社會服務網格化管理與政府形象傳播

周小華

（北京聯合大學，北京100101）

社會服務網格化管理，是構建網絡化社會服務管理體系和健全格式化社會服務管理運行機制的新舉措，簡單說就是網絡化服務、格式化管理[1]。這種管理模式直接將政府的施政過程轉化成為傳播的過程；同時，除其自身成為傳播渠道外，它還作為信息源，成為互聯網新媒體傳播政府形象的重要內容，對政府形象的傳播是一個極大的考驗。政府形象作為政府行為的存在方式或表現形式，一定程度上就是“國家品牌”和“城市品牌”，面對網絡中存在的大量議程和日益強大的輿論影響，政府必須將形象傳播作為社會服務管理中的重要內容。正如漢斯·摩根索所認為的：“別人對我們的看法同我們的實際情形一樣重要。正是我們在他人‘心境’中的形象，而不是我們本來的樣子，決定了我們社會中的身份和地位。”[2]（P86-97）如何在社會網格化管理的條件下開展政府形象管理，樹立政府在網絡傳播中的良好形象，是實現李克強總理在2014年政府工作報告中所提出的“要按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府，增強政府執行力和公信力”①2014年政府工作報告[OL].中國共產黨新聞網,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0305/c64094-24536194.html.。

一、社會服務網格化管理對政府形象傳播的社會意義

信息技術的發展使得政府的社會管理方式和領域得到了延伸和拓展，當互聯網成為人們的一種新的生產和生活方式的時候，它同時也為政府管理的發展、政府形象的傳播提供了新的方式和渠道。無論是傳統媒體還是新媒體，對政府形象的傳播與維護都不是憑空編造出來的，而是對政府工作事實的展現，各國政府都會用自己的行政行為，塑造和展現自己的良好形象，特別是在社會管理方面尤為突出。社會管理創新是一個世界性的課題，世界各國都在根據自身情況規劃和實施社會管理創新。美國學者亨廷頓教授在《變化社會中的政治秩序》一書中指出：“一個政治制度能否對那些提出新要求的集團所使用的新的政治手段加以吸收，緩和并使之合法化，實際上是對這個制度的適應性的一種考驗。”我國政府在30 多年的改革開放歷程中，始終在不斷地調適著政府與社會的關系。社會服務的網格化管理，打破了從新中國誕生之日起就延續下來的中國城市社會管理的“國家—單位—個人”三個層級的“總體性社會”管理結構，從西方國家與公民的“距離”理論看，在這個“總體性社會”管理結構中，由于國家與民眾之間存在著“單位”，所以政府的許多職能讓“單位”給取代了。隨著國家改革開放的不斷深入，數字城市建設、政府社會治理的技術化和城市管理體制的變革，打破了這種“總體性社會”管理結構，形成了社會服務網格化管理的新模式：通過數字化技術，實現閉環式管理流程，建立合理、高效、不斷優化的動態化管理流程，達到精細化管理的目標。它試圖打破以往行政部門條塊分割、各自為政、職責不清、責權不明，政出多門、推諉扯皮、整體工作效率不高等弊端，形成部門協調的聯動機制，在將資源進行重新整合的同時，也將監督和管理相分離，是基層社會管理體制的新構造。

我們知道，政府和社會絕不可能是處于分離狀態的，但政府與社會都有其主導甚至自為的空間，社會服務管理網格化將數字城市建設、政府社會治理的技術化和城市管理體制變革結合在一起，是構建網絡化社會服務管理體系和健全格式化社會服務管理運行機制的新舉措。在社會服務網格化管理中，政府將社會治理的理念、方式和過程，直接通過互聯網媒體呈現和傳播，在這個“治理媒介化”的空間中，公開、透明、知情、參與、表達和監督成為公民基本權利，這種“社會管理體制改革從控制到治理的轉變，也是政府角色的重新認同過程。這一轉變的根源，來自中國轉型發展以來國家—社會關系的重新整合”[3]。社會服務網格化管理中的這種在網絡參與下的政府與公眾零距離的關系，使得“政府與公民之間的關系正悄悄地發生轉變，這些新的角色就需要政府具備新的技能，它不是舊的管理中的控制力，而是新的協調、談判和沖突解決的能力”。在這個新的政府角色定位中，政府形象的塑造和傳播十分重要。

民眾對政府形象的關注和形成，大多來源于媒體，雖然媒體既不是政府形象塑造的起點，也不是終點，但政府形象通過媒體平臺的傳播是無可置疑的，網絡傳播是促進政府與公眾對話的一個優勢途徑，“通過策略性地使用網絡，組織有機會與公眾建立對話式關系”[4]。面對網絡中存在的大量議程和日益強大的輿論影響，政府必須將形象傳播作為社會服務管理的重要內容。社會服務管理網格化體系的建設與實施，網格空間中不同性質的多元行動主體間的即時交互作用，對政府形象的傳播是一個新挑戰，也是一個新機遇，它直接將政府的施政過程，變成了傳播過程；同時，在其自身成為傳播渠道外，還作為信息源，成為互聯網新媒體傳播政府形象的重要內容。如何在程序上設定政府該做什么和不該做什么，不缺位也不越位，進而建立一個以回應型、服務型、有限型、開放型、責任型、守法型等為主要特征的善治型政府，正是網格化管理所追求的，也是民眾所期待的政府形象，政府形象維護的戰略決策來自于執政為民的基本訴求。

二、社會服務網格化管理對政府形象傳播提出的新挑戰

如果說媒介已進入了雙向交流互動的2.0 時代，那么政府治理同樣進入了2.0 時代。網絡參與的政府社會管理，所產生的交互式治理或平民化治理，加強了政府與公民之間的互動。無論是普通公民群體還是政府管理者，都無法忽略網絡參與的有效作用，網絡技術改變了政府形象管理和形象傳播的環境，在這個過程中，網絡負面輿論所產生的傳播困境對政府形象的有效傳播提出了新的挑戰。

在社會服務網格化管理的“治理媒介化”中，傳播議程的自下而上設置，打破了傳統媒體中政府對輿論議程設置的壟斷，網絡社會權力的去中心化，消解了政府權威。當代中國，改革進入了深水區，在這個社會轉型期，利益主體多元化和利益格局的多樣性，交織著個別利益和普遍利益、少數利益和公共利益、短期利益和長期利益等等關系，使得各類公共事件日趨復雜，極易引起社會沖突和社會矛盾，引發人們思想觀念的裂變，產生焦躁疑懼、迷茫失落、憤青思維、拜金主義等等現象，在社會心態方面，由利益分配不公而折射出的“弱勢心態”、由維權渠道不暢反映出的“不鬧不解決”的心理、由境遇不順的情緒宣泄導致的“咆哮體”等等，在“人人都有麥克風”的互聯網上，使得政府形象特別是官民對立等社會焦點問題，很容易成為輿論的密集關注點，網絡的匿名性又降低了網絡的行政、道德、法律等等約束，加上在利益多元、矛盾多發的改革發展階段，政府在工作、制度和政策等方面不可避免地還存在諸多問題，如政府公共服務水平較低問題、部分政府工作人員貪污腐敗問題等等，使得在一些地方，群眾對政府失去了信任，以至當群體性、突發性事件發生時，很容易變成導火索，使部分群眾產生的對政府的不滿情緒放大，并無節制地被發泄出來，有時甚至出現網民“逢官必反”的現象。如2014年2月廣東東莞“掃黃”，所引發的互聯網上對抗性輿論，不少網民喊出了“東莞挺住”的口號。其實，互聯網上“輿論場”對此事發泄不滿和抵抗的網民中，真正想借東莞“掃黃”要求性自由的只是少數，大多數網民都清楚色情業在中國是觸犯了道德和現有法律底線的，網民實質性的針對對象其實并不是“掃黃”，他們只是拿東莞“掃黃”來借題發揮，發泄自己對“官”和社會現象的不滿。由于社會共識的缺乏，有的負面輿情甚至形成了網民對政府的片面譴責與漫罵，更有甚的是一些別有用心者通過極端的網絡暴力，蔑視并攻擊政府，辟謠沒人信、謠言滿天飛的現象時有發生，一些導致不利于政府形象傳播的極端性言論更容易流傳。而負面輿論，很容易形成傳播的“雪崩效應”和一邊倒的態勢，它強化公眾對政府的消極認知，放大公眾對政府的不滿情緒，使政府形象的正面傳播難以得到公眾的認同，導致傳播無效的困境。在網絡建構的這種平面式無中心的信息渠道中，沒有層級制，政府的權威性在這里不但受到了挑戰，而且如果管理不到位，對政府形象將產生極大的不良影響。

三、社會服務網格化管理推動下的政府形象傳播路徑

一個誠信政府、服務政府、責任政府、廉潔政府、人民信任和滿意政府的形象，不是媒體能“吹”出來的，而是政府勤政為民的具體行動。美國學者布拉德福德·J·霍爾在《跨越文化障礙——交流的挑戰》一書中提出：“任何一種身份，無論是關于自己的還是關于他人的，都包含著一整套期望。這些期望與我們的語言和非語言交流方式緊密相關，是構成身份的本質。理解這些交流期望的途徑之一，是把這些期望和我們在某一特定時期與他人相處過程中所扮演的角色結合起來考慮。”[5]（P85）政府形象正是包含著公眾對政府的“一整套期望”，而社會服務網格化管理所構建的“精細化管理、個性化服務、多元化參與、科學化運轉”工作體系和運行機制，就是讓公眾在網格化平臺上直接與政府“零距離”“相處”和互動，這樣也就直接將政府的施政過程變成了傳播的過程,對政府形象的傳播既是挑戰，也是新的機遇。網絡介入的社會服務網格化管理，能使公眾在參與中直接看到政府最真實的施政過程，用政府執政為民的實際行動回應網絡的各類輿論。

1.用精細化管理和個性化服務，樹立法治政府、創新政府、責任政府、服務政府和高效政府的形象

西方學者普遍認為，社會管理的主要目的是提供一個公正公平、穩定良好的社會環境，即以社會的公正公平為優先，維持社會秩序[6]。在現代社會中，治國理政其實就是對人們公共生活的安排方式，體現著政府與公眾之間的關系與交流，而公共服務則是“公共行政的基本職責，也是公共行政合法性的價值前提”[7]，社會服務網格化管理，堅持“精細化管理”和“個性化服務”原則，力求實現精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的城市管理，它通過管理的細化和深化，明確各環節的關鍵控制點，建立合理、高效、不斷優化的業務流程。例如，北京市東城區將所有城市部件分為6 大類56 種168339 個，每個部件小到井蓋、路燈、郵筒、果皮箱、行道樹，大到停車場、工地、立交橋、電話亭、公廁，全都有自己的身份代碼，每個監督員對自己管理區域內的城市部件的數量、位置、所屬社區、管理部門都非常熟悉，新模式下問題處理時間已精確到秒[8]。精細管理是現代管理的發展方向和本質要求，這種全面覆蓋的無縫銜接，使網格化城市管理模式擺脫了傳統城市管理粗放、滯后的缺點，向精細化和個性化方向發展。

從“管制型政府”向“管理服務型政府”轉變，是中國政府治理的重大創新，在公共管理系統中，政府是主體，它和其他公共機構直接或間接地共同行使社會公共權力，承擔相應的責任，而效率則是評價政府管理活動的一項重要指標以及衡量政府管理活動是否奏效的重要尺度。社會服務網絡化管理，實質上是互聯網介入的政府施政過程，它直接展現著責任政府和高效政府的形象。并且，它不僅成為政府形象傳播的過程,而且是政府形象在網絡傳播作用下不斷完善的過程。同時，政府在網格化管理過程中，通過精細化的管理，準確快速地發現和處理問題，并及時將網格化服務中的信息作為信息源，轉化成為網絡新媒體傳播政府形象的重要內容，讓民眾看到一個真實的責任政府和高效政府。

2.用多元化參與和科學化運轉，樹立誠信、廉潔政府及人民信任和滿意政府的形象

黨的十八大報告提出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”建設誠信、廉潔政府及人民信任和滿意政府，就是要把為社會、為公眾服務作為政府存在的、運行和發展的基本宗旨，社會服務網格化管理的“多元化參與”和“科學化運轉”原則，正切合了這一宗旨。

動態交互效應與參與化管理是“治理媒介化”的最大優勢，它打破了傳統社會中政府對公共問題處理的壟斷權，使政府從主導者和控制者的角色地位，向管理寓于服務之中的職能角色轉化。社會服務網格化管理以“格”為基礎，以“網”為依托，構建網絡化工作體系，整合社會力量，形成“信息采集、源頭發現、任務分派、問題處置、核查反饋”的閉合工作流程，建構決策、執行和監督三權相互制約與協調的運行機制[9],達到“更清晰地掌握情況、更及時地發現隱患、更迅速地處置事情、更有效地解決問題”的工作機制。社會服務網格化管理將制度設計嵌入閉合的工作流程中，在一定程度上能避免監督不嚴格、落實不到位，有法不依、執法不公、執法不嚴的現象。政府充分利用網絡的互動功能，采取公開、開放、科學化治理，讓公民更多地參與到公共事務的治理中來，構建起一個科學化運轉、雙向溝通的參與化管理體系，產生政府與公民之間更為密切的動態交互效應，為社會各界共同參與社會管理提供新的推動力。網絡參與的廣泛性、信息的透明化以及科學化運轉的機制，增強了政府行政行為的公開和透明度，這種開放公開效應要求政府必須迅速回應社會的需求，同時也使公眾能夠更充分地了解政府的日常運作，實現民眾與政府的良性互動，暢通信息的傳遞，密切政府與民眾的關系，使民眾能全方位地對政府的政務活動和公務人員的行政行為進行評價、監督和考核，讓政府行為更為直接地置于社會輿論的評判之下，增強人們對政府的了解、信任和信心，以樹立起誠信、廉潔政府及人民信任和滿意政府的形象。

3.構建新媒體輿論引導的新模式，主動把政府形象傳播訴求置入到社會服務網格化管理工作的各個環節中加以有效管理

隨著信息技術對政府形象管理環境的改變和社會服務管理網格化過程中的社會建設體制機制的創新，必然帶來政府形象的傳播過程和傳播方式在議程設計方面的新突破，這就要求我們必須遵循傳播規律，建立新媒體環境中的政府形象傳播體系。社會服務網格化管理模式，是在政府樹立與新媒體傳播相適應的新理念指導下的管理模式重構，面對網絡中存在的大量議程和日益強大的輿論影響，必須注重政府形象的傳播效果。依據拉斯韋爾的傳播學五要素理論，要注重社會服務網格化管理的整體設計和操作，將形象傳播作為社會服務管理的重要日常內容，細化到各項具體的工作中去，主動把形象傳播的訴求置入到政府工作的各個環節中加以有效管理，這個創新模式的著力點之一就是構建新媒體輿論引導的新模式，以加快社會服務管理中傳統媒體與新媒體的融合，減少民眾因為信息和溝通隔閡造成的誤解而產生的對政府形象傳播的負面輿論場，使政府形象的主流傳播在新媒體領域占據應有的主導地位，形成有利于政府聲譽的網絡輿論格局。

在社會轉型、改革攻堅的這段時期，政府與民眾之間所出現的矛盾、沖突和分歧，正是多元多樣的利益和價值在尋找對話、溝通和辯駁的渠道。面對網絡爆料、輿論質疑和突發事件，面對網絡大量的各類輿論，政府不能采取簡單粗暴、文過飾非的搪塞和回避，也不該隱瞞、掩蓋和封鎖，而是要加強和創新社會管理，政府做到有所為、有所不為，把人民、社會需要的公共安全、環境保護、食品安全、社會保障、交通出行、教育醫療衛生等管理好、服務好;同時盡可能減少政府對市場、社會和企業的干預和控制，把市場的還給市場，把社會的還給社會，把企業的還給企業[10]，從傾聽民眾的訴求中改善治理，在回應輿論的質疑中尋求進步，注重從源頭上減少人民內部矛盾的發生，正視熱點，解決問題，實現政府與社會、公民之間的良性互動，這是現代行政的基本理念，也是現代政府的形象特質，也只有這樣，才能充分體現政府的公信力、支持力、執行力、感召力和發展力，建設一個法治政府、創新政府、廉潔政府、服務政府、責任政府、人民信任和滿意政府的形象。

[1]宋貴倫.社會管理“網格化”：網絡化服務 格式化管理[J].北京日報,2012-06-18.

[2]Hans J.Morgenthau.Politic among Nations：The Struggle，for Power and Peace[M].The McGraw-Hill Companies Inc，1985.

[3]孔繁斌.政府社會管理改革：一個理解框架及其解釋[J].甘肅社會科學,2012,（4）.

[4]陳先紅,陳歐陽.政府微博中的對話傳播研究——以中國10 個政務機構微博為例[J].武漢理工大學學報（社會科學版）,2012,（4）.

[5]布拉德福德·J·霍爾.跨越文化障礙——交流的挑戰[M].北京：北京廣播學院出版社，2003.

[6]紀曉嵐,張韜.關于社會管理理論若干問題探索[J].甘肅理論學刊,2012,（1）.

[7]彭向剛.塑造公共行政理念 提升行政文化境界[J].北京聯合大學學報（人文社會科學版）,2013,(2).

[8]姜愛林、任志儒.網格化城市管理模式研究[J].現代城市研究,2007,(2).

[9]曾凡軍.政府組織功能碎片化與整體性治理[J].武漢理工大學學報（社會科學版）,2013,(2).

[10]李林.全面推進依法治國 努力建設法治中國[J].北京聯合大學學報(人文社會科學版）,2013,(3).