實際利用外商直接投資的13%，其中西部僅占5%，如果不包括廣西、重慶、四川、陜西四個地區，西部地區所占比例更少。再來看相對水平，2013年，FDI/GDP全國平均水平為2.56%，東部地區FDI/GDP值為3.54%，遠遠超過了全國平均水平，中、西部地區分別為2.24%和1.67%。全國31個省、直轄市、自治區中超過全國平均水準的省份有14個，其中東部地區占8個，僅有河北、山東兩個省份沒有達到全國平均水平；中西部地區共占6個，僅重慶、四川兩個西部省市高于全國平均水平，同時，相對規模低于1%臨界值的省份有5個，所有省份均屬于西部地區，這表現出經濟落后的西部地區和經濟發達的東部地區在對FDI吸引力上的顯著差別[6]。由此可見，經濟發展水平不僅和政府規模密切相關，而且也會影響資本的決策，而這其中的作用渠道就是政府規模，由此我們可以初步驗證上文的理論分析。

此外，我們再來看不同經濟發展水平下企業經營環境的差異，這反映了政府規模影響企業決策的第二條渠道。根據世界銀行在中國120個城市對企業經營環境所做的調研，稅費占企業銷售額的比重在東南地區是4.1%，渤海地區是4.5%，中部地區是5%，東北地區是5.4%，西南地區是6.3%，西北地區是5.8%；而接待政府官員占企業銷售額的比例在東南地區是1%，渤海地區是0.9%，中部地區是1.2%，東北地區是1.4%，西南地區是1.2%，西北地區是1.3%；企業每年與政府打交道的時間東南地區是52，渤海地區是72，中部地區是52，東北地區是63，西南地區是66，西北地區是78[7]。由此可見，經濟越是落后的地區企業的經營環境越差，政府對經濟的干預也越多。由此上文的理論分析初步得到驗證。下面，我們將對該理論的內容進行更加深入的探討。

（二）對理論的進一步探討與“掠奪之手”的轉化路徑

由上文的理論和經驗分析，我們可以得到長期貧困的地區會陷入“窮者越窮”的低水平陷阱，那么這是否意味著貧窮地區的地方政府一定會扮演“掠奪之手”的角色，而無法通過“扶助之手”來實現區域經濟的跨越式發展，從而由“窮者”變為“富者”？相反，經濟發展水平較高的地區是否一定會按照理論所描述的“富者越富”的最優路徑發展，從而不會由“富者”墮落為“窮者”呢？答案顯然是否定的。下面我們就通過幾個典型案例來對上文的理論分析進行進一步的探討并分析“掠奪之手”的轉化路徑，從而為貧窮地區走出貧困的惡性循環指明一個可行的方向。

我們可以借助經濟發展中經典的“資源詛咒”現象及其產生的機制來理解這一問題。“資源詛咒”是一種典型的經濟退化，其退化的機制主要包括四種：（1）單一的資源型產業結構容易使資源部門擴張和制造業萎縮，從而降低資源配置的效率；（2）資源豐裕地區的資源型產業擴張導致人力資本積累不足，難以支撐持續高速度的經濟增長；（3）在產權制度不清晰、法律制度不完善、市場規則不健全的情況下，豐裕的自然資源還會誘使資源使用的“機會主義”行為及尋租活動的產生，造成大量的資源浪費和掠奪性開采；（4）資源的開發加大了生態環境的壓力，城市環境問題突出，污染治理水平較差。如果將“資源詛咒”轉換成“政府詛咒”，我們就會發現即使在發達地區，如果產業結構和就業結構出現了不合理變動，那么政府的“扶助之手”也會變成“掠奪之手”，從而成為經濟發展的“詛咒”。具體來說，如果發達地區地方政府部門的收益大于產業部門的收益，而且這種收益是通過權力尋租等灰色甚至是黑色的途徑獲得的，那么其必然會吸引勞動力從產業部門流向政府部門，而且由于政府部門晉升的邏輯和產業部門晉升的邏輯存在顯著不同，那么人力資本的積累就會發生偏向政府工作屬性的轉移，從而導致產業部門人力資本積累的不足，這兩者共同導致了政府部門規模的擴張，從而使得發達地區的政府變成“掠奪之手”。如果不采取有效措施控制這種路徑的發展，“政府詛咒”就會拖垮發達地區的經濟發展，從而發生經濟退化現象。事實上，這種“政府詛咒”經常重現于“朝代更迭”的中國歷史大舞臺上，我們不能不引以為戒。

在了解了類似于“資源詛咒”的“政府詛咒”之后，我們就可以更加容易理解“掠奪之手”的轉化路徑。實際上，我們在分析貧困地區“掠奪之手”的形成機制時，有一個非常重要的假設就是貧困地區的產業結構和就業結構存在著特定的偏向，即政府部門的收益高于產業部門的收益，但是如果我們能夠設計一種降低政府部門收益的方法，就可以打破這一惡性循環，實現“掠奪之手”的轉化。我們認為這種轉化必須滿足兩個基本條件：第一，區域經濟運行本身對于地方政府功能的擴張不存在剛性需求；第二，區域經濟體具有自增長機制。首先看第一個條件，結合中國的實際，我們可以將其表述為轄區內國有企業數量較少，地方政府沒有必要因為國有企業的存在而進行微觀干預，實際上，地方政府干預具有典型的自我強化趨勢，即使初始的干預是合理的，但是政府總是用激勵來不斷擴大這種干預，而不斷擴大的結果就是尋租空間的擴大和政府部門收益的提高，進而導致“政府詛咒”問題的出現，其典型的表現就是在現代中國，區域內國有企業的數量與經濟發展程度是成反比的。再來看第二個條件，在一個政府干預有限的社會中，區域經濟能夠在自增長機制的作用下不斷發展，從而最終擺脫貧窮，走向富裕。

我們通過兩個例子對上述分析進行說明。第一個是我國的東北地區，在計劃經濟以及改革開放剛開始的很長一段時間內，該地區通過國有企業的不斷壯大實現了區域經濟的快速增長，并一度成為中國經濟的領頭羊，但是到了20世紀90年代，國有企業占據的絕對支配地位和地方政府對經濟的大量干預最終導致了其經濟的衰落；與此相反，浙江的溫州在計劃經濟和改革開放之初的很長一段時間內經濟非常落后，但是這一地區在歷史上就具有非常悠久的經商傳統，即使在計劃經濟時期，也有大量的溫州人在外經商，再加上國家投資非常少使得該地區的國有經濟十分薄弱，區域經濟運行對政府功能的擴張不存在剛性需求，政府部門的吸引力也不強，而悠久的經商傳統使得溫州的經濟具有良好的自增長機制。在這兩個條件的共同作用下，最終是溫州成為中國民營經濟發展的領頭羊和縣域經濟發展的標兵。需要注意的是，我們在上文中提出的“掠奪之手”實現轉化的兩個條件是建立在地方政府具有變成“掠奪之手”的天然趨向這一基礎之上的，如果地方政府本身是仁慈的，即使這兩個基本條件不具備，地方政府也可以發揮“扶助之手”的功能來幫助區域經濟發展，其中最典型的例子就是中國無錫地區鄉鎮企業的發展。此外，這兩個條件中如果只滿足經濟具有自增長機制，而且這種自增長機制力量強于地方政府干預自我強化的趨勢，那么經濟仍然會走向不斷發展的良性軌道，這其中最顯著的例子就是中國改革開放之初廣東作為經濟特區的建立，由于經濟特區實施了非常優惠的吸引外資和鼓勵出口政策，因而使得特區在非常短的時間內吸引了大批的外資，同時也建立了大量的新企業，其經濟的這種自增長力量遠遠大于地方政府干預的自我強化趨勢，因而使得廣東地區的經濟獲得了迅速發展。

總之，通過本部分的分析，我們可以進一步得出結論：無論是發達地區還是落后地區，只要政府部門的收益大于產業部門的收益，政府干預就會具有自我強化的趨勢，最終使得地方政府蛻變成為“掠奪之手”，從而對經濟的發展形成阻礙作用，導致“政府詛咒”問題的出現。結合中國的實際案例，我們提出了三種轉化地方政府“掠奪之手”的路徑：第一種路徑是在主動減少政府干預，降低經濟體運行對政府功能擴張的剛性需求的同時，通過各種各樣的優惠政策吸引資本進入，從而增強經濟體的自增長能力；第二種路徑是依靠仁慈的地方政府本身來實現“掠奪之手”路徑的轉化；第三種路徑是通過政策或制度的傾斜來使經濟體的自增長機制的力量大于地方政府干預自強化的趨勢，從而實現經濟的增長。從目前的情況來看，最經常使用的是最后一種路徑。同時,第一種路徑也開始在中國出現，其最主要的表現就是上海自貿區的建立。可以預期，上海自貿區會是中國經濟改革和發展史上的里程碑，其必將改變中國經濟發展的模式。對于第二種路徑，即依靠仁慈的地方政府本身來實現“掠奪之手”路徑的轉化是比較困難的，但是我們可以預期這種機制更容易在一種民主的體制中實現，因為民主的力量可以促使地方的行為動機的轉化，迫使其由自利的政府變成仁慈的政府。由于中國目前尚不具備這種體制條件，因此還難以在中國予以推廣。

（三）“掠奪之手”的轉化路徑與促進措施

下面，我們將這三種路徑完整地表述出來，并進一步探討三種路徑之間的關系。

第一種路徑主要是指政府的干預仍然是不斷強化的，但是經濟體的自我增長力量對于經濟發展的促進作用要大于政府干預對經濟的負面影響。這一種機制與本文所說的“政府之手”關系最為密切，我們可以這樣來理解這種機制：在經濟發展和市場發育的初期，政府對經濟的干預是必需的，這種干預既可以促進經濟的增長，同時也對經濟增長具有負面影響，后者的一個典型例子就是腐敗。應該說這一階段地方政府的總體影響對于經濟的持續發展具有至關重要的影響，如果其總體影響為負，則經濟體不能跨越貧困的陷阱，如果這一總體影響為正，則經濟體可以實現起步，并為進一步的跨越式發展奠定基礎。那么，決定這種總體影響方向的又是什么呢？本文認為中央政府的作用至關重要，在一個威權體制中，中央政府是“好”還是“壞”將直接決定地方政府好的方面大于壞的方面還是相反，這與姚洋所提出的“中性政府”具有異曲同工之妙[8]。第三種路徑是幾個基本條件同時具備，一方面，地方政府對經濟的干預在逐步減少，并逐漸被控制在非常有限的特定范圍內，而市場的力量在逐漸壯大，并在資源配置中發揮重要影響。這里我們需要注意的是，這種機制實際上隱含著一個非常重要的假設，那就是地方政府的干預經歷了一個從多到少、從強到弱、從無限到有限的過程，而且此時經濟體的自增長使得政府干預變得沒有必要。如果我們將第三種路徑和第一種路徑聯系在一起，我們就會發現，政府干預對經濟的總體影響實際上是經歷了一個動態的過程，由最初的正面影響變為現在的負面影響，最初的正面影響使得經濟體的自增長力量不斷發展壯大，直到不需要政府的干預。此時，如果政府繼續強行干預，就會形成對市場配置資源的扭曲作用，從而破壞經濟的增長，因此需要不斷限制地方政府的干預。這一機制發揮作用的階段主要是在經濟發展的中期和市場機制基本形成的情況下，需要注意的是，此時地方政府減少對經濟的干預并不是出于自愿的，而是外部力量強制的結果，這種外部力量就是中央政府［9］。此時如果中央政府果斷出臺政策限制地方政府對經濟的干預，那么通過經濟體的自增長機制完全可以進一步實現經濟的發展，但是如果中央政府不能夠“壯士斷腕”，限制權力對市場的干預，那么政府干預的總體負面影響就會阻礙經濟的發展，經濟很可能陷入中等收入陷阱，甚至重新退回到貧困狀態。相反，如果中央政府一直保持“中性政府”的角色，及時限制地方政府的權力，并在其后一直保持這種性質，那么社會就會不斷向前發展。由此可見，第一種機制和第三種機制是緊密相關的，代表著經濟和市場發展的不同階段，第一種發展階段是第二種發展階段的基礎。

我們接著往下分析，在第三種機制的作用下，如果中央政府到后期無法保持“中性政府”的性質，開始出現蛻變，而且此時市場的力量足夠強大，那么市場力量就會基于自身利益的考慮而不愿接受中央政府的威權管理，并建立起全新的體制，此時在新體制的約束下，政府不得不考慮選民的利益，從而變成一個仁慈的政府，經濟繼續沿著更高的方向發展，這就是政府發揮“扶助之手”的第二種機制。

綜上所述，這三種機制既有可能單獨發揮作用，更有可能是同一經濟體所經歷的不同發展階段，如果是后者，我們就可以得到關于政府“掠奪之手”轉化路徑的更深層次含義：“掠奪之手”的含義不是一成不變的，這一階段的“扶助之手”到下一階段就可能變成“掠奪之手”，這決定了經濟的發展不是一個線性的過程，而是一個需要不斷優化結構的動態非線性調整過程，而這種調整能夠成功的關鍵就在于每一階段上的政府“掠奪之手”能夠實現順利轉化。

本文筆者結合中國的實際和相關案例系統分析了地方政府“掠奪之手”的形成機制和轉化路徑。研究發現，不論是發達地區還是落后地區，只要政府部門的收益大于產業部門的收益，政府干預就具有自我強化的趨勢，并最終使得地方政府蛻變成為阻礙經濟發展的“掠奪之手”，“政府詛咒”由此出現。在政府自利的假設之下，“掠奪之手”的轉化與兩個條件緊密相關：一是地方政府干預不存在自我強化的趨勢；二是區域經濟體具有自增長的機制。如果這兩個條件同時具備或者區域經濟自增長機制的力量強于地方政府干預自我強化的趨勢，那么地方政府的“掠奪之手”就會轉化為“扶助之手”。

為了促進這種轉化，我們提出如下政策建議：首先，針對全國各地經濟發展不平衡的情況，有針對性地對于貧困地區實行制度和政策上的傾斜，以充分發揮地方政府“掠奪之手”轉化的第三種路徑，即讓區域經濟體的自我增長機制的力量強于地方政府干預的自我強化的趨勢，從而帶動落后地區經濟的跨越式發展，實現經濟的趕超，縮小區域發展的差距。其次，在上海自貿區試點的基礎上，逐步在全國范圍內選擇條件成熟的地區進行推廣。這實際上是在減少政府干預的同時實現經濟的自我持續增長，其是地方政府“掠奪之手”轉化的第一條路徑，也是在政府自利假設之下順應市場經濟發展要求的次優路徑。再次，在條件成熟的情況下，逐步推進基層民主，實現民眾對地方政府官員的有效監督，將自利的地方政府轉化成為仁慈的地方政府，從而走上地方政府轉化“掠奪之手”的理想最優路徑。但是這條路徑的實現還任重而道遠，在未來的很長一段時間內，我們仍然需要將注意力著重放在第一和第三條路徑上實現的。而且根據上文的分析，我們需要格外強調一點，即一種制度能否促進經濟發展最關鍵的不在于制度的先進與否，而在于這種制度是否符合實際。我們在推進改革的過程中絕對不能僅僅以制度的先進性作為評價制度好壞的唯一標準，也正是在這個意義上，制度并不存在先進與落后之分，我們所謂的先進制度不過是與經濟先進國家或地區具體條件相適應的制度，所以，我們在設計政府“掠奪之手”轉化路徑的時候需要具體問題具體分析，比如不能因為上海自貿區試點取得重大成功就在全國范圍內普遍推廣其經驗，更不能因為政府干預會帶來腐敗就一味排斥政府的干預。在很多情況下，只要中央政府繼續保持“中性政府”的角色或姿態，經濟的可持續發展就不是一個解決不了的問題。

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