警務新常態下的警察執法權威重建

胡平平，詹 林

(中國人民公安大學，北京100038)

警務新常態下的警察執法權威重建

胡平平，詹 林

(中國人民公安大學，北京100038)

隨著社會發展進入“新常態”模式，公安機關及警務工作也面臨前所未有的新形勢。警務新常態下警察執法權威遭受嚴峻挑戰:畸形關注涉警信息、隱性侮警、直接性暴力抗法等現象屢見不鮮。導致警察執法權威弱化的原因既有經濟發展不平衡、行政干預頻繁、法律保護不到位、信息傳播微型化等外部原因，也有處警思路不統一、執法理念僵化、片面認識和諧、監督制度固化等內部原因。因此，只有設立多重專長執法機構、破除行政壁壘、完善法律法規、加大正面宣傳力度、科學用警、平衡警察權力與公民權益、切實維護警察權益，才能保障新常態下警察執法權威的重建。

警務新常態;警察執法權威;警察權益

一、警務新常態

2014年，習近平總書記從當前我國經濟發展的階段性特征出發，提出了經濟發展進入“新常態”的重大戰略判斷。伴隨著社會經濟進入“新常態”模式，公安機關以及警務工作也正面臨著前所未有的新形勢和大趨勢，適時進入警務工作的新常態，既是鞏固政治穩定、社會和諧、經濟發展、國家安全的大好局面的必然要求，也是進一步促進公安機關完成警務職能向服務型穩定轉變、進一步促進警民和諧溝通、持續發揮保護人民群眾人身和財產安全這一重要職能的可靠保證。

警務工作的新常態指與經濟新常態相通，警務工作由過度重視“公安GDP”向高度重視人民群眾滿意度、法治建設滿意度轉變，警務結構由全警力備戰向重視多警種全局謀劃和警力資源的有效整合轉變，以科學用警、科學勵警代替全要素粗放式用警。

然而，警務新常態的建設、警察職能轉變在現今尚無法有效順利進行。經濟新常態是經濟發展的客觀因素決定的，而警務新常態的建設也離不開社會的發展和人民群眾的實際支持。人民滿意不滿意、擁護不擁護是警務新常態建設的決定性因素。因此，警察權威的重建則必然要貫穿于新常態建設的始終，從而重建警察權威，提高警務工作的實際效能，形成人民群眾滿意、人民群眾擁護的警務新常態。

二、新常態下警察權威遭受挑戰的現狀

權威，源于拉丁文 Auctoritas，含有“尊嚴”、“權力”和“力量”的意思，指在人類社會實踐過程中形成的具有威望和支配作用的力量。然而，警察權雖然有了一定的法律保障和制度約束，但是警察權力規范化的同時，其執法權威弱化卻已經成為我國警務工作面臨的現實問題。“權力與權威成反向演進，背離了權力的發展要求，而權威弱化與強化社會治安控制的需要所產生的對立矛盾則嚴重影響著社會治安的管理效果。”［1］

2014年12月13日，太原市公安局小店分局龍城派出所民警在處置“龍瑞苑”工地糾紛警情期間，發生一起非正常死亡案件。一伙民眾不聽民警勸阻，執意要求進入工地，討要說法，現場民警處理不當，造成周秀云非正常死亡。從執法記錄儀的視頻中我們看到，現場群眾越聚越多，周秀云抱住民警大腿不讓其離開，現場民警處理不當，采取踩頭發的方式控制周秀云，造成周秀云非正常死亡。2015年5月2日，黑龍江安慶火車站發生暴力抗法事件，抗法人員徐純合被執法民警當場開槍擊斃。此事件一時間引起軒然大波。面對視頻，我們看到執法民警多次勸說并企圖制服徐純合以維護火車站的正常秩序，然而徐純合搶奪警械、毆打民警，最終被民警擊斃。這兩起案件均是由群眾不服從執法人員執法、企圖挑戰警察執法權威開始，最終使得事件進一步升級。

近年來，非正常死亡、暴力抗法、襲警等詞匯已逐漸成為熱門和敏感詞匯。警察執法也日益受到公眾和媒體的強烈關注。無論事件最終的結果是良性還是惡性，警察權威受到嚴重挑戰已是不爭的事實。軟暴力與硬暴力相結合的質疑執法、干擾執法甚至對抗執法的事件已然呈上升趨勢。

首先是畸形關注涉警信息。2015年1月21日晚間，南都記者暗訪深圳民警聚餐事件。網絡媒體便開始了陣營對立的罵戰。南都記者將暗訪經過通過媒體進行進一步渲染和炒作，一夜之間，多家門戶網站的討論與跟帖超過700萬人次，不明事件真相的群眾就事論事，“公款消費”、“公車私用”、“執法犯法”之類的言語甚囂塵上。然而事件真相無非是老民警自掏腰包請同事吃飯這一很簡單的日常事情，并無執法可言。警察在非工作時間，脫掉警服，走入餐館聚餐原本是再正常不過的事情。多數涉警類輿情也無非如此，由于警察的執法者的角色，使得警務工作常常被推至風口浪尖，成為民眾口誅筆伐的對象。

其次是隱性辱警。通過軟性抗法挑戰警察執法權威現象越來越普遍。近年來，采取撒嬌、撒潑、下跪等方式抗法的現象時有發生，更有甚者打著執法受害者的旗號向民警吐口水，采取謾罵侮辱、糾纏不休、無理取鬧等方式踐踏民警尊嚴。這種軟性抗法不但會損害執法的嚴肅性、合理性，還會從一定程度上對民警的身心造成傷害。2015年8月28日，河北邯鄲的一位大媽因兒子酒駕被查，采取下跪和抱大腿的方式“乞求”執法民警網開一面。執法民警因擔心正常執法被歪曲、被誤解，采取對跪的方式開展工作。這一跪，跪出的是對“罵不還口，打不還手”的服務型軟性執法的升級，網絡輿情也是叫好聲、贊揚聲一片。然而下跪執法跪出是對法律嚴肅性遭受挑戰的無奈。

最后是直接性暴力抗法。“克制”是現階段民警在執法實踐工作中最樂于采取的方式，這種克制的態度很大程度上會博得被執法者的好感，尤其是圍觀群眾的好評。然而，“克制”也往往會成為惡性襲警案件的溫床，導致案情進一步升級。2007年12月9日上午，廣東省一名婦女未按規定駕駛摩托車被交警查獲后，不配合執法，反而當場辱罵、毆打執勤民警，致使該民警輕微腦震蕩、全身多處軟組織挫傷;2012年10月13日，山西省太原市醉駕違章司機李正源當眾暴打執法交警，采取打耳光等手段暴力對抗執法，給執法交警及其家人帶來了沉重的精神壓力和輿論包袱，在干擾執法的同時，也給執法者帶來了身體上和心理上的雙重傷害。

三、新常態下我國警察權威弱化的原因分析

馬克思曾經說過，“文明國家的一個最微不足道的警察，都擁有比氏族社會的全部機關加在一起還要大的權威。這是因為公安民警在查清犯罪事實，打擊違法犯罪，維護人民的生命健康和財產安全等方面，發揮著重要的不可替代作用”［2］。然而，警察職能的分化與演進，不僅與廣大人民群眾的利益息息相關，而且影響警察執法權威的建立。我國警察權威弱化包括內部原因和外部原因兩個方面。

(一)外部原因

外部原因，又稱客觀原因，指事物發展的外部大環境。它是事物外部存在的復雜的、多層次的、多主體的立體結構系統，影響著事物的整體發展。就警察權威的弱化來講，最大的外部原因就是社會持續發展的新階段的到來，即“新常態”。警務新常態需要強大的警察權威作為支撐，然而警察權威弱化的局面愈陷愈深，法治社會建設需要警察隊伍來維護法的尊嚴，然而法治社會建設初期法制的不健全又在一定程度上制約著警察隊伍執法權威的正常化。

1．經濟發展不平衡，政府公信力弱化

社會轉型期，經濟發展的不平衡帶來許多負面影響。社會拜金主義、拜權主義的舊疾復發，少數政府人員腐敗滋生，加之一些地方性法規在經濟社會調節上的滯后，導致了政府公信力的下降。公安機關作為政府的分支機構，其公信力也必然受到影響，最直接的就是執法權威的下降。此外，公安機關又是政府與人民群眾聯系最直接的紐帶，人民警察作為政府為人民群眾服務的直接部門，在打擊犯罪、保護人民群眾生命財產安全上負有不可推卸的責任。隨著政府公信力的下降，人民警察成為了人民群眾怨氣發泄最集中的部門，執法權威受到挑戰也就在所難免。

2．行政干預頻繁，警察職能泛化

在警察執法實踐中，地方政府通常會習慣性地調用警力參與房屋拆遷、稅收、計劃生育、開工剪彩、招商引資洽談會等一系列非警務活動，公安機關并不具備這些職能。“專業的人不務專業的事”，往往會產生“良藥不對癥”的無奈，也會直接占用和耗費大量的警力資源。此外，以“公安GDP”論英雄的工作方針還確實存在著，政府與人民看重的還是破了多少案、抓了多少嫌疑人，然而社會工作系統的不健全，一些基層社會工作部門工作力度不夠，又必須使公安機關在履行本職工作之余，“分身”出來化解街道、社區糾紛，進一步加深了警察與人民群眾的接觸，這也是造成警察執法權威被隱性削弱的外部原因之一。

3．法律保護不到位，警察“后臺”弱化

敢于在交警攔車執法時拖行民警，敢于在片警勸解執法時叫囂“打的就是警察”，這些事件的背后，均是對警察權威的嚴重挑戰。毆打身著制服的民警、對抗執法，如重慶“億萬富翁”余海波之流無非是妄圖借機炫耀自己的社會地位，毆打警察，反正有“后臺撐腰”。那么，警察的后臺是誰呢?是國家和法律。襲警罪的設立迫在眉睫。執法者與被執法者在執法行為發生之前是陌生的，被執法者觸犯了法律或者條例的規定，執法者才會將其繩之以法，這是顯而易見的。為什么在安慶徐純合毆打民警被擊斃的事件發生后，輿論尚有對立呢?說明法律、法規、相關條例對警察執法的保護仍不到位、不完善。我國雖然有《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器條例》等相關法律為人民警察依法行使職能提供依據和安全保證，但一定程度上仍然缺乏操作性，善后追責的一系列規定也并沒有凸顯出對警察這一法律尊嚴維護者的特殊保護功能。

4．信息傳播微型化，不實言論擴大化

手機拍照、攝像功能的日益強大，網絡、微信客戶端的普遍使用，使我們進入了一個人人都有“麥克風”的時代［3］，這使得處于敏感地帶的警務活動更加“透明”和“曝光”，斷章取義、輿論碰撞愈發明顯。“人民警察必須依靠人民群眾的支持”，但是有無良媒體為增加熱度、尋找“賣點”誤導輿論，使輿論監督變質為輿論攻擊，負面宣傳增多導致公安機關在社會上的威信力降低，“三人成虎”，偏離事實的言論一經擴散，就會成為網絡輿情發泄與攻擊的對象。民眾認識一旦固化，先入為主后很難有科學的判斷力。信息傳播的終端之小，媒體傳播的速度之快，歪曲事實更容易吸引大眾的眼球，嚴重影響公安民警的整體形象，使執法權威受到挑戰。

(二)內部原因

1．處警思路不統一，作戰方式老化

我們知道，警力的濫用和警務職能的泛化往往會導致警非警用。然而，警力資源使用得不系統、不科學，使用的結構不合理，也一樣會造成相同的效果。交警、治安警、刑警、片警各有其責，不能很好地在第一時間判斷警情，而是搞“一大片”、全出動，非但不會起到預期的效果，反而會增加警務的繁重程度。一些地方科學用警程度不高，警力使用仍然采取的是“粗放式”摸排與傳統型單警種作戰，并沒有有效、合理地統籌兼顧、全局謀劃，并沒有完全發揮出各警種合成作戰的優勢，致使警務工作效率低下。

2．防范意識弱化，執法理念僵化

公安機關人民警察在思想上和戰術技能上的一些短板在一定程度上弱化了執法權威的建立。有的民警自我約束過度，以至延誤戰機;有的民警警惕性差，疏忽大意，缺乏應急能力，往往陷入被動。2011年轟動全國的山東泰安“1·4”持槍殺警案，公安民警明知在逃殺人犯可能持槍，摸排時依然沒有配槍，造成了慘劇的發生。部分民警自身的實戰能力不強，也直接影響到自身的人身安全。此外，面對媒體微型化、警務公開化的現狀，一些部門沒有學會如何更好宣傳自己，占領輿論的制高點。在執法理念和執法藝術上，非理性執法、不文明現象導致問題無法解決甚至走向失控。情緒管理能力低下是其重要原因。在法律素養上，個別民警存在自身法律意識淡薄、執法行為不規范等問題。此外，公安機關內部確實有個別民警個人素養方面存在不足，工作作風不正派、工作方法簡單，“冷、硬、橫”以及“門難進、話難聽、臉難看、事難辦”的現象時有發生，更有甚者，自持“特權階層”，以位高權重的姿態凌駕于人民群眾之上，導致人民群眾對公安機關心生不滿，破壞了和諧的警民關系，影響了公安民警在人民群眾中的良好形象。

3．片面認識和諧，權力意識老化

和諧社會，追求的是人性化的執法理念，應當既要依據法條，更要注重法理，將法的基本精神、基本原則貫徹于執法活動的全過程之中。如果僅僅是忍讓、退縮，有理而不爭，據事實而不動，換來的不會是真正的和諧與平安。法是維護和諧的最有力的武器。誰示弱誰有理，一遇事，先搶占道義和公眾情緒的制高點，這叫輿論審判，恰恰是違背法治精神的［4］。人性化執法，不能以付出法律尊嚴為代價，這種執法，既違背法律制定的初衷，也換不來真正意義上的和諧，更加容易使執法者在執法時喪失權威。

4．監督制度固化，維權體系鈍化

從邯鄲交警下跪執法，我們能夠看出現階段民警在執法過程中往往有種種顧慮，這或多或少是因為維權道路不暢引起的。從隊伍建設角度來講，從嚴處理違紀行為無可厚非，但缺乏對民警正常權益的保護，缺少人文關懷就容易傷害民警感情。在安慶火車站槍擊案件中，當地公安機關第一時間發布消息稱處理涉事民警，就是一個錯誤的選擇。缺乏維權的系統和機制，往往會助長被執法者甚至是誣告民警者的氣焰，涉事民警的思想也會出現分化，他們會在是否身體力行地保護法的尊嚴和千方百計地保護自己的“飯碗”中產生分歧。民警戰斗意志的削弱，會導致執法權威的進一步弱化。

四、新常態下警察權威的重建

(一)外部環境的改善

外部環境的改善，是保證新常態下警察權威重建的重要環節。隨著經濟環境逐漸步入新常態，一個合理合法、更加運行有效的外部環境才能為警察權威的重建帶來契機、帶來動力。

1．設立多重專長執法機構，分化直接性矛盾

長期以來，繁雜的非警務活動困擾著廣大基層民警，各機構權責不分明，工作落實出現諸多漏洞，民眾遇到困難，第一時間就是找警察。警察職能泛化是困擾民警工作的現實問題。2015年國慶節，正值旅游高峰，“青島38元大蝦”事件充斥了整個媒體圈，無良商家對消費者的欺詐、漫天要價令所有人深惡痛絕，然而這件事情到底歸誰管，歸誰負責，民眾尚不清楚。媒體、輿論倒向人民警察不作為，這次事件最終演化為警民矛盾。該事件最后的處置非常合理明確:青島市市北區物價局對該店做出了9萬元的行政處罰，責令其立即改正價格違法行為，責令其停業整頓并吊銷其營業執照的行政處罰，并對市場監管局主要負責人停職檢查，對該區物價、旅游等部門主要負責人進行誡勉談話。由此可見，并沒有公安的責任。《人民警察法》第六條對我國公安機關人民警察的職責分工有明確的規定，媒體在報道事件處理過程前是否應該首先明確最基本的權責問題呢?如果工商部門、物價部門、消費者協會等部門能夠“在其位、謀其政”，那么“警民矛盾”就會漸漸淡化，市場運行才能平穩而有序。

2．破除行政壁壘，賦予公安機關更多獨立性

近年來，管理體制的負面影響日漸凸顯，其后果就是警民關系惡化、公安管理缺乏自主權、機構設置臃腫、工作模式機關化，并且“政出多門”，部門之間相互推卸責任的情況屢見不鮮。由于各個地方經濟發展水平不一，基層民警的保障問題不容樂觀，往往是職級待遇低、工資水平也低。增強公安機關和公安工作的獨立性，才能有效排除各種行政干擾，實現警令暢通。公安工作所涉及方面甚為廣泛，既有中央事權，又有地方事權，也有些職能介于兩者之間。明確劃分事權，主要在人事管理、業務管理、經費保障等方面實現權責明確、各司其職、互不干涉、通力合作，才能增強中央和地方公安工作的積極性，提高工作效率。

3．完善法律法規，提高警察權威

美國犯罪率極高，而警察遇襲傷亡率卻遠遠低于中國，這從一個側面說明美國警察的權威要高于中國。法律賦予了美國警察執法活動中的高權威。英國、加拿大都對警察權威提供了強有力的法律保障，通過法律的細節化和執行力樹立警察權威，為警察合法使用暴力提供了立法保障和執法權限。警察在執行巡邏、檢查等職務時，有理由認為某人的行為有襲警或者對其有人身傷害的嫌疑，他便可以開槍射擊，這種行為是法律所保護的。警察使用適當的暴力是受法律保護的，適當的暴力是根據具體案件的具體情況來確定的，包括一般暴力和致命暴力。奧地利的法律雖然沒有規定死刑，但是犯罪分子暴力反抗警察執行職務，警察便可以將其擊斃。所以要在法律上解決警察畏懼執法的難題，以維護警察權力的正當行使，提高警察權威。

4．加大正面宣傳力度，嚴格輿論追責制度

媒體的“丑警”宣傳誘發公眾“仇警”。媒體為了獲得高關注度和收視率，將一系列事件或案件歸咎于警察。媒體對警察的“關注”很高，因為警察的社會“出鏡率”很高，媒體干預公眾對案件或事件的認識和評價，誘發公眾的“仇警”情緒。媒體的“丑警”與公眾的“仇警”互為效應，使警察的執法權威每況愈下。對那些在新媒體上造謠生事或者不明真相就肆意轉發的行為，應利用法律法規追究其相應責任，特別是不負責任的媒體機構，應當采取勸誡、教育等方式使其認識到錯誤的根源，對惡意攻擊、故意散布輿論以謀取熱點的單位和人員進行嚴厲打擊。

(二)內部缺失的克服

1．強化情報合成作戰思路，科學用警

經濟結構不斷優化，產業結構不斷升級，可持續發展與要素發展相結合是經濟新常態的一個重要特征。處于警務新常態下的警務工作，其發展與主導方向也應當不斷進行統籌兼顧和優化整合，改變思路，科學用警，從根本上優化警力資源配置，提高警務工作效率。首先，要統籌好機關、專業職能隊伍、派出所及社區警務的各項工作，做到專業對專業、職能對職能的有效部署。既不能采取傳統的“粗放式”多警種并用，也不能人為打破警種間的密切配合;其次，要繼續做強、做大、做實全警種參與的“合成研判”體系，堅持情報導偵、情報導警和信息數據的有效采集，為警務工作切實提供情報支撐;再次，要把握住警務工作的創新點，科學用警，科技強警。加大警務工作的資金投入力度，用科技武裝執法，如警務視頻終端的建設、警務信息資源的內部網絡共享等措施;最后，“以人為本”，重視“人”在警務工作中的能動作用，開展警務工作創新大比拼、大比武等活動，形成一個“人為創新，科技支撐”的新型警務工作模式。

2．正確認識執法和諧，平衡警察權力與公民權益

和諧建立在知法、懂法、守法、理性執法的基礎之上。暴力抗法、遷就執法、畏縮執法都會影響和諧。形成和諧執法局面需要民警與群眾達成共識、共同維護，需要警民溝通、正確認識執法和諧。首先，在執法理念上，要有正義感和合法性。面對違法人員，一視同仁，絕不姑息;面對求情說情、不應當法外開恩，執法活動要正常進行。其次，平衡警察權與公民權之間的關系，達到法律上的統一。再次，對于警察權的運行，必須完善相關的法律規范與限制，以確保公民權益得到維護，這是警察權與公民權平衡的現實依據。具體來講，一是立法上適度控制警察權;二是規范警察執法中的自由裁量;三是完善法律程序，合理控制警察權;四是加強對警察權的監督，一線執法單位必須依法公開執法的范圍、依據、程序與結果等，最大限度地保證當事人的知情權與選擇權，要建立執法投訴的回應制度，完善信訪、投訴、舉報等的受理、調查、處理和反饋機制等。

3．設立專門警察組織，切實維護警察權益

目前，浙江公安設立了“民警維權”的試點，在杭州、寧波、舟山初步推開，核心內容是保證警察的合法權益，特別是人身權利。嚴厲打擊襲警行為，確實會從立法上改變警察的執法環境，但若要完全打消警察在執法過程中的后顧之憂還不容樂觀。設立專門捍衛警察權威的警察組織則有可能起到事半功倍的效果。我國維護警察權益、保障警察執法權威的警察組織尚未形成，為了更好地適應警務新常態，除了完善警察權益保護法等相關法律、增設襲警罪等，更需要警察專門組織乃至全社會對警察執法給予支持。警察在執法過程中獲得充分的社會認同感，才能維持國家的長治久安。

［1］王占軍．警察權威論［J］．中國人民公安大學學報(社會科學版)，2008(3):140－145．

［2］王孔榮．對新時期維護公安民警執法權的思考［J］．鐵道警官高等專科學校學報，2013(2):98－102．

［3］蘇州警務“新常態”新在哪［N］．江南時報，2015－01－29 (C07)．

［4］人民日報評河北邯鄲交警下跪執法:法律嚴肅性何在［EB/OL］．http://r2．club．china．com/data/thread/ 7137692/2780/51/41/2_1．html，2015－09－04．

(責任編輯:芮 強)

The Reconstruction of Police Law Enforcement Authority under the“Policing in New Normal”Theory

HU Ping－ping，REN Tian－xiang，ZHAN Lin
(People’s Public Security University of China，Beijing 10000，China)

With the appearance of the mode of“New Normal”in social development，the public security organ and police work is facing an unprecedented new situation．Under the“New Normal”situation，police law enforcement authority suffers severe challenges:abnormal attention on the information involved police，insulting police officers invisibly and resisting the law directly．The weakening of the police law enforcement authority resulted from various reasons such as unbalanced economic development，frequent administrative interference，insufficient legal protection and information dissemination miniaturization．Moreover，unified and rigid policing ideas，understanding harmony in one－sided，rigid art of law enforcement and supervision system are also the elements that affect the police law enforcement authority．By setting up multiple specialty law enforcement agencies，breaking the administrative barriers，perfecting the laws and regulations，building the thought of“scientific police”，balancing the police power and ensuring the citizen and the police rights and interests，we can reconstruct the police law enforcement authority under the“New Normal”．

policing in“new normal”;police authority of law enforcement;police rights and interests

D631

A

1008－2433(2015)06－0094－06

2015－09－10

中央高校基本科研業務費專項資金資助2015年度中國人民公安大學基本科研業務費項目(支持類項目)“我國基層民警執法權威的分析與建構研究”(2015BKY15)的階段性研究成果。

胡平平(1986—)，女，河北邯鄲人，中國人民公安大學犯罪學學院2014級公安學博士研究生，主要研究方向為公安學基礎理論;詹 林(1984—)，男，安徽池州人，中國人民公安大學犯罪學學院講師，主要研究方向為公安學基礎理論。